Президент рф как субъект государственного управления. Президент республики Армения как субъект конституционного контроля Президент административное право

Президент занимает особое место в системе государственного управления, поскольку этот государственный орган (или должностное лицо, данный вопрос в теории конституционного права окончательно не решен до сих пор) – единственный в системе государственного управления, кто никогда не исполняет функций объекта управления.

Административно-правовой статус президента РФ определяется его полномочиями. Полномочия президента в сфере государственного управления могут быть объединены в следующие группы:

Кадровые полномочия.

Общие полномочия: согласованное функционирование органов исполнительной власти; определение внутренней и внешней политики; проведение согласительных процедур; полномочия главы Совбеза; полномочия главнокомандующего.

Полномочия по вводу специальных режимов.

Прямое руководство органами исполнительной власти: Минобороны, Минюст, МВД, МИД, МЧС, ФСБ.

Административно-правовой статус президента РФ имеет особый механизм реализации.

Он выражается в существовании специальных структур, способствующих реализации полномочий президента.

Администрация Президента РФ.

Администрация Президента РФ является государственным органом, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ.

Нормативная основа деятельности: «Положение об Администрации Президента РФ», утверждено Указом Президента РФ от 06.04.2004 №490.

В состав Администрации входят:

Руководитель Администрации, его первый заместитель, два заместителя Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, полномочные представители Президента РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, советники Президента РФ, старшие референты, референты Президента РФ;

управления Президента Российской Федерации;

иные самостоятельные подразделения Администрации.

обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий;

осуществление контроля за исполнением решений Президента РФ;

разработка общенациональных проектов и контроль за их реализацией.

обслуживание законопроектной и законотворческой деятельности (подписание и обнародование законов);

подготовка необходимых Президенту РФ документов;

обеспечение деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

осуществление контроля за исполнением федеральных законов и указов Президента РФ;

учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления.

Представители Президента РФ.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа в целях обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства.

Нормативная база статуса: Положение «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе», утверждено Указом Президента РФ от 19.01.2010.

Задачи полномочного представителя:

организационная, состоящая в проведении работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства;

контролирующая, которая включает в себя контроль за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

информационная, в рамках которых полномочный представитель готовит регулярные доклады и предложения.

получать необходимую информацию;

направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;

образовывать совещательные и консультативные органы.

Государственный совет.

Государственный совет РФ является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Нормативная основа статуса: «Положение о Государственном совете РФ», утверждено Указом Президента РФ от 01.09.2000 в ред. от 12.03.2010.

Председатель Государственного совета и члены Государственного совета участвуют в его работе на общественных началах. Председателем Государственного совета является Президент Российской Федерации. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. По решению Президента Российской Федерации в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и имеющие большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности. Члены Госсовета обязаны лично принимать участие в его работе.

4. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

4.1.

Айтов Павел Борисович, аспирант

Место учебы: Московский государственный юридический университет имения О.Е. Кутафина (МГЮА)

Аннотация: Статья посвящена анализу роли Президента РФ в законодательном процессе, а также особенностям реализации им своего права законодательной инициативы. Автором изучены практика и статистика использования Президентом правом законодательной инициативы. Выделены ряд принципов, которыми обусловлено участие Президента в законодательном процессе, к которым относятся непосредственное осуществление власти, положением внутри системы разделения властей, порядком избрания, выполнением функции гаранта прав и свобод. Сделан вывод, что подавляющее большинство законопроектов Президента, внесены им силу выполнения обязанностей, определенных статусом

Ключевые слова: законодательная инициатива, Президент, глава государства, законопроект, нормотворчество, Конституция, политическая партия, избрание, государственная власть, гарант Конституции

THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION AS A SUBJECT

OF LEGISLATIVE INITIATIVE

Aytov Pavel B., graduate student

Study place: Moscow State Law University named after O.E. Kutafin (MSAL)

Abstract: The article is devoted to the analysis of the role of the President of Russia in the legislative process, as well as the peculiarities of exercising his right of legislative initiative. The author has studied the practice and usage statistics the President"s right of legislative initiative. Highlighted a number of principles that is due to the participation of the President in the legislative process, which include the direct exercise of power, position within the system of separation of powers, the order of election, the function of the guarantor of rights and freedoms. It is concluded that the vast majority of bills the President made them power to perform duties specified by his status

Keywords: legislative initiative, President, the Head of State, draft law, law-making, Constitution, political party, election, government, the guarantor of the Constitution

Реализация главой государства права законодательной инициативы предусмотрена в конституционных актов большого количества государств. Как указывает В.Е. Чиркин, «почти во всех странах глава государства имеет право законодательной инициативы и его законопроекты рассматриваются в первую очередь. В некоторых странах на этот счет существуют законодательные нормы, в других странах первоочередное рассмотрение законов главы государства является традицией. В отдельных странах глава государства, однако, не вправе вносить собственные законопроекты (Япония) или может вносить проект о государственном бюджете»1.

Как справедливо отметили В.Д. Мазаев и Г.В. Минх2, «в российской правовой литературе существуют различные оценки института законодательной инициативы Президента Российской Федерации, которые можно свести к трем основным позициям.

Согласно первой, Президент должен обеспечивать функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти и в этой связи должен распо-

1 Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 204.

2 В.Д. Мазаев, Г.В. Минх. Законодательная инициатива как ин-

струмент реализации конституционных полномочий Президента

право», 2013, №1.

лагать реальной возможностью участия в законодательной деятельности3, что обеспечивается его правом законодательной инициативы.

Вторая позиция сводится к тому, что Президент Российской Федерации должен обладать законодательной инициативой. В противном случае он ставит себя в зависимость от иных субъектов права законодательной инициативы. В то же время осуществление этого права должно быть ограничено кругом наиболее значимых законопроектных предложений.

Сторонники третьей позиции считают, что не следует наделять Президента Российской Федерации таким правом (или использовать такое право). Суть данной позиции выражается в том, что:

а) внесение главой государства законопроектов будет означать реальное давление на законодательный орган поскольку ни один орган государства не обладает таким высоким конституционным статусом, как Президент Российской Федерации;

б) Президент Российской Федерации оценивает федеральные законы на стадии подписания; в случае подписания «собственного закона» он не сможет объ-

3 Постатейный комментарий к Конституции РФ / Под ред Л.А. Окунькова. М., 1994.

4 Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. М.: Юристъ, 2007. С. 96.

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ

ективно оценить его содержание;

в) Президент Российской Федерации может реализовать свои законодательные предположения через Правительство Российской Федерации, поручив ему внести соответствующий законопроект5».

Чтобы понять, должен ли Президент РФ пользоваться правом законодательной инициативы, необходимо проанализировать порядок реализации им данного права. Во-первых, Президентом РФ должен соблюдаться тот же перечень документов, составляющих законопроект. Т.е. какие-либо исключения для Президента РФ, даже исходя их его статуса, отсутствуют. Тем не менее, ст. 50 Регламента Государственной Думы предусматривает, что законопроекты Президента РФ подлежат первоочередному рассмотрению.

Среди аргументов, выдвигаемых против пользования Президентом РФ правом законодательной инициативы выдвигается то, что в ряде даже президентских республик Президент не обладает правом законодательной инициативы (США, Франция).

На наш взгляд, для правильной оценки данного обстоятельства необходимо обратиться к истории и роли того или иного главы государства. Как указывает О.Е. Кутафин, «Глава государства всегда отстаивает государственное единство, которое либо складывалось под его руководством, либо нашло свое выражение в его возникновении. Правда в мире есть страны, в которых функции главы государства выполняет, например, правительство (Швейцария) либо функции главы государства совмещаются какого-либо иного государственного органа. Однако все данные факты, во-первых, лишь исключения из общего правила, а во-вторых, свидетельствуют о том, что без функций главы государства обойтись практически невозможно, и это говорит лишь в пользу названного института. Таким образом, в системе государственных органов бесспорно необходим специальный орган, на который возлагалось бы представительство государства как вовне страны, так и внутри. Этим органом и является глава государства - институт, для конституирования которого есть вполне рациональные и разумные основания. Одним из таких оснований является роль главы государства как объединяющего центра, сплачивающего начала, которое не только сохраняется, но и возрастает в условиях разделения властей. Глава государства выступает символ единства государства и преемственности, арбитр и примиритель в повседневной деятельности государственных органов, как представитель национального единства, обеспечивающий нормальное функционирование государственных институтов. Глава государства всегда находится наверху государственной иерархии. Однако, занимая такое положение, он не обязательно занимается вопросами текущего управления делами государства, т. е. непосредственным управлением. Он является лицом, стоящим над всеми другими лицами и органами»6.

Роль Президента в законодательном процессе и его обладание правом законодательной инициативы обусловлено рядом принципов:

Осуществление народом своей власти непосред-

5 См., напр.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 115; Авакьян С.А. Федеральное Собрание -парламент России. М.: Российский юридический издательский дом, 1999. С. 279.

6 Кутафин О.Е. Глава государства: монография. - М.: Проспект, 2013. С. 6.

ственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Действительно, если рассмотреть, кому принадлежит право законодательной инициативы, то мы увидим, что это либо избираемые населением органы, либо само население (его часть), либо высший орган исполнительный власти. В данном случае, на первый план выходит роль закона, как формы выражения воли населения, принимаемого в его интересах. Следовательно, обладание правом законодательной инициативы присуще субъектам, отражающим интересы народа, которыми являются депутаты представительных органов либо Президент.

Например, уже упоминаемый нами Президент США избирается коллегией выборщиков, а не населением. Этим, одной стороны, можно объяснить отсутствие права законодательной инициативы у Президента США. Внесение же проекта о бюджете является следствием того, что он возглавляет правительство, что традиционно входит в компетенцию исполнительной власти. Так, например, во Франции финансовые законопроекты «могут вноситься только правительством и только в Национальное собрание (правом законодательной инициативы по обычным законопроектам обладают и депутаты. Законодательная инициатива о ним может осуществляться в любую палату)7.»

Аналогичная ситуация наблюдается и в Германии, где «формально правом законодательной инициативы обладают Федеральное правительство, депутаты Бундестага и Бундесрат. Вместе с тем, особенности германского федерализма и формирования Бундесрата придают реализации законодательной инициативы специфику. Законопроекты Федерального правительства вносятся через Бундесрат, который высказывается о них в течение шести недель, а по проектам, объявленным правительством срочными, - в течение трех недель. Наоборот, законопроекты Бундесрата направляются в Бундестаг через федеральное правительство, которое в течение трех месяцев обязано высказать по ним свою точку зрения»8.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Как мы видим, в данной статье перечислены практически все субъекты права законодательной инициативы на федеральном уровне. Таким образом, право законодательной инициативы является одной из форм осуществления законодательной власти.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Подобный статус главы государства предоставляет ему в целях защиты прав и свобод, положений Конституции РФ вносить как проекты законов, так и обращаться в Конституционный суд Российской Федерации с заявлением о признании той или иной нормы неконституционной. Как указывает Н.В. Витрук, «ответственность Президента РФ определяется и его клятвой, которую он приносит народу (ст. 82 Конститу-

7 Конституционное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / А.М. Осавелюк. - 2-е изд., перераб. и. доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 366.

8 Там же. С. 379.

ции РФ). При осуществлении полномочий Президент РФ принимает на себя обязанность и ответственность уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу9.»

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Считается, что основной формой выражения этого конституционного положения является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. На деле же все обстоит гораздо сложнее. Отмечается, что «упоминание в связи с этим федерального закона указывает на то, что в определении основных направлений внутренней и внешней политики участвует также парламент. Взаимоотношения Президента и парламента в названном процессе - самый болезненный нерв формирования государственной политики. Однако возможностей у парламента, учитывая сложность законодательного процесса, все же меньше, чем у Президента. И практически организовать на теоретической и экспертной базе разработку проблем внутренней и внешней политики, собрать для этого необходимую информацию и т. д. - в большей мере под силу Президенту. Поэтому в целом процесс определения основных направлений политики государства развивается в сотрудничестве Президента и Федерального Собрания»10.

Как отмечают В.А. Мазаев и Г.В. Минх, «Президент Российской Федерации осуществляет инициативу стратегического целеполагания государственного и общественного развития. Это, естественно, предполагает особые формы и способы осуществления конституционных полномочий Президента Российской Федерации в общей системе субъектов государственной власти и институтов гражданского общества. Таким образом, конституционная многоплановость статуса Президента Российской Федерации соединяет в себе как элементы независимого от политической конъюнктуры и ведомственных интересов гаранта и арбитра общественных отношений, так и активно действующего участника конституционно-правовых отношений»11.

Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81 Конституция РФ). Мы уже отмечали зависимость порядка избрания лица и права законодательной инициативы. В тех странах, где даже избираемый населением Президент (например, Франция. Необходимо отметить, что изначально текст Конституции Французской Республики 1958 г. включал порядок избрания Президента коллегией выборщиков) не обладает правом законодательной инициативы сильна его связь с политической партией, от которой он выдвигается. Так, еще в Постановлении Съезда Народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в РСФСР»

9 Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправленное и доп. М.: НОРМА, 2009.

10 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: М., 2006. С. 443. Цит по: Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М.: Юрист, 2010.

11 Мазаев В.Д., Г.В. Минх. Законодательная инициатива как инструмент реализации конституционных полномочий Президента

Российской Федерации. // «Конституционное и муниципальное

право», 2013, №1.

указывалось, что в РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно политических организациях. А Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» прямо указывал: «На время выполнения своих полномочий Президент РСФСР приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях».

Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает, что Президент Российской Федерации вправе приостановить свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий (ч. 4 ст. 10). Как указывает Воробьев Н.И., ссылаясь на статус Президента РФ как гаранта Конституции и прав и свобод, «в таком статусе Президент РФ не может быть связан решениями своей политической партии и действовать в ее интересах, напротив, в условиях гарантируемой многопартийности он призван обеспечить права и свободы (в том числе политические) всех граждан Российской Федерации независимо от их взглядов и идеологических предпочтений. С другой стороны, у Президента РФ имеется право оставаться членом политической партии, в которой он состоял на момент вступления в должность Президента РФ»12.

На протяжении новой истории России Президенты РФ подчеркивали то, что они являются «народными» президентами, а не «партийными», несмотря на выдвижение их политическими партиями. Это дистанцирование проявлялось в нечастом появлении главы государства на мероприятиях, выдвинувшей его политической партии, встречами с лидерами всех политических партий, равнозначное к ним отношение.

Напротив, Президент США связан тесно с одной из двух политических партий, а для политических решений важное значение имеет расклад сил к Конгрессе США (т. е. количество депутатов и сенаторов-однопартийцев Президента США).

Как отмечает М.В. Баглай, «Президент принимает участие в законодательном процессе. Формально не пользуясь правом законодательной инициативы и не участвуя в заседаниях палат Конгресса при принятии законов, Президент тем не менее оказывает огромное влияние на законодательный процесс. Исследователи отмечают, что это влияние носит даже решающий характер, ибо подавляющее большинство ключевых законопроектов, разработанных аппаратом Президента, Конгрессом принимаются. К тому же Конгресс часто передает Президенту законодательные полномочия, из которых образуется обширное указное право»13.

Таким образом, тесная связь Президента с политической партией, членом которой он является, оказывает влияние на право законодательной инициативы. При ее наличии наделение Президента правом законодательной инициативы будет нецелесообразным, так как он в данном случае может внести законопроект через депутатов-членов партии. Если же он будет вносить законопроект самостоятельно, то тем самым будет оказываться влияние на законодательный орган, что может повлечь политический кризис, противостоя-

12 Воробьев Н.И., Голушков Д.И., Митин Г.Н. Комментарий к Федеральному закона от 11.07.2001 №95-ФЗ «О политических партиях» // СПС «Консультант Плюс».

13 Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия: монография / М.В. Баглай - 2-е изд., перераб и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 119.

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ

ние Президента и Парламента.

Если же, Президент дистанцирован от политических партий, то пользование правом законодательной инициативы позволяет ему действовать согласно его политическому статусу.

Президент РФ подписывает и обнародует принятый федеральный закон. Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ).

В.Д. Мазаев, Г.В. Минх, приходят к заключению:

«1) законодательная инициатива Президента Российской Федерации является необходимым и действенным инструментом в осуществлении его конституционной роли как арбитра и как активного участника государственной политики России;

2) посредством законодательной инициативы обеспечивается непосредственное участие и эффективность действий Президента Российской Федерации в законодательном процессе;

3) законодательная инициатива Президента Российской Федерации характеризуется в практике законодательного процесса в качестве важного инструмента представления и решения стратегических задач развития государства и общества»14.

Соглашаясь в общем с выводами ученых, постараемся разобраться, как именно Президент РФ пользуется своим правом законодательной инициативы.

Всего Президентом РФ было внесено более 800 законопроектов в Государственную Думу, при этом лишь часть законопроектов было внесено Президентом не в силу своих обязанностей.

За весь период 407 законопроектов внесено Президентом РФ по вопросам ратификации различного рода международных соглашений Российской Федерации. Формально это также законодательная инициатива, однако она реализуется исключительно Президентом РФ. Так, при ее реализации Президент России ссылается на п. «г» ст. 84 Конституции РФ (полномочие Президента РФ по внесению законопроектов), а также положения Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»15. Согласно ст. 16 данного федерального закона международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на ратификацию Президентом Российской Федерации.

Как мы видим более 50% всех проектов, внесенных в Государственную Думу, олицетворяют статус Президента РФ как главы государства и представителя Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях.

14 В.Д. Мазаев, Г.В. Минх. Законодательная инициатива как инструмент реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации. // «Конституционное и муниципальное право», 2013, №1.

15 «Собрание законодательства РФ», 17.07.1995, №29, ст. 2757.

Остальная часть законопроектов носит следующих характер:

Оборона и безопасность. В данной сфере было внесено более 30 законопроектов. Например, проект федерального закона «О военном положении», «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», «О борьбе с коррупцией». Внесение данных законопроектов связано с тем, что Президент РФ является верховным главнокомандующим, гарантом прав и свобод человека;

В сфере экономической политике было внесено всего 11 законопроектов. В качестве примеров можно привести законопроект №383610-5 «Об инновационном центре «Сколково», №475370-4 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», №472469-4 «О Государственной корпорации «Ростехнологии». Проекты в сфере экономической политики Президентом образованы новые организации, имеющие государственное значение;

Социальная политика. В этой сфере Президентом было внесено 19 законопроектов: например, №101165-3 «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», №101170-3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», №101174-3 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», Законопроект № 210368-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и другие законодательные акты Российской Федерации (в части усиления прав несовершеннолетних, находящихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних);

В сфере государственного строительства и конституционных прав граждан внесено второе по количеству законопроектов - более 200. Например, законопроект № 471327-6 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (в части установления правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций), № 390470-6 «О Верховном Суде Российской Федерации», № 352924-6 «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»;

В сфере бюджетного, налогового, финансового законодательства Президентом РФ внесено более 15 законопроектов. Например, Законопроект № 98020250-2 «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в части уточнения правового положения Центрального банка Российской Федерации), № 215969-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (в части установления норм по противодействию финансированию терроризма)» и др.

При этом процент брака законопроектов Президента РФ весьма мал: отклонено всего 28 законопроектов из них большинство было внесено до 1998 года, т. е. в тот период, когда между Президентом и Государственной Думой была большая конфронтация.

Возвращено Президенту России было 43 законопроекта. При этом с 2000 г. по настоящее время был отозван Президентом РФ всего 1 законопроект - законопроект № 21870-6 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Таким образом, нельзя однозначно согласиться с тем выводом, что Президент РФ широко пользуется правом законодательной инициативы16. Действительно, в 1997 г. Президент активно пользовался правом

16 Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Дисс... канд.юр.наук. М. 1997. С. 128.

законодательной инициативы. Однако, на наш взгляд, это диктовалось политической обстановкой, а также противоборством высших органов власти.

Подводя итог, отметим:

Реализация права законодательно инициативы Президентом РФ носит ограниченный характер, несмотря на то, что он может вносить любой законопроект. Тем не менее, Президент РФ ограничивается законопроектами государственного значения, не преследуя конъюнктурных целей;

Право законодательной инициативы обусловлено, в своего рода, дистацированием Президента от политической партии, которой он либо выдвинут, либо является членом;

Праву законодательной инициативы присущ небольшой процент отклонения по разным причинам;

Большую часть проектов, вносимых в Государственную Думу, Президент РФ вносит в силу Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», т. е. Является, скорее не правом, а реализацией процедуры ратификации.

Таким образом, дискуссию относительно обладания Президентом права законодательной инициативы можно решить в пользу Президента. Кроме того, анализ законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации, показывает, что он не пытается подыграть той или иной политической партии, и набирать этим самым политические очки. Следовательно, сомневаться в необходимости предоставления Президенту права законодательной инициативы следует в том, если это противоречит его конституционному статусу. В настоящее время внесенные Президентом РФ законопроекты как раз укладываются в его статус как представителя Российской Федерации во внутренних и внешних отношениях, гаранте прав и свобод человека и гражданина, арбитре между властями, а также лица, определяющего основные направления внутренней и внешней политики.

Список литературы:

1. Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Дисс.на соиск уч. степени к.юр.наук. М. 1997.

2. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправленное и доп. М.: НОРМА, 2009.

3. Воробьев Н.И., Голушков Д.И., Митин Г.Н. Комментарий к Федеральному закона от 11.07.2001 №95-ФЗ «О политических партиях» // СПС «Консультант Плюс».

4. Конституционное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / А.М. Осавелюк. - 2-е изд., перераб. и. доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.

5. Кутафин О.Е. Глава государства: монография. - М.: Проспект, 2013.

6. Мазаев В.Д., Минх Г.В. Законодательная инициатива как инструмент реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации. // «Конституционное и муниципальное право», 2013, №1.

7. Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М.: Юрист, 2010.

8. Постатейный комментарий к Конституции РФ / Под ред Л.А. Окунькова. М., 1994.

9. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия: монография / М.В. Баглай - 2-е изд., перераб и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.

10. Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. М.: Юристъ, 2007.

11. Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.

1. Boshno S.V. The legislative initiative in the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation. Dissarta-tion. M. 1997.

2. Vitruk N.V. The general theory of legal liability. 2nd ed., Revised and added. M .: NORMA 2009.

3. Vorobyov N.I., Golushko D.I., Mitin G.N. Commentary to the Federal Law of 11.07.2001 №95-FZ "On political parties" // Consultant Plus.

4. Constitutional law of foreign countries: textbook for university students majoring in "Jurisprudence" / A.M. Osave-lyuk. - 2nd ed., Rev. and. ext. M .: UNITY-DANA 2012.

5. Kutafin O.E. The head of state: monograph. M .: Prospect, 2013.

6. Mazaev V.D., Minh G.V. The legislative initiative as a tool for the realization of the constitutional powers of the President of the Russian Federation. // Constitutional and municipal law, 2013, №1.

7. Mazurenko A.P. Russian law-making policies: the concept and reality. M .: Lawyer, 2010.

8. Commentaries to the Constitution of the Russian Federation / Edited by L.A. Okounkov. M., 1994.

9. The Presidents of the Russian Federation and the United States. The role of the procedure of elections, powers: monograph / MV Baglaï - 2nd ed., Revised and added. - M .: Norm: INFRA-M, 2012.

10. Skuratov D.Y. Some problems of participation of the Russian President in the legislative process. M.: Yurist 2007.

11. Chirkin V.E. Head of state. Comparative legal research. M .: Norma: INFRA-M, 2012.

РЕЦЕНЗИЯ

На статью П.Б. Айтова «Президент российской федерации как субъект законодательной инициативы»

Институту законодательной инициативы, а также законодательному процессу посвящено достаточное количество исследований. Право Президента Российской Федерации выступать с законодательной инициативой закреплено в Конституции. Однако в доктрине существуют различные точки зрения в отношении законодательной инициативы Президента Российской Федерации.

Автором статьи проведен качественный сравнительно-правовой анализ доктринальных источников, а также анализ ряда зарубежных конституций. Выводы, сделанные П.Б. Айтовым, по результатам проведенного исследования логичны и обоснованы.

В целом, подводя итог, отметим, что статья П.Б. Айтова является актуальной, выполнена в строгом научном стиле и может быть опубликована в изданиях, рекомендованных ВАК России.

Д-р юрид. наук, профессор

Административно-правовой статус президента РФ и система Администрации Президента РФ

Президент России – глава государства и гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; Президент РФ – глава государства, но фактически он и глава исполнительной власти.

В качестве главы государства Президент РФ:

– представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности;

– определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

– назначает и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания;

– проводит руководство внешней политикой страны, ведет переговоры, подписывает международные договоры РФ;

– принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых дипломатических представителей;

– реализует многие другие прерогативы, присущие главе государства.

Деятельность Президента РФ направлена на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов всех ветвей государственной власти, на достижение единства системы госвласти. Наиболее тесно деятельность Президента РФ связана с исполнительной ветвью власти, в системе и структуре которой он наделен очень широкими и наиболее значимыми исполнительными управленческими полномочиями.

В соответствии со ст. 4 Конституции РФ, Президент России имеет полномочия, свидетельствующие о наделенности особым управленческим статусом по сравнению и во взаимосвязи с Правительством РФ. В рамках своего статуса главы государства Президент РФ также является высшим носителем, организатором и руководителем системы государственной исполнительной власти в стране.

Данный текст является ознакомительным фрагментом. Из книги Государственные и муниципальное управление: конспект лекций автора Кузнецова Инна Александровна

3. Институт Президента РФ: статус, полномочия, ответственность Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных

Из книги Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации автора Ерохина Татьяна Вячеславовна

§ 3.1. Административно-правовой статус медицинского учреждения Прежде чем перейти к рассмотрению понятия и основных элементов административно-правового статуса медицинского учреждения, необходимо выяснить, что следует понимать под медицинским учреждением.Больницы,

Из книги Административное право России в вопросах и ответах автора Конин Николай Михайлович

Тема 5. Административно-правовой статус гражданина как субъекта административного права 1. Конституционно-правовой статус личности и гражданина как основа всех отраслевых, особенных и специальных правовых статусов граждан Нормы международного и российского права

Из книги Конституционное право РФ. Конспект лекций автора Некрасов Сергей Иванович

Тема 6. Административно-правовой статус общественных объединений граждан как субъектов административного права 1. Понятие и виды (организационно-правовые формы) общественных объединений граждан Субъектами - участниками управленческих административно-правовых

Из книги Система государственного управления автора Наумов Сергей Юрьевич

Тема 7. Правовой статус Президента РФ и его Администрации в системе исполнительной власти России 1. Прерогативы Президента Российской Федерации как главы государства, гаранта Конституции, организатора и руководителя системы государственной исполнительной

Из книги Административное право [Конспект лекций. 5-е издание] автора Макарейко Николай Владимирович

2. Правовой статус и структура Администрации Президента РФ Об администрации Президента РФ можно говорить в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле к ней относятся формируемое им Правительство РФ со всеми своими центральными и территориальными органами

Из книги Оперативно-розыскная деятельность: Шпаргалка автора Автор неизвестен

Тема 9. Административно-правовой статус муниципальных органов местного самоуправления 1. Система и правовой статус муниципальных органов в конституционной модели местного самоуправления В Российской Федерации, говорится в ст. 12 Конституции РФ, признается и

Из книги Административное право автора Петров Илья Сергеевич

Тема 10. Административно-правовой статус предприятий и социально-культурных учреждений 1. Понятие и виды предприятия, социально-культурного учреждения. Административно-правовой статус предприятий и учреждений Под предприятием по действующему законодательству

Из книги автора

Тема 11. Служба и служащие (административно-правовой статус) 1. Служба как специфический вид социально-трудовой деятельности. Характерные признаки служащего Каждая социальная категория граждан - рабочий, крестьянин, пенсионер - имеет свой строго определенный

Из книги автора

Тема 14 Конституционно-правовой статус Президента РФ Институт президента (от лат. praesidens - «сидящий впереди») учрежден более чем в 150 государствах. В России этот пост впервые был учрежден в 1991 г.: приняты соответствующие законы и внесены изменения в Конституцию 1978 г. Однако

Из книги автора

3.1. Конституционный статус Президента РФ Должность Президента России была учреждена в 1991 г., а первый президент был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. президент является главой государства, символом верховной

Из книги автора

Тема 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАЖДАНИНА 5.1. Понятие, элементы, правовая основа и виды административно-правового статуса гражданинаЧеловек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина –

Из книги автора

Тема 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА 6.1. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданстваИностранный гражданин – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство

Из книги автора

52. СИСТЕМА КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА ОРД. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ. КОНТРОЛЬ ПРЕЗИДЕНТА РФ Система наблюдения за исполнением закона органами, осуществляющими ОРД, включает в себя: а) судебный контроль; б) контроль (общий контроль) за ОРД, осуществляемый в пределах определяемых

Из книги автора

Административно-правовой статус гражданина РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства Административно-правовой статус гражданина РФ – это правовое положение гражданина в отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и

Из книги автора

Правовой статус, структура и система Администрации Президента РФ Администрация Президента РФ – государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента РФ как главы государства по осуществлению им государственной власти и проводящий контроль за исполнением

<*> Balayan G.K. President of the Republic of Armenia as a subject of constitutional control.

Балаян Габриел Кимович, старший преподаватель Ереванского государственного лингвистического университета имени В.Я. Брюсова, кандидат юридических наук.

В результате сравнительного анализа конституционных норм, а также иных актов и правоприменительной практики автор делает вывод: Президент РА является стратегическим органом государственной власти, можно видеть совмещение в нем некоторых законодательных и исполнительных функций государственной власти, и вполне правомерно, что Президент обладает контрольными функциями. В Армении подконтрольными субъектами президентского контроля являются все органы государственной и муниципальной власти, а в качестве контролирующих субъектов могут выступать те же подконтрольные органы государственной власти и структурные подразделения администрации Президента.

Ключевые слова: Президент Республики Армения; конституционный контроль; полномочия президента; органы государственной власти.

As a result of comparative analysis of constitutional norms and also other acts of enforcement practice the author makes a conclusion: the President of the Republic of Armenia is a strategic body of state power, one can see overloading in this figure of some legislative and executive functions of state power and it is quite legitimate that the President has controlling functions. In Armenia all agencies of state municipal power are under control of the President and the same controlled agencies of state power and structural subdivisions of the administration of the President can act as controlling subjects.

Key words: President of the Republic of Armenia; constitutional control; powers of the President; agencies of state power.

Контроль как вид государственной функции, направленный на четкое исполнение предписаний законодательства и обеспеченный средствами воздействия в случае неисполнения предписаний, является основополагающим инструментом государственной власти, необходимым для поддержания конституционного порядка и функционирования всех ветвей власти, развития экономики и социального благосостояния населения. По мнению А.М. Тарасова, президентский контроль является стратегическим видом контроля, особенностью стратегического контроля является то, что он осуществляется за основными, главенствующими направлениями деятельности, которые включает в себя изучение и анализ совокупности происходящих процессов в деятельности государственных органов исполнительной власти и их влияния на общую глобальную цель <1>.

<1> См.: Тарасов А.М. Государственный контроль в России. М.: Континент, 2008. С. 208.

Согласно ст. 49 Конституции Армении Президент обеспечивает соблюдение конституционных норм и нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей. В Основном Законе закреплены основные полномочия Президента как высшего должностного лица государства. В том числе согласно ст. 56 Конституции Президент издает указы и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции и законам. Хотя в Конституции прямо об этом не сказано, но в ст. 13 Закона РА "О правовых актах" говорится о том, что издаваемые Президентом акты не могут противоречить решениям Конституционного суда Армении, к тому же решения Конституционного суда имеют большую юридическую силу, и такими решениями президентские акты могут признаваться не соответствующими Конституции. Указы и распоряжения Президента - это конституционно-правовые средства реализации его конституционных полномочий, включая и контрольные функции.

Действующее армянское законодательство (как, впрочем, и российское) не формулирует различий между названными двумя видами президентских актов. Согласно части 4 ст. 13 Закона "О правовых актах" оба могут быть нормативными и индивидуальными, однако ни на конституционном, ни на законодательном уровнях не объясняется их различие. В правоприменительной практике складывается такая картина. Решения Президента, имеющие нормативный характер и содержащие общие правовые предписания, адресованные неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на длительное и многократное применение, как правило, должны оформляться указами. Данное предположение доказывается тем фактом, что в ч. 3 ст. 13 Закона "О правовых актах" говорится, что распоряжения Президента не могут противоречить его указам. Следовательно, указы имеют большую юридическую силу, чем распоряжения. На практике указы больше бывают нормативными, а распоряжения - индивидуальными. Индивидуальными указами в основном делаются назначения на государственные должности, предоставляется гражданство и политическое убежище, производятся награждения государственными наградами, присуждаются высшие военные и почетные звания, дипломатические ранги и т.д. <2>. Распоряжениями, как правило, регулируются вопросы, требующие оперативного решения, организационные, кадровые, а также структурные и рабочие вопросы администрации Президента.

<2> Комментарии к Конституции Республики Армения. Ереван: Право, 2010. С. 655.

В любом случае актами Президента решаются наиболее важные вопросы государственного управления, излагаются направления развития государства, определяются принципы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и методы контроля над исполнением предписаний.

Поскольку институт президентства имеет в Армении лишь двадцатилетнюю историю, необходимы четкие методологические и научные обоснования для регламентации президентского контроля. Несмотря на то что контрольные функции главы государства закреплены в разных главах и статьях Конституции <3>, они составляют совокупную систему контрольных функций и полномочий Президента. Данный вывод вытекает из анализа особого конституционного статуса Президента - он не входит ни в одну из общеизвестных ветвей власти, а является своего рода арбитром и гарантом функционирования и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей.

<3> Конституция Республики Армения, ст. 55, 56, 61, 70, 72, 83.3, 83.4, 56, 88.1, 95, 103, 111 // URL: http://concourt.am/russian/constitutions/index.htm.

Контрольные полномочия Президента можно определить в качестве главенствующего и стратегического вида в системе государственного контроля <4>. Президентский контроль осуществляется посредством нескольких видов контрольных функций. Учитывая стратегическую роль Президента в пирамиде государственного управления, его контрольные полномочия можно классифицировать следующим образом:

<4> См.: Тарасов А.М. Указ. соч. С. 207.

законодательный контроль;
административный контроль;
контроль силовых и правоохранительных ведомств (военный контроль);
финансовый контроль;
внешнеполитический контроль.

Вышеперечисленные виды контроля в основном являются видами внешнего контроля, хотя некоторые из них содержат также элементы внутреннего контроля.

За последние 20 лет развитие правовой системы Армении повлекло за собой ключевые изменения в законодательстве, в том числе конституционные. Конституция Республики Армения была принята на референдуме в 1995 г. В 2005 г. также на референдуме были приняты изменения и дополнения Конституции.

До конституционных изменений 2005 г. абз. 2 ст. 5 Конституции гласил: "Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица правомочны совершать только такие действия, на которые они уполномочены законодательством". При реформе 2005 г. слово "законодательство" было заменено словами "Конституцией или законами". Соответственно если до конституционных изменений Президент был правомочен наделять полномочиями государственные органы и должностных лиц, то после этих изменений такими полномочиями он не обладает. В действующем законодательстве до сих пор существуют несоответствия конституционным нормам.

Законодательный контроль Президента производится посредством нескольких его полномочий. Во-первых, Президент после получения принятого парламентом закона в двадцатиоднодневный срок подписывает и обнародует его либо в течение этого срока может возвратить закон с возражениями или предложениями в Национальное Собрание с требованием нового его обсуждения <5>. В случае, если Президент не подписывает закон, он тем самым налагает вето на закон, которое, по мнению Л.А. Окунькова <6>, есть сильное средство воздействия на законодательную деятельность парламента. Президент также правомочен обращаться в Конституционный суд РА для определения соответствия Конституции законов, постановлений Национального Собрания, постановлений Правительства <7>, премьер-министра, органов местного самоуправления <8>. Издавая указы и распоряжения, Президент не только осуществляет нормотворческую деятельность, но и может осуществлять превентивный контроль в отношении правовых актов, являющихся нижестоящими относительно президентских актов. О субординации актов дает ясное представление глава 2 Закона "О правовых актах", согласно которой постановления Правительства РА и премьер-министра, постановления Совета Центрального банка, постановления Центральной избирательной комиссии, постановления регулирующих комиссий, приказы министров, постановления и распоряжения губернаторов и муниципальных органов власти не могут противоречить указам и распоряжениям Президента. Таким образом, Президент вправе ставить конституционные рамки для других органов государственной исполнительной власти, тем самым осуществляя контроль за исполнением требований законодательства. Как уже выше говорилось, после конституционных изменений 2005 г. президентские акты не могут уполномочивать государственные органы и должностных лиц совершать какие-либо действия, однако до сих пор в силе остаются ранее принятые указы и распоряжения Президента, в которых содержатся положения, уполномочивающие должностных лиц и органы. В данном случае Конституция является контрольным инструментом для оценки действий Президента.

<5> Часть 2 ст. 55 Конституции Республики Армения.
<6> Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Инфра-М; Норма, 1996. С. 34 и др.
<7>
<8> Часть 1 ст. 101 Конституции Республики Армения.

Исследуя практические проблемы конституционализма, можно сделать вывод, что до настоящего времени не исполнено требование ст. 117 Конституции, и Национальным Собранием не все законы приведены в соответствие с Конституцией, хотя двухлетний срок, отведенный на этот процесс при конституционной реформе, давно истек. В частности, можно говорить о коллизии с требованиями Конституции в следующем случае: согласно ст. 7 Закона РА "О государственных управленческих учреждениях" <9> Президент от имени государства является учредителем администрации Президента, похожая норма закреплена в ст. 61 Конституции, где говорится, что Президент в установленном законом порядке формирует свою администрацию. В ч. 2 ст. 7 названного Закона закреплено право учредителя государственного управленческого учреждения (в данном случае Президента) определять полномочия государственного учреждения в решении о создании учреждения. Однако данный Закон был принят в 2001 г., а после конституционных изменений он не приведен в соответствие с Конституцией. И получается, что фактически Президент на уровне требований Закона может уполномочивать государственные органы и должностных лиц, хотя это и не будет соответствовать Конституции.

<9> Закон РА "О государственных управленческих учреждениях" ЗР-247 от 23 октября 2001 г. // СДЗ РА. 2001.12.03/37(169). Ст. 907.

По нашему мнению, президентский контроль как вид контроля главы государства в некоторой мере должен распространяться на действия депутатов Национального Собрания - в частности, его полномочие подписывать законы, принятые Национальным Собранием, не должно быть осуществлено, если закон принят с нарушениями правил законодательного процесса. В парламенте неоднократно журналистами и оппозиционными депутатами были зафиксированы случаи голосования вместо <10> других депутатов. Если учесть тот факт, что в Уголовном кодексе РА за повторное голосование на одних и тех же выборах предусмотрено наказание с лишением свободы до трех лет <11>, то голосование в парламенте, которое непосредственно влияет на ограничение прав и свобод человека и гражданина, должно находиться под пристальным вниманием гаранта Конституции.

Президент свой законодательный контроль также осуществляет над деятельностью Правительства. Если в редакции Конституции 1995 г. Президент поручал премьер-министру вести заседания Правительства и все постановления Правительства скреплялись подписью Президента, то после конституционных изменений 2005 г. премьер-министр сам созывает и ведет заседания Правительства и подписывает его постановления <12>. Конституция дает право Президенту созывать и вести заседания Правительства по вопросам внешней политики, обороны и национальной безопасности. Согласно п. 77 Указа Президента N 174-Н от 26 июля 2007 г. "Об установлении порядка деятельности Правительства и органах при Правительстве" <13> на заседаниях Правительства должен присутствовать руководитель администрации Президента <14>. Кроме этого, Президент вправе приостанавливать действие постановления Правительства сроком на один месяц и обратиться в Конституционный суд для выяснения вопроса о соответствии решения Правительства требованиям Конституции <15>.

<12> Статья 86 Конституции Республики Армения.
<13> Согласно ст. 85 Конституции РА, порядок организации деятельности Правительства и иных органов государственной власти устанавливается указом Президента.
<14> СЗД РА. 2007.07.25/37(561) Ст. 829.
<15> Статья 86 Конституции Республики Армения.

Контрольные полномочия Президент также реализует посредством структурных подразделений своей администрации. И речь идет не только о названной возможности присутствовать на заседаниях Правительства руководителя администрации Президента. В самой администрации Президента как отдельное структурное подразделение действует Контрольная служба. Согласно п. 7 Устава контрольной службы <16> ее задачей является обеспечение функции Президента следить за соблюдением Конституции, а также за исполнением закрепленных в Конституции и законах полномочий Президента. Для этого Устав контрольной службы содержит положения, определяющие статус соответствующих должностных лиц администрации <17>. Естественно, что для исполнения своих контрольных полномочий Президент должен опираться на свою администрацию; но вопрос состоит в том, что президентским актом уполномочивать должностные лица на какие-либо действия не закономерно, данные полномочия должны быть закреплены на уровне Конституции или законов, так как работники администрации Президента являются государственными служащими.

<16> Распоряжение Президента РП N 126-Н от 18 июля 2008 г. "Об утверждении Устава контрольной службы Президента" // СЗД РА. 2008.08.06/50(640). Ст. 814.
<17> Пункт 8 Устава Контрольной службы Президента.

Президент, являясь высшим должностным лицом государства, осуществляет административный контроль над деятельностью органов исполнительной и судебной властей. Данный вид контроля производится в первую очередь посредством прямых назначений на соответствующие государственные должности. Административный контроль является наиболее важным видом президентского контроля, который применим почти ко всем указанным выше основным видам президентского контроля. Своим решением о назначении того или иного лица на какую-либо государственную должность Президент тем самым осуществляет административный контроль при подборе соответствующих функциям государственного органа кадров. Согласно ст. 38 Закона РА "О публичной службе" <18> Президент назначает членов комитета по этике высокопоставленных служащих. Данный орган ведет реестр заявлений о доходах высокопоставленных должностных лиц, проверяет на предмет конфликта интересов и в случае обнаружения несоответствия требованиям законодательства, представляет соответствующие предложения непосредственно Президенту.

<18> Закон Республики Армения "О публичной службе" // СЗД РА. 2011.06.17/37(840). Ст. 863.

Кроме случаев, предусмотренных Конституцией и касающихся избираемых государственных должностей, Президент уполномочен назначать на высшие государственные должности. К примеру, согласно пункту 4 ст. 55 Конституции премьер-министр и члены Правительства назначаются Президентом, порядок организации деятельности Правительства тоже устанавливается Президентом. Данное полномочие содержит в себе важнейшие элементы административного контроля, так как Президент, издавая, к примеру указ о регламентации делопроизводства в Правительстве, ставит рамки, определяет соотношение ведомств и баланс между ними.

Проявлением административного контроля Президента является подбор и представление Национальному Собранию кандидатуры на должности председателя Центрального банка <19>, Генерального прокурора <20>, председателя Контрольной палаты <21>. Хотя формально парламент своим голосованием производит назначение на перечисленные должности, однако без согласия Президента он не вправе этого сделать, т.е. в отсутствие представления соответствующей кандидатуры главой государства парламент не может сделать назначение по своей инициативе.

<19> Статья 83.3 Конституции Республики Армения.
<20> Статья 103 Конституции Республики Армения.
<21> Статья 83.4 Конституции Республики Армения.

В осуществлении функций контроля Президент широко опирается на свою администрацию и ее подразделения. Это следует из утвержденного Указом Президента "Устава администрации Президента" <22>. В частности, раздел 7 Устава определяет функции структурных подразделений, которые относятся ко всем сферам общественной жизни. На основе своей деятельности подразделения администрации представляют главе государства не только отчеты, но и предложения по соответствующим сферам. Исходя из таких отчетов и предложений глава государства принимает решения, которые способствуют укреплению государственного строя, а также контроля над исполнительной властью.

<22> Указ Президента РА УП-193-Н от 17.08.2007 // СЗД РА. 2007.08.29/43(567). Ст. 916.

Одним из наиболее важных инструментов административного контроля над деятельностью территориальных органов государственной власти является полномочие Президента подписывать решения Правительства о назначении марзпетов (губернаторов). Это единственный случай, где Конституция РА дает право Президенту подписывать решения Правительства. Согласно ст. 83.2 Конституции Президент назначает половину членов регулирующих комиссий, в том числе национальной комиссии по телевидению и радио, антимонопольной комиссии, комиссии по урегулированию общественных услуг.

Контроль над исполнением судьями требований законодательства Президентом проводится в нескольких видах в сотрудничестве с Советом правосудия. Два члена этого Совета (ученых-юриста) назначаются Президентом. Согласно ст. 95 Конституции Президент утверждает список кандидатур и служебного продвижения судей на основании предложения Совета правосудия. Данное полномочие Президента дает возможность до назначения судьи выбрать подходящую для должности кандидатуру из представленных, кроме этого, Президент назначает судей всех инстанций судебной власти и по предложению Совета правосудия приостанавливает полномочия судьи. Президент также назначает 4 из 9 членов Конституционного суда, и на уровне закона закреплена обязанность Президента, что при выборе кандидата на должность судьи Конституционного суда им должны быть учтены нравственные качества кандидата <23>.

<23> Часть 2 ст. Закона РА "О Конституционном суде Республики Армения" // СЗД РА. 2006.06.21/32(487). Ст. 645.

Важным шагом по осуществлению административного контроля является создание Президентом "Общественного совета" как совещательного органа при Президенте <24>. Согласно пп. 5 п. 7 Устава этого органа целью данного органа является "привлечение внимания Президента к проблемам, имеющим общественное звучание и значимость, посредством альтернативных решений и подходов, предлагаемых обществом и экспертными кругами". Таким образом, Президент может производить контроль над органами государственной власти посредством общественных организаций и совмещать президентский контроль и общественный контроль <25>.

<24> Распоряжение Президента ПР-36-Н от 11 марта 2009 г. "Об утверждении Устава и назначении членов Общественного совета Республики Армения" // СЗД РА. 2009.03.18/15(681). Ст. 258.
<25> Согласно главе 3 Устава Общественного совета в ее структуре действуют 12 комиссий по всем общественным, политическим и правовым сферам // URL: http://www.publiccouncil.am/ru/legal-acts/item/2011/03/24/bylaws/.

Как Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами глава государства осуществляет военный контроль . Данный вид контроля за силовыми структурами государства имеет важнейшую роль, так как и в прошлом, и в настоящее время силовые структуры государства становятся исполнителями, а иногда и зачинщиками массовых волнений. Согласно Конституции Президент формирует и возглавляет Совет национальной безопасности, назначает секретаря и руководителя аппарата <26>, по закону является учредителем этого органа государственной власти <27>. Так как структура и устав Совета безопасности являются секретными, мы не имеем возможности проанализировать эти документы. В ст. 55 изложены основные конституционные полномочия Президента в сфере военного управления, он, в частности, "координирует деятельность государственных органов в области обороны, назначает и освобождает высший командный состав Вооруженных Сил и других войск, объявляет военное положение в случае агрессии против Республики, наличия непосредственной ее угрозы или объявления войны, может объявить общую или частичную мобилизацию и принимает решение об использовании Вооруженных Сил, во время войны может назначать или освобождать Главнокомандующего Вооруженными Силами, в случае применения Вооруженных Сил или объявления военного положения в силу права незамедлительно созывается специальное заседание Национального Собрания, в случае непосредственной опасности, угрожающей конституционному строю, после консультаций с Председателем Национального Собрания и премьер-министром объявляет чрезвычайное положение, осуществляет продиктованные ситуацией мероприятия и обращается с посланием об этом к народу".

<26> Пункт 11 ст. 15 Закона "О специальной гражданской службе" // СЗД РА. 2007.12.26/66(590). Ст. 1339.
<27> Распоряжение Президента ПР-139-Н от 13 сентября 2008 г. "О создании аппарата Совета безопасности, утверждении Устава и структуры" // СЗД РА. 2008.09.03/55(645). Ст. 899. Приложения данного распоряжения, где изложены Устав и структура, являются засекреченными.

Рассмотрим некоторые особенности вышеперечисленных полномочий Президента, все они содержат элементы контроля, например, все органы государственной власти, задействованные в обеспечении обороны (Министерство обороны, Служба национальной безопасности, полиция и т.д.), подотчетны Президенту, так как именно Президент координирует их действия, контролируя целесообразность и правомерность решений и предпринятых ими шагов. Принимая решения о назначении, повышении в должности или освобождении высших военных чинов, Президент оценивает их работу на занимаемых должностях, проверяя соответствие должностного лица требованиям, поставленным перед ним. Согласно ч. 7 ст. 29 Закона "О прохождении воинской службы" Президент также лишает высших военных званий и восстанавливает их. Президент назначает на должности министра обороны, начальника полиции, директора службы национальной безопасности и их заместителей, принимает решения об объявлении выговора высшим должностным лицам силовых структур. В структуре президентской администрации действует Главная военная инспекция. В ее функции входит проведение проверок в Вооруженных Силах и на оборонных предприятиях, по результатам которых Президенту докладывается о реальном состоянии дел в оборонной сфере, Президентом принимаются соответствующие решения. Утверждая военную доктрину <28> и стратегию национальной безопасности <29> республики, Президент оценивает внешние и внутренние угрозы и излагает концептуальное видение путей их нейтрализации.

<28> Военная доктрина Республики Армения // URL: http://www.mil.am/files/mil-doctrine-rus.pdf.
<29> Стратегия национальной безопасности Республики Армения // URL: http://www.mil.am/files/NATIONAL%20%20SECURITY%20STRATEGYrus.pdf.

Президент также осуществляет контроль в отношении различных правоохранительных органов. Например , заместители генерального прокурора, главный судебный пристав, начальник службы исполнения наказаний <30> назначаются президентскими актами. Генеральный прокурор ежегодно представляет главе государства отчет о проделанной прокуратурой работе. Назначением на вышеперечисленные должности контроль Президента не ограничивается. Президент как сам лично, так и через свой аппарат дает поручения, которые обязательны для исполнения.

<30> Пункт 1 ст. 16 Закона "О тюремной службе" // СЗД РА. 2005.08.17/52(424). Ст. 991.

Финансовый контроль Президента в первую очередь осуществляется посредством подписания главного финансового документа страны - Закона "О государственном бюджете". Финансовая сфера Армении регулируется несколькими законами, которые без подписи Президента не могут иметь юридической силы, все эти законы взаимоувязаны между собой, и соблюдение норм этих законов должно гарантировать оптимальное и рациональное использование бюджетных средств. Президент от имени государства подписывает соглашения с международными кредитными организациями и представляет эти документы на рассмотрение Конституционного суда и ратификацию в парламент. В структуре администрации Президента действует экспертно-аналитическое управление, которое осуществляет исследования относительно различных сфер экономики, на основании этого представляет соответствующие предложения Президенту РА и руководителю администрации Президента.

В соответствии с Указом Президента УП-675 от 25 ноября 1996 г. при Президенте действует постоянная комиссия по вопросам структурного реформирования банковской системы. Согласно пункту 9 Устава Контрольной службы Президента, она в ходе своих проверок, обнаруживая нарушения финансово-экономического характера, вносит ходатайства республиканским и территориальным органам государственной власти и контролирует исполнение предписаний. Особую роль в осуществлении финансового контроля Президента играют Контрольная палата и Центральный банк Республики Армения. Как выше говорилось, председателей Центрального банка и Контрольной палаты назначает парламент по предложению Президента, и если здесь наблюдается совмещение административно-контрольных функций Президента и парламента, то при назначении заместителей <31> председателей и членов советов Центрального банка и Контрольной палаты <32> Президент выступает как единственный субъект, который производит подбор кандидатур и назначения на эти должности. Контрольная палата является высшим органом финансового контроля в Республике Армения и согласно ст. 83.4 Конституции это независимый орган, осуществляющий контроль за расходованием бюджетных средств. Президентский финансовый контроль в целях его эффективности должен проводиться в тесном и постоянном взаимодействии с Контрольной палатой <33>. Формально являясь независимым органом, Контрольная палата согласно ч. 1 ст. 20 Закона "О Контрольной палате Республики Армения" после утверждения своих отчетов советом Контрольной палаты в десятидневный срок посылает их Президенту Республики. В той же части закреплено положение о том, что в тридцатидневный срок отчеты публикуются на официальном сайте Контрольной палаты. Хотя это не закреплено Законом, однако из анализа данной статьи можно сделать вывод, что наличие срока между представлением отчета Президенту и его опубликованием на официальном сайте содержит элемент президентского контроля над деятельностью Контрольной палаты, так как теоретически вполне возможно, что Президент предложит внести соответствующие корректировки в отчет перед опубликованием.

<31> Статьи 18 и 19 Закона РА "О Центральном банке Республики Армения" N ЗА-69 // ВНС РА. 1996/12.
<32> Статья 8 Закона РА "О Контрольной палате Республики Армения" // СЗД РА. 2007.01.12/3(527). Ст. 18.
<33> См.: Тарасов А.М. Указ. соч. С. 230.

Финансовый контроль Президента осуществляется также посредством назначений руководителей налоговых и таможенных органов, присвоения им специальных званий.

Президентский контроль внешнеполитической деятельности государства производится согласно п. 7 ст. 55 Конституции, которая закрепляет за Президентом право "представлять Республику в международных отношениях, осуществлять общее руководство внешней политикой, заключать международные договоры, представлять международные договоры на ратификацию Национальному Собранию и подписывать их ратификационные грамоты, утверждать, приостанавливать действие или денонсировать международные договоры, не требующие ратификации".

Из анализа данных положений складывается впечатление, что Президент является олицетворением государства на международной арене, похожие полномочия главы государства встречаются во многих Конституциях зарубежных стран. Данная роль обусловлена не только особым статусом Президента, но и необходимостью представления государства перед международным сообществом в качестве единого субъекта государственной власти <34>. В структуре администрации Президента действует управление по внешним связям, которое участвует в подготовке программных документов, касающихся вопросов внешней политики, собирает, обрабатывает и анализирует информацию относительно социально-экономических, политических и правовых процессов в зарубежных государствах и представляет их Президенту, осуществляет мониторинг деятельности органов исполнительной власти в области внешней политики и представляет предложения, направленные на повышение эффективности их работы, Президенту и руководителю администрации Президента. Согласно ст. 86 Президент может созывать и вести заседания Правительства по вопросам внешней политики.

<34> Комментарии к Конституции Республики Армения. Ереван: Право, 2010. С. 621.

На внешнеполитической арене Президент является носителем государственной власти и, основываясь на международных и конституционных принципах внешнеполитической деятельности, формирует приоритетные направления внешней политики государства. Важным шагом в регулировании президентских полномочий в международных отношениях стали конституционные изменения 2005 г. Если ст. 6 редакции Конституции 1995 г. позволяла ратифицировать международные договоры, противоречащие Конституции, только после соответствующих изменений в Конституции, то после конституционных изменений она была переформулирована следующим образом: "Международные договоры, противоречащие Конституции, не могут быть ратифицированы". Президент как контрольный орган над внешнеполитической деятельностью государственных органов своим Указом УК-541 от 31 марта 2000 г. <35> установил ее порядок в ведении единой внешней политики. Исследование этого Указа позволяет увидеть, что Президент некоторые свои полномочия по внешнеполитическому контролю делегирует Министерству иностранных дел, так как согласно пункту 1 именно это министерство является головным органом внешней политики страны и реализует общий контроль над исполнением международных обязательств Республики Армения. Пункт 8 данного Указа обязывает МИД докладывать лично Президенту о допущенных государственными органами нарушениях в сфере внешнеполитической деятельности. Согласно Закону РА "О дипломатической службе" <36> именно Президент вправе издать Указ об открытии посольства Республики Армения в иностранном государстве.

<35> Указ Президента "О регламентации деятельности государственных органов в деле ведения единой внешней политики" // СЗД РА. 2000.04.05/6(104).
<36> Закон РА "О дипломатической службе" // СЗД РА. 2001.12.12/39(171). Ст. 911.

Таким образом, глава государства контролирует внешнеполитические приоритеты страны. Согласно Конституции Президент назначает и отзывает послов и дипломатических представителей Республики Армения. Подчеркивая особую роль Президента во внешней политике страны, ст. 14 того же Закона дает Президенту возможность создавать специальные миссии и назначать посла по особым поручениям. Верительные грамоты, подписанные Президентом, являются юридической основой для деятельности посла или дипломатического представителя на территории иностранного государства, а послы иностранных государств, вручая Президенту свои верительные грамоты, заканчивают процесс своей аккредитации и фактически начинают свою деятельность на территории страны.

Обращаясь к положению о полномочиях Президента по части международных договоров, нужно отметить, что международное право не определяет, какие договоры подлежат ратификации национальными парламентами. Исходя из этого п. 2 ст. 81 Конституции РА устанавливает перечень тех международных договоров, которые подлежат парламентской ратификации, в данном случае мы наблюдаем совмещение парламентского и президентского контроля над деятельностью исполнительной власти. Исходя из этого можно предположить, что все иные формы международных договоров, приведенные в ч. 3 ст. 2 Закона РА "О международных договорах", находятся под контролем главы государства без участия других органов государственной власти. По нашему мнению, для такой страны, как Армения, помимо существующих законов и президентских актов необходимо разработать и на уровне президентского акта принять внешнеполитическую концепцию, которая может послужить инструкцией для государственных органов в их международной деятельности, а также инструментом президентского контроля при оценке внешнеполитической деятельности органов исполнительной власти.

* * *

Подводя итоги, необходимо отметить, что нами рассмотрена лишь некоторая часть контрольных полномочий Президента РА как стратегического органа государственной власти. Однако в результате проведенного сравнительного анализа конституционных норм, а также иных актов и правоприменительной практики можно сделать вывод: Президент РА является стратегическим органом государственной власти, можно видеть совмещение в нем некоторых законодательных и исполнительных функций государственной власти, и вполне правомерно, что Президент обладает контрольными функциями.

По нашему мнению, к инструментам президентского контроля в Армении по примеру Российской Федерации <37> можно отнести ежегодное послание Президента парламенту. Правда, если в РФ на конституционном уровне Президент обязан обращаться с ежегодным посланием, то в ст. 55 армянской Конституции это положение закреплено не императивно, без указания каких-либо сроков. Отсюда можно сделать вывод, что Президент вправе обращаться к народу, и это не является его конституционным обязательством.

<37> Конституция Российской Федерации, статья 84, пункт "е" // URL: http://constitution.kremlin.ru/.

Исходя из анализа обсуждавшихся конституционных норм можно сделать вывод, что в Армении подконтрольными субъектами президентского контроля являются все органы государственной и муниципальной власти, а в качестве контролирующих субъектов могут выступать те же подконтрольные органы государственной власти и структурные подразделения администрации Президента.

Результаты контрольной деятельности Президента не отражаются в отдельных документах или же публикациях, что значительно занижает стратегическое значение и восприятие президентского контроля в общественном сознании, здесь тоже можно следовать примеру РФ <38> и публиковать периодические издания, отражающие контрольную деятельность Президента, и размещать их на официальном сайте Президента.

<38> Информационный бюллетень "Президентский контроль" // URL: http://jurizdat.ru/editions/periodics/presidentcontrol/.

Вполне естественно, что по мере развития общества необходимо развивать законодательную базу, регламентирующую контрольную деятельность, однако учитывая тот факт, что полномочия Президента в основном регламентируются Конституцией, и сложную процедуру конституционных изменений, на данном этапе необходимо некоторые президентские полномочия закреплять законами, тем более что такая практика уже существует.

Кадровые полномочия.

Полномочия по вводу специальных режимов.

Прямое руководство органами исполнительной власти: Минобороны, Минюст, МВД, МИД, МЧС, ФСБ.

Административно-правовой статус президента РФ имеет особый механизм реализации.

Он выражается в существовании специальных структур, способствующих реализации полномочий президента.

Администрация Президента РФ.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ.

В состав Администрации входят:

управления Президента Российской Федерации;

иные самостоятельные подразделения Администрации.

обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий;

осуществление контроля за исполнением решений Президента РФ;

разработка общенациональных проектов и контроль за их реализацией.

обслуживание законопроектной и законотворческой деятельности (подписание и обнародование законов);

подготовка необходимых Президенту РФ документов;

обеспечение деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

осуществление контроля за исполнением федеральных законов и указов Президента РФ;

учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления.

Представители Президента РФ.

Задачи полномочного представителя:

информационная, в рамках которых полномочный представитель готовит регулярные доклады и предложения.

получать необходимую информацию;

образовывать совещательные и консультативные органы.

Государственный совет.

Главная » Понятие » Президент рф как субъект государственного управления. Президент республики Армения как субъект конституционного контроля Президент административное право