Упорядочение систематизация законов. Систематизация законодательства

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

• – природу и социальное назначение систематизации нормативных правовых актов;
• – виды систематизации нормативных правовых актов;
• – виды систематизированных нормативных правовых актов;

уметь

• – выделять признаки систематизации нормативных правовых актов;
• – определять вид систематизации нормативных правовых актов;
• – выделять признаки систематизированных нормативных правовых актов;
• – определять вид систематизированных нормативных правовых актов;

владеть

• – навыками самостоятельного анализа государственно-правовых явлений в области систематизации нормативных правовых актов;
• – навыками работы с законодательными и другими нормативными правовыми актами;
• – навыками учета нормативных правовых актов;
• – навыками инкорпорации нормативных правовых актов;
• – навыками работы с систематизированными нормативными правовыми актами;
• – навыками оперирования основными понятиями и категориями по данной теме.

Понятие систематизации нормативных правовых актов. Учет, инкорпорация и консолидация как основные виды систематизации нормативных правовых актов

Система действующих нормативных правовых актов в Российской Федерации является весьма сложной как вследствие значительного числа органов, принимающих такие акты, так и множественности актов, принимаемых каждым правотворческим органом.

Кроме того, система нормативных правовых актов подвержена быстрым изменениям. Вновь принятый закон, указ Президента РФ и иной источник права обычно вносит существенные коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписаниями, другие изменяются, а третьи признаются утратившими силу полностью или частично.

Чтобы во всей массе действующих и изменяющихся источников российского права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, должностные лица предприятия, организации, да и граждане, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно проводить работу по приведению нормативных актов в единую, более или менее упорядоченную систему. Подобного рода деятельность и охватывается понятием систематизации нормативных правовых актов.

Систематизация нормативных правовых актов – это их упорядочение, приведение в единую (более или менее сложную) систему.

Своеобразие видов систематизации нормативных правовых актов обусловливается особенностями предмета правового регулирования, их местом в системе юридических актов России, а также объемом нормативного правового материала, который подвергается упорядочению.

В соответствии с требованиями правовой техники систематизаторская работа должна проводиться в определенной последовательности и проходить определенные стадии. Стадию можно определить как этап систематизаторской работы, для которого характерны постановка определенной задачи и решение ее на основе методики, разработанной для этого этапа, получение определенного законченного (промежуточного) результата.

Современная правовая практика знает и использует три способа систематизации нормативных правовых актов:

• – сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности;
• – издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов;
• – объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам в один, укрупненный акт.

Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяют ее три относительно самостоятельных вида: учет, инкорпорацию, консолидацию.

Большинство ученых и практиков самостоятельным видом систематизации считают и кодификацию законодательства. При таком подходе существенно принижается роль и возможности кодификации нормативных правовых актов. Этот вид юридической деятельности значительно отличается от всех названных видов систематизации и представляет собой совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала.

Вид систематизации нормативных правовых актов – это деятельность тех или иных органов либо лиц по упорядочению своих актов, характеризующаяся определенными методами, приемами и способами проведения. Рассмотрим каждый из этих видов.

Учет законодательства и иных нормативных правовых актов как разновидность систематизации представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.

Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов: их наименовании, дате принятия, номере акта. Порой для решения научных, педагогических либо учебных задач требуются тексты актов, утративших силу.

С учетом собственных информационных потребностей государственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и других актов.

Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Целесообразнее всего эту информацию получать из официальных источников опубликования законов и иных нормативных правовых актов. Согласно ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" "официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в “Парламентской газете”, “Российской газете”, “Собрании законодательства Российской Федерации” или первое размещение (опубликование) на “Официальном интернет-портале правовой информации” (pravo.gov.ru)".

Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворческим органам. Акты каждого правотворческого органа образуют раздел. Внутри раздела акты хранятся в хронологическом порядке.

Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, вносятся сведения о всех их последующих изменениях и дополнениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состоянии.

Для быстрого нахождения нормативного правового предписания, принятого по тому или иному вопросу (теме), создаются информационно-поисковые системы. Они могут создаваться без какой-либо современной техники, с ручным поиском.

Процесс разработки такой системы включает в себя следующие этапы:

• – определение совокупности тематических вопросов, по которым должны осуществляться поиск и выдача необходимой информации в специальном документе: алфавитно-предметном словнике или рубрикаторе отраслей законодательства. В алфавитно-предметном словнике тематические вопросы обозначаются отдельными терминами либо сочетаниями терминов, которые располагаются в алфавитном порядке (например, "Аванс"; "Автомобильный транспорт"; "Авторский договор");
• – анализ поступивших на учет нормативных актов с целью выявления в них тематических вопросов, предусмотренных алфавитно-предметным словником либо рубрикатором отраслей законодательства;
• – фиксация выявленных в актах тематических вопросов в специальном журнале либо на карточках.

Журнальный учет имеет весьма скромные возможности. Его применение целесообразно там, где имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информационных потребностей организации, учреждения является постоянным и ограничен достаточно узкой тематикой.

При картотечном учете в специальных карточках фиксируются реквизиты акта (наименование органа, принявшего акт, вид, номер акта и др.), а иногда помещается и текст акта. Заполненные карточки размещаются в картотеках по рубрикам в соответствии с используемым в системе словником или рубрикатором.

Поиск осуществляется следующим образом:

• – возникшая потребность в правовой информации формулируется в виде запроса, по какой теме или какие конкретно акты надлежит найти;
• – по алфавитно-предметному словнику или рубрикатору отраслей законодательства определяется перечень тем, которые соответствуют поступившему запросу;
• – по разделам журнала либо рубрикам картотеки выявляются нормативные акты, содержащие нормы, соответствующие теме запроса;
• – путем прочтения текстов актов осуществляется отбор соответствующих запросу норм.

В настоящее время, когда в сфере управления широкое применение находит современная техника, в том числе и высокопроизводительные электронно-вычислительные машины, открываются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем по нормативным правовым актам.

Для автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству характерны: большой информационный фонд, состоящий из нескольких тысяч нормативных актов; быстродействие поиска; качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме.

В государственных органах и юридических лицах учет и поиск нормативной информации обычно осуществляет специальная служба, не совсем точно именуемая кодификационным бюро, в составе одного или нескольких человек.

В связи с тем, что для отдельной организации такой учет является достаточно трудоемким, сложным и чреват многими ошибками при поиске, в настоящее время создаются разного рода коммерческие организации, которые осуществляют централизованный сбор и поддержание в контрольном состоянии нормативных актов федеральных органов государственной власти и местного самоуправления и платно обеспечивают заинтересованных лиц необходимой им правовой информацией.

В качестве иллюстрации приведенных суждений можно охарактеризовать возможности информационной системы "Кодекс". Это крупнейший в России компьютерный банк правовой информации. Он содержит полное собрание законодательства России, региональное и иностранное законодательство, документы международного права, юридические комментарии, образцы документов, электронные издания книг, газет, журналов. Обладатель этой компьютерной системы получает возможность оперативного доступа к электронной библиотеке, размещенной в его персональном компьютере или в локальной (корпоративной, глобальной) компьютерной сети.

Немалый интерес представляют и другие справочные правовые системы – "КонсультантПлюс", "Гарант", "Норматив", "Право.ru".

Систематизация нормативных правовых актов – сложная и кропотливая деятельность, и вполне оправдано, что существующие ветви власти создают для этого специальные органы.

Важнейшей формой учета нормативных правовых актов является их надлежащая регистрация.

Хорошо поставленный учет нормативных правовых актов может стать серьезной преградой на пути некачественных документов. Особенно тогда, когда учет их совмещается с регистрацией. Регистрация – это одновременно и экспертиза документа, проверка основательности предложений тех, кто выступает за "присвоение" каждому российскому нормативному правовому акту своего номера.

Инкорпорация как внешняя форма систематизации нормативных правовых актов. Систематизация нормативных правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов.

В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативных правовых актов. Инкорпорация нормативных актов лишена правотворческой природы.

Инкорпорация нормативных правовых актов прямо и непосредственно связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов. Ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник.

Так, при издании сборника законов по отдельным отраслям права нужно будет выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрасли. В случае же подготовки сборника актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или какой-то определенный срок.

Нормативные акты могут инкорпорироваться в том виде, как они были приняты правотворческим органом. Подобный принцип переопубликования актов применяется в случаях, когда акт состоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел никаких изменений или дополнений либо при подготовке исторических источников права.

Однако в сборниках действующих нормативных правовых актов их тексты публикуются не в той редакции, в какой они были приняты первоначально правотворческим органом, а с учетом последующих изменений и дополнений.

В процессе действия нормативный правовой акт, как правило, претерпевает определенные изменения, дополнения: часть его предписаний утрачивает силу, акт дополняется новыми нормативными предписаниями либо вносятся какие-либо коррективы в его первоначальные нормы. Поэтому нецелесообразно включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений, дополнений. Такой акт будет неудобен в пользовании. Чтобы установить норму, которой следует руководствоваться в том или ином случае, нужно будет всякий раз просматривать всю совокупность дополняющих и изменяющих его актов.

Прежде чем поместить нормативный правовой акт в сборник, нужно осуществить его внешнюю обработку.

• – удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и, наоборот, включить в него все последующие изменения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения;
• – исключить из акта те его части, которые нс содержат нормативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких его частей;
• – в целях экономии убрать сведения о лицах, подписавших нормативный акт.

Такая внешняя обработка нормативных правовых актов, однако, не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент их систематизации. При этом полностью сохраняются реквизиты нормативных правовых актов, даже нумерация пунктов, абзацев.

Именно этот признак – сохранение неизменным нормативного содержания акта – составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более сложных в творчески-организационном плане видов систематизации. Результаты инкорпорации могут выражаться в виде сборника законов, иных нормативных актов, собрания законодательства или свода законов.

Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативных правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных правовых актов. Например, сборник законодательных актов о труде может состоять из законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.

Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный самим правотворческим органом, имеет статус источника официального опубликования и на него можно будет ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов.

Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны.

Например, первое в России Полное собрание законов, изданное в 1830 г., состояло из законодательных актов, исходящих от царя, нормативных актов, принятых высшими органами подчиненного управления – Сенатом, министерствами, а также Святейшим Правительствующим Синодом. Все 30 920 нормативных актов, вошедшие в Собрание, были помещены в хронологическом порядке, сообразно дате их принятия. В то же время к Собранию был дан достаточно обстоятельный алфавитно-предметный указатель, позволяющий осуществлять тематический поиск правовой информации.

Собрания общесоюзного и республиканского законодательства неоднократно издавались и в советское время. Наиболее фундаментальным из них было пятидесятитомное Собрание действующего законодательства Союза ССР, издание которого было завершено в 1977 г. В Собрание были включены все действующие законодательные акты и нормативные решения Правительства Союза ССР, принятые с момента образования СССР.

В зависимости от того, кто осуществлял инкорпорацию законодательства в юридической литературе, выделяют три вида собраний: официальные, официозные (полуофициальные) и неофициальные.

Официальным собрание признается в двух случаях: когда правотворческий орган сам подготовил и издал его либо утвердил или иным образом официально одобрил собрание, подготовленное иным органом.

Официальные собрания законодательства являются соответственно и источниками официального опубликования, тогда как официозные и неофициальные рассматриваются лишь в качестве обычного издания, на текст которого нельзя ссылаться при обращении в правоохранительные и иные органы государства.

Разновидностью и наиболее высокой формой собрания законодательства признается свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны. Помещенные в своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, т.е. по отраслям и институтам законодательства.

От собрания свод отличается тремя признаками:

• – свод всегда является источником официального опубликования нормативных актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческих органов, с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности;
• – подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие нормативные акты. Множественность актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве преодолеваются принятием новых законов и иных нормативных актов;
• – свод представляет собой собрание всего действующего в государстве законодательства без какого-либо исключения. Еще М. Сперанский признавал, что Свод может быть только "общим составом законов и обнимать все части законодательства во всей их совокупности".

Первый Свод законов в России был подготовлен в 1833 г. в 15 томах и введен в действие с 1 января 1835 г. В него вошло около 36 тыс. нормативных актов или извлечений из них.

Свод законов любого государства – крупная веха его правового развития.

Высшая политическая власть, крупные и влиятельные институты гражданского общества в России выдвигают множество самых разных амбициозных проектов, ставят неординарные правовые эксперименты. Далеко не все из них реальны и необходимы не только в ближайшей, но и в отдаленной перспективе.

В этой связи непонятно – почему из числа этих проектов исчезла первостепенная юридическая задача: создание Свода законов Российского государства. Неудачные попытки создать Свод законов СССР и РСФСР не означают принципиальной невозможности поддерживаемой в постоянном рабочем состоянии инкорпорации. По всей видимости, нужна новая схема Свода законов государства, новые, может быть, несколько упрощенные принципы его формирования. Речь идет о поиске инновационной техники электронной полномасштабной систематизации действующего в России законодательства. Может, не стоит в доктрине, да и в правотворческой практике столь жестоко "разводить" инкорпорацию, консолидацию, кодификацию: мыслима "монтировка" в единое самостоятельное целое отдельных элементов различных видов упорядочивания нормативных правовых актов. "Фигура умолчания" относительно Свода законов Российского государства на федеральном уровне быстро перешла и на региональный уровень – за редким исключением (Республика Башкортостан) не предпринимается никаких мер по созданию Собраний или Сводов законодательства, субъектов Федерации.

Интересно проследить ход событий после принятия Указа Президента РФ от 06.02.1995 № 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации". Сразу после опубликования документа были предприняты элементарные организационно-правовые меры (создана временная комиссия, фактически продублированы по схеме и принципам создания Свода подходы к тематической систематизации советских времен), но реальной работы по упорядочению конкретных актов не велось.

Более того, 14 управленческих актов были приняты разными ведомствами в порядке конкретизации Указа Президента РФ № 94. Минздрав РФ издал У казан не от 21.05.1997 № 3019 "О Своде законов", Минсельхозпрод России опубликовал приказ от 14.07.1998 № 440 "О создании рабочей группы по организации работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации", Госкомэкологии РФ – приказ от 16.04.1998 № 225 "О Своде законов Российской Федерации", Минфин России – приказ от 11.03.1998 № 36 "О подготовке предложений, связанных с формированием Свода законов Российской Федерации". Подобные, мало к чему обязывающие, акты издали и другие ведомства, министерства, госкомитеты.

Когда выяснилось, что, кроме официального "выражения намерений", заметных подвижек в подготовке Свода законов Российской Федерации не произошло и фактически Указ главы государства "торпедируется", появился еще один документ – Указ Президента РФ от 14.02.1998 № 170 "О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации".

Минюст России разработал Рекомендации по подготовке предложений в соответствии с этим Указом, но и эти меры результата не принесли. В итоге появился Указ Президента РФ от 28.06.2005 № 736 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации", где в п. 20 решение о подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации признано утратившим силу.

Вряд ли можно считать нормальным, что не только всем гражданам России, но даже юридическому сообществу не сообщили причин такого шага. И дело, конечно, не в низкой исполнительской дисциплине. Причины гораздо глубже и серьезнее – отсутствует политическая воля, нет осознания важности Свода законов государства, недостаточен профессионализм юристов, работающих в высших эшелонах представительной и исполнительной государственной власти.

Трудно согласиться с позицией тех исследователей, которые одобряют официальную отмену работ по созданию Свода законов Российской Федерации. Их аргументы сводятся к следующему – еще очень большой круг общественных отношений законодательно не урегулирован, а структура законодательства окончательно не сформирована (Н. А. Толкунова), осуществление масштабных работ по формированию Свода законов является излишним, так как его элементы находятся в режиме вечного изменения и потому едва ли он будет обладать высокой ценностью (Ю. Ю. Ветютнев), наше законодательство еще не готово к созданию Свода законов (А. К. Бондарев).

Не было, нет и вряд ли когда появится государство, в котором бы оказались урегулированными все виды юридически значимой деятельности и окончательно оформилась структура законодательства. Эти две составляющие – самые динамичные части законотворческого процесса, в которых всегда присутствует элемент поп finit, незаконченности.

Данное обстоятельство не может служить препятствием для подготовки Свода законов государства. Это отчетливо понимали в царское время, когда в 1906 г. учреждался Государственный совет. В документе, ему посвященном, ст. 121 гласит: "В тех случаях, когда при изготовлении нового издания Свода законов или при внесении в него новых узаконений встретятся вопросы, которые нс могут быть разрешены порядком кодификационным, а также когда при этом обнаружится неполнота или недостаточность действующего закона, Государственный секретарь или министр, до ведомства которого предмет относится, входит с представлением о разъяснении, изменении или дополнении подлежащих статей Свода или других узаконений" .

На современный момент существует единый официальный акт, определяющий систематизацию российского законодательства, – это Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 54 "О Классификаторе правовых актов". Классификатор постоянно претерпевает изменения, и его очередная редакция ежегодно публикуется в первых номерах Собрания законодательства РФ.

Классификатор необходим как:

• – основа систематизации и кодификации законодательства;
• – прикладной инструмент поиска норм права или нормативных актов;
• – информация потребителям (пользователям) о системе и структуре законодательства;
• – своеобразный стандарт для построения иных, более частных, производных классификаций нормативного материала в зависимости от потребностей пользователей;
• – средство анализа действующего законодательства;
• – необходимый элемент правового образования;
• – база совершенствования законодательства.

Вообще-то определение системы российского законодательства – это прерогатива законодательного органа, но поскольку соответствующий федеральный закон пока не принят, этот вопрос урегулирован президентским Указом.

Официозными признаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, но издаются без его официально выраженного одобрения, утверждения.

Таковым, в частности, являлось уже упоминавшееся Собрание действующего законодательства СССР. Оно издавалось Министерством юстиции СССР но поручению

Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Однако подготовленные тома Собрания данные органы официально не утвердили. Отсутствие такого утверждения означало, что ответственность за полноту Собрания и соответствие текстов переопубликованных актов их официальному тексту несет Министерство юстиции СССР, а не правотворческие органы.

Неофициальная инкорпорация проводится научными учреждениями, издательствами, отдельными лицами по собственной инициативе, без специального поручения и контроля правотворческого органа. Поэтому неофициальные инкорпорационные сборники не являются источником права, не выступают формой опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. В силу большой трудоемкости работ неофициальная инкорпорация – явление сейчас мало распространенное.

Единицей работы при систематизации законодательства традиционно служит нормативный правовой акт. Эта единица – грубая, потому что законодатель в нормативный акт включает большое количество самых разных предписаний. Прав В. Б. Исаков, когда подчеркивает: "Для того чтобы получить при поиске действующее законодательство по некоторому вопросу, этот акт нужно разделить на отдельные нормы и каждую норму отдельно классифицировать" .

Остро ныне стоит проблема систематизации норм международного права. МИД России начало формировать базу данных но двусторонним и многосторонним международным договорам в электронном виде. В целом массив договоров оценивается в 40–50 тыс.

Консолидация нормативных правовых актов. Учет и инкорпорация нормативных правовых актов, будучи ограниченными их внешней обработкой, не решают всех проблем, которые могут возникать в процессе систематизации нормативного правового материала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам.

Между тем потребность в таком объединении очевидна: гораздо удобнее пользоваться одним, но охватывающим все вопросы актом, чем искать нужную информацию по многим источникам.

Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. Такой прием систематизации называется консолидацией.

Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер акта и подпись должностного лица. Все это свидетельствует о том, что консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов.

И тем не менее это своеобразный правотворческий прием. Его главная особенность состоит в том, что при инкорпорации нс меняется содержание правового регулирования общественных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты; объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания.

Именно эта особенность консолидации позволила некоторым ученым-юристам рассматривать ее в качестве наиболее высокой формы разновидности инкорпорации. По нашему мнению, данный вывод не соответствует действительной правовой природе консолидации.

Инкорпорация и консолидация представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов по следующим основаниям.

Во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности государства.

Инкорпорация – это один из приемов организационно- методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Например, в 2011 г. Центральная избирательная комиссия РФ издала сборник документов и материалов под названием "Международное наблюдение за выборами и референдумами". Цель проекта четко определена – познакомить всех заинтересованных лиц с основными положениями международных документов по организации и проведению международного наблюдения за выборами и референдумами основных международных организаций: ООН, ОБСЕ, Совета Европы, ЕС, СНГ, ОАГ, Шанхайской организации сотрудничества, Межпарламентского союза. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов.

Во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов.

Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация осуществляется только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов. Это своего рода "авторское" упорядочение правовых актов.

В-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами.

Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, и вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт. Все изложенное позволяет заключить, что консолидация составляет самостоятельный вид систематизации нормативных правовых актов.

Консолидация нормативных актов достаточно широко используется в правотворческой деятельности в целях упорядочения нормативных актов по вопросам управления экономикой, налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрозненных нормативных предписаний без изменения их содержания.

• В главе использованы отдельные фрагменты ранее опубликованной автором совместно с Т. Н. Рахманиной и В. М. Сырых работы "Систематизация нормативных правовых актов" (Н. Новгород, 1993).
• Государственный совет Российской империи. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма: преемственность и традиции. М., 2007. С. 158.
• Исаков В. Б. Выступление на Экспертном совете по кодификации законодательства 26 февраля 1997 г. Стенограмма заседания. М, 1997. С. 82.

Сис­тематизация законодательства - это целенаправленная работа законодателя по упорядочению и приведению в единую систе­му действующих законодательных актов с целью их доступнос­ти, лучшей обозримости и эффективного применения. В осно­ве этой работы лежат знания о системе права, ее отраслях и подотраслях.

Целями систематизации являются создание стройной систе­мы законов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными актами, устранение уста­ревших и неэффективных норм права, разрешение юридичес­ких коллизий (это расхождение правовых норм двух или более действующих НПА, регулирующих одно и то же общественное отношение), ликвидация пробелов и обновление законодательства.

Юридической науке известны 4 основные формы системати­зации: учет, консолидация, инкорпорация, кодификация.

1. Учет- сбор действующих нормативных актов, их обработка, расположение по определенной системе, хранение гос. органами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также выдача справок по запросам заинтересованных органов, учреждений, предприятий и граждан.

Принципы: полнота, достоверность, удобство.

В России учету подлежат: (ФКЗ, ФЗ, Указы През-та РФ, НА Прав-ва РФ, Акты ФОИВ, законы субъектов РФ; акты соответствующих ОМС; нормативные разъяснения пленума Верховного Суда РФ; постановления Конст. Суда РФ.

Разновидности учета:

1)Журнальный учет – ведется по хронологическому и алфавитному предметному принципам. Наиболее удобная форма учета – тематико-предметная (акты систематизируются по отраслям права).

2) Картотечный учет – создание системы карточек, на которых фиксируются основные реквизиты НПА. Карточки обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному и предметно-отраслевому принципам.

3) Поддержание текстов нормативных актов в контрольном состоянии – внесение изменений и дополнений (обычно методом вклейки нового текста) и иных пометок непосредственно в тексты НПА.

4) Автоматизированный учет – наиболее удобный и распространенный в настоящее время (с помощью компьютера). В России «Консультант-плюс», «Гарант», «Кодекс».

2. Инкорпорация - вид систематизации, в ходе которой дей­ствующие нормативные акты сводятся воедино без изменения их содержания, переработки и редактирования. В этом случае тек­стуальное изложение юридических норм (правил поведения) не подвергается изменению. Результатом инкорпорации является издание различных сборников или собраний, которые форми­руются по тематическому принципу (т. е. по предмету регули­рования) или по годам издания нормативных актов (т. е. по хронологическому принципу).

Кроме того, инкорпорация под­разделяется на официальную (осуществляется специально на то уполномоченным субъектом и имеющая обязательный характер. Примером офиц-ой И. – Собрание зак-ва РФ) и неофициальную (осуществляемая специально неуполномоченным субъектом и не имеющая юридического значения).

Хронологическая инкорпорация – акты упорядочиваются по дате их принятия.

Предметная инкорпорация – акты упорядочиваются по предмету правового регулирования.

3. Кодификация - вид систематизации, который предпола­гает переработку норм права по содержанию и его систематизи­рованное, научно обоснованное изложение в новом законе (напри­мер, своде законов, кодексе, основах законодательства и др.). Всегда носит официальный характер. Кодифи­кация законодательства может быть всеобщей (когда переработ­ке подвергается все законодательство государства), отраслевой (когда перерабатываются нормы определенной отрасли законо­дательства) или специальной (охватывающей нормы определен­ного правового института).

Формы кодифицированных актов: Кодекс, Устав, Положения, Правила

4. Консолидация – объединение сходных по предмету регулирования нормативных актов без изменения их содержания. Осуществляется компетентными органами государства.

Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т.д. Так, в 1990 г. Президиум Верховного Совета СССР объединил в один акт 48 ранее принятых нормативных актов о служебных командировках.

• Общество и государство
• Понятие и сущность государства
  • Понятие и признаки государства
  • Сущность и функции государства
    • Функции государства
  • Форма государства
    • Форма правления
    • Форма государственного устройства
    • Государственный (политический) режим
• • Возникновение и развитие идеи правового государства
  • Гражданское общество и правовое государство
  • Принципы правового государства
  • Формирование правовой государственности в России
• Понятие и сущность права
• Понятие и социальное назначение права
  • Понятие и признаки права
  • Право и мораль
    • Право и мораль - характерные черты и особенности
  • Правоотношения
    • Основные признаки правоотношений
    • Субъект, объект, субъективное право и юридическая обязанность
    • Виды правоотношений
    • Юридические факты
  • Правосознание и правовая культура
    • Правовая культура
  • Правовые нормы
    • Структура правовой нормы. Норма права и статья закона
    • Виды правовых норм
• Система права и система законодательства
  • Система норм права и ее элементы
  • Частное и публичное право
  • Отрасли права и их институты
  • Систематизация законодательства: понятие и виды
• Источники права
  • Понятие и виды источников права
    • Основные источники официального выражения и закрепления норм права
  • Источники права в Российской Федерации
    • Нормативные правовые акты, юридический прецедент, правовой обычай
• Реализация права
  • Понятие и формы реализации права
    • Реализация норм права
  • Применение норм права
    • Правоприменительная деятельность – принципы и основания
    • Стадии правоприменительного процесса
    • Акты применения права
  • Толкование правовых норм
    • Официальное и неофициальное толкование
    • Толкование правовых норм по объему
• Правомерное поведение. Правонарушение и юридическая ответственность
  • Понятие и основные виды правомерного поведения
  • Юридический конфликт
    • Виды конфликтов
    • Разрешение конфликта
  • Понятие и виды правонарушений
    • Проступки и преступления
  • Юридическая ответственность: понятие и виды
    • Виды юридической ответственности
• Основы конституционного права
• Конституционное право - ведущая отрасль российского права
  • Понятие и система конституционного права Российской Федерации
  • Понятие и юридические свойства Конституция России
  • Основы конституционного строя Российской Федерации
  • Федеративное устройство России
• Права и свободы человека и гражданина
  • Конституционно-правовой статус личности
  • Гарантии прав и свобод человека и гражданина
  • Гражданство в Российской Федерации
    • Приобретение гражданства
    • Основания прекращения гражданства
• Система органов государственной власти России
  • Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации
    • Функции и полномочия Президента
  • Федеральное Собрание Российской Федерации
  • Правительство Российской Федерации
  • Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
    • Статус судьи
• Правоохранительные органы Российской Федерации
  • Прокуратура Российской Федерации
  • Министерство внутренних дел Российской Федерации
  • Министерство юстиции Российской Федерации
  • Органы федеральной службы безопасности России
  • Адвокатура
  • Нотариат
• Отрасли российского права
• Основы гражданского права
  • Понятие гражданского права, его предмет и метод
  • Гражданское законодательство
  • Гражданское правоотношение
  • Субъекты гражданских правоотношений
    • Юридическое лицо
    • Организационно-правовые формы юридических лиц
  • Объекты гражданских правоотношений
  • Осуществление и защита гражданских прав. Гражданско-правовые сделки.
    • Гражданско-правовая ответственность
  • Право собственности и ограниченные вещные права
    • Основания возникновения и прекращения права собственности
    • Ограниченные вещные права
  • Гражданско-правовые обязательства
    • Способы обеспечения исполнения обязательств
    • Прекращение обязательств
• Основы трудового права
  • Понятие, принципы и источники трудового права
    • Источники трудового права
  • Трудовой договор
    • Коллективные договора и соглашения
    • Прекращение трудового договора
  • Трудовые правоотношения
  • Рабочее время и время отдыха
    • Время отдыха
    • Отпуск
  • Заработная плата
  • Охрана труда
  • Трудовые споры и порядок их разрешения
• Основы семейного права
  • Понятие семейного права и семейного законодательства
  • Заключение и расторжение брака
  • Права и обязанности супругов, родителей и детей
  • Алиментные обязательства
  • Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей
• Основы жилищного права
  • Понятие и источники жилищного права
  • Правовой режим жилищного фонда
  • Договоры найма жилого помещения
  • Пользование общежитиями
• Основы административного права
  • Понятие административного права
    • Система административно-правовых норм
    • Административно-правовые отношения
  • Государственное управление и исполнительная власть
  • Административное правонарушение и административная ответственность
  • Административное наказание: понятие и виды
• Основы финансового права
  • Финансовое право как отрасль российского права
    • Источники финансового права
  • Бюджетное право Российской Федерации
    • Бюджетный процесс
  • Налоговое право Российской Федерации
  • Финансово-правовые основы банковской деятельности в Российской Федерации
    • Второй уровень банковской системы Российской Федерации
    • Осуществление Банком России функции валютного регулирования и контроля
• Основы муниципального права
  • Понятие муниципального права
    • Территориальные основы организации и деятельности местного самоуправления
  • Органы местного самоуправления и их полномочия
    • Представительные органы местного самоуправления
    • Должностные лица местного самоуправления
  • Муниципальная служба
  • Экономическая основа местного самоуправления
  • Ответственность органов местного самоуправления, контроль за их деятельностью
• Основы уголовного права
  • Понятие, задачи и принципы уголовного права
  • Понятие преступления и его виды
    • Виды преступлений
  • Субъект преступления
  • Уголовное наказание и его виды
  • Особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних
• Основы экологического права
  • Понятие и система экологического права
  • Экологические правоотношения
  • Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды
  • Юридическая ответственность за экологические правонарушения
  • Международно-правовые механизмы охраны окружающей среды
• Основы образовательного права
  • Правовое регулирование образовательной деятельности в России
  • Образовательные учреждения: правовой статус и компетенция
  • Права и социальная защита обучающихся образовательного учреждения
• Основы международного права
• Современное международное право и мировой правопорядок
  • Понятие и основные принципы современного международного права
    • Основные принципы международного права
  • Субъекты международного права
  • Права человека и международное право
  • Ответственность в международном праве
  • Роль международных организаций в поддержании мира и обеспечении международной безопасности
  • Международное частное право

Систематизация законодательства: понятие и виды

От системы права следует отличать систему законодательства, под которой понимается совокупность всех нормативно-правовых актов, действующих в государстве. Система законодательства (позитивного права) может быть построена по различным основаниям. В основном она строится с учетом отраслевого принципа (гражданское, уголовное и другие отраслевые законодательства издаются применительно к конкретной сфере правового регулирования).

Однако могут быть и нормативно-правовые акты, содержащие правовые нормы разных отраслей права. Например, закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» содержит нормы разных отраслей права. В основу построения системы законодательства может быть положен и такой критерий, как юридическая сила нормативно-правовых актов. В таком случае нормативные акты располагаются в определенной иерархии, где на первом месте находятся нормы, имеющие высшую юридическую силу. В данном случае - это нормы конституционного права.

В государствах, где есть форма федеративного устройства, система законодательства строится с учетом принципа федерализма - федеративное законодательство и законодательство субъектов, входящих в состав федерации. Ведущее место здесь занимает федеративное законодательство, которое находится в ведении федеральной власти (Россия, Германия, США).

Систематизация законодательства - это упорядочение нормативно-правовых актов, приведение их в единую согласованную систему . Систематизация законодательства осуществляется в целях облегчения пользования нормативным материалом и его дальнейшего совершенствования. Систематизация законодательства происходит на основе отраслей права, которые складываются объективно исторически. В наибольшей степени зависимость систематизации законодательства от объективно существующей системы права проявляется при кодификации.

Существуют два вида систематизации: инкорпорация и кодификация. Однако в научной литературе выделяют и такой вид систематизации, как консолидация. Инкорпорация - это вид систематизации, то есть такое упорядочение, которое, во-первых, не затрагивает содержания инкорпорированных правовых актов и, во-вторых, происходит без учета отраслей права, которые существуют объективно. Можно провести инкорпорацию в хронологическом порядке, но она может быть проведена и по отраслям права.

Инкорпорация - это низшая форма систематизации, при которой нормативные акты объединяются в единые сборники или собрания в определенном порядке: алфавитном, хронологическом или предметном. Нормативные акты, объединяемые при инкорпорации, не подлежат никаким изменениям или дополнениям. Главная задача - расположить их в определенной последовательности, чтобы можно было удобно пользоваться ими не только юристам, но и другим категориям населения.

Высшая ступень систематизации законодательства - кодификация. Речь идет о создании кодексов. Кодификацию осуществляют по отраслям права. При создании кодексов происходит обновление законодательства. Кодексы создаются и по отраслям законодательства (Трудовой кодекс РФ). Кодификация - это деятельность нормотворческих органов государственной власти, направленная на создание нового нормативно-правового акта, призванного регулировать определенные общественные отношения.

При кодификации не только собирается нормативный материал, но и устраняются противоречия в системе норм права, вносятся новые правовые положения, отвечающие требованиям времени. Кодификация осуществляется только органами, издающими нормативно-правовые акты, а инкорпорацию может провести любая организация либо частное лицо.

Консолидация является особым видом систематизации, при которой объединяются два или несколько нормативно-правовых актов, имеющих один и тот же предмет правового регулирования, в единый нормативный акт. Однако при консолидации содержание отдельных нормативно-правовых актов не изменяется и не дополняется, а в прежнем виде включается в новый правовой акт. Консолидация может послужить промежуточным этапом перед кодификацией.

Систематизация законодательства – это целенаправленная деятельность по упоря­дочению и приведению в единую систему нормативных правовых актов с целью их доступности, лучшей обозримости и эффективного применения. В основе такой работы лежат знания о системе права, ее отраслях и подотраслях.

Цели: 1. создание стройной системы НПА, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными актами, 2. устранение устаревших и неэффективных норм права, 3. разрешение юридических коллизий, 4. ликвидация пробелов и 5. обновление за­конодательства.

Виды (4 вида):

1. Инкорпорация – вид систематизации, в ходе которой нормативные акты сводятся воедино без изменения их содержания, переработки и редактирования. Резуль­татом инкорпорации является издание различных сборников или собраний, которые форми­руются по предмету регулирования или по времени издания нормативных актов. Содержание НПА не изменяется, не появляется новых НПА. Предполагает только определённое расположение НПА в сборнике. Это внешняя обработка законодательства. Инкорпора­ция подразделяется на официальную и неофициальную.

К официальной можно отнести Соб­рание законодательства РФ. В его первом разделе публикуются нормативные акты Президен­та и Правительства за определенный период, во втором – их индивидуальные правовые акты. Эти сборники имеют официальный характер, при этом они не являются источниками права, а только источниками опубликования НПА.

К неофициальной инкорпорации относятся сборники нормативных материалов по отраслям права, издаваемых в учебных целях, для просвещения населения и т.д. На неофициальные инкорпоративные материалы нельзя ссылаться в процессе рассмотрения юридических дел, например в суде

Может осуществляться по любому критерию (по времени (в хронологическом порядке), по предметному признаку или сфере регулирования, по любому другому критерию)

Инкорпорация может быть генеральной (полной) – включается всё законодательство страны, субъекта федерации; частная (частичная) – по определённым вопросам.

2. Консолидация – способ систематизации, состоящий в объединении не­скольких различных правовых актов в одной сфере в один новый акт. Этот новый консо­лидированный акт принимается в надлежащем порядке соответствующим компетентным правоустанавливающим органом государства. При этом все прежние консолидируемые акты с принятием нового акта утрачивают свою юридическую силу и перестают действовать. Кон­солидация представляет собой форму официальной правоустановительной деятельности, по­скольку включает в себя изменение и отмену устаревших норм, установление ряда новых норм и в целом принятие нового правоустановительного акта, чем отличается от инкорпора­ции. Нормы включаются в один другой НПА. (закон о ТСЖ практически включили в новый Жилищный кодекс, закон о плате за землю практически включили в Налоговый кодекс).

3. Кодификация предполагает переработку норм права по содержанию и их систематизиро­ванное, научно обоснованное изложение в новом законе (своде законов, кодексе, основах за­конодательства и др.). В ходе кодификации происходит качественная переработка действую­щих юридических норм в определённой сфере общественных отношений, устраняются несогласованности, дублирование, противоречия и пробелы в правовом регулировании, отменяются неэффективные и устаревшие нормы. На смену ранее действовавшему большому числу юридических нормативных документов при­ходит новый единый сводный акт, изданием которого достигается четкость и эффективность в правовом регулировании.

Признаки кодификации: производится только законодательным органом, создаётся новый НПА, он является сводным актом, основным среди актов, которые действуют в определённой сфере, предполагает долговременный характер действия.

Виды кодификации: 1. всеобщая (переработке подвергается все законодательство государства), 2. отраслевая (перерабатываются нормы определенной отрас­ли законодательства), 3. специальная или комплексная (нормы правового института, подотрасли – Водный ко­декс).

4. Учёт. Выделяется некоторыми авторами. Это деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии (постоянно обновляется) НПА, а также деятельность поисковых систем, обеспечивающих нахождение необходимой информации, взятой на учёт. Он может быть журнальным (фиксация реквизитов НПА). Используется там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблемой. Может быть картотечный – создание карточек по определённой системе. Автоматизированный учёт – применение компьютерной техники.

Законодательство в целом представляет огромный массив нормативных правовых актов. В силу этого существует практическая потребность в систематизации всего этого текстуально- правового материала. — это деятельность, направленная на упорядочение действующих нормативных правовых актов. Систематизация законодательства необходима:

• для правильного уяснения и применения нормативных актов;
• развития и совершенствования законодательства;
• формирования правосознания.

Приемы, которые используются при упорядочении нормативно-правовых актов, называются способами систематизации.

Виды и способы систематизации российского законодательства

В правовой теории обычно выделяют следующие способы систематизации законодательства (рис. 18).

1. Учет — простейший способ систематизации. Учет может быть журнальным, картотечным и автоматизированным. Организация учета включает в себя систему поиска необходимой правовой информации.

2. Разновидностью учета является систематизация на электронных носителях (создание специализированных компьютерных баз данных «Гарант»,«КонсультантПлюс», «Кодекс»). В них законодательные акты группируются по различным критериям, как правило по предметно-хронологическому.

Рис. 18. Способы систематизации законодательства

3. Инкорпорация - это объединение действующих нормативно-правовых актов в единые сборники без изменения их содержания и с сохранением самостоятельности. При таком способе систематизации законодательные акты объединяются по определенному основанию (хронологическому, тематическому, по органу, издавшему акты) без изменения содержания соответствующих актов. В этом случае может идти речь только о внешней обработке законодательного акта. Так, из него могут быть исключены статьи, потерявшие юридическую силу.

Различают инкорпорацию официальную и неофициальную. В первом случае издастся и утверждается соответствующим компетентным органом инкорпорационный сборник. Он является официальным источником законодательства. Сборники неофициальной инкорпорации такого значения не имеют. Иногда дополнительно выделяют и так называемую официозную инкорпорацию, под которой понимают издание сборников нормативных актов теми органами, которым это официально поручено.

В зависимости от целей систематизации различают хронологическую и предметную инкорпорацию. В первом случае законодательные акты объединяются в соответствии с хронологией (датой издания). Например. Собрание законодательства РФ. Предметная — объединение по тематической направленности, например сборники отраслевых нормативных актов. Так, в 1994 г. издательством «Юридическая литература» был выпущен сборник под названием «Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации», куда были включены нормативные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел, втом числе законы «О милиции», «О внутренних войсках», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об оружии», Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и др.

4. Консолидация — способ систематизации, который состоит в объединении разных, но тематически единых законодательных актов в один акт. Это происходит в тех случаях, когда нормативный материал по своему содержанию отвечает современным задачам, но отличается раздробленностью. При создании нового акта все прежние акты утрачивают юридическую силу. Пример консолидации: Указ Президиума Верховного Совета СССР в 1980 г. «О праздничных и памятных днях» заменил 48 актов.

Консолидация всегда имеет официальный характер.

5. Кодификация — способ систематизации, при котором имеет место как внутренняя, так и внешняя переработка действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. К кодификационным актам относятся своды законов, кодексы, основы законодательства и др.

В теории права различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.

Всеобщая кодификация представляет собой создание сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства: свода законов, включающего в себя все основные нормы нрава всех отраслей национальной правовой системы (например, Свод законов Российской империи 1832 г.); основ законодательства, устанавливающих наиболее общие правовые нормы, регулирующие определенные общественные отношения (например, основы соответствующего законодательства в СССР).

Отраслевая кодификация предполагает объединение норм в рамках определенной отрасли. При этом создается соответствующий акт — кодекс. Кодекс - это нормативно-правовой акт, при помощи которого осуществляется комплексное регулирование однородных общественных отношений (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др.).

Специальная кодификация объединяет определенного либо нескольких правовых институтов. Например, Лесной кодекс РФ представляет из себя совокупность норм, регулирующих специфические однородные отношения.

Главная » Административное право » Упорядочение систематизация законов. Систематизация законодательства