Режимы государственного управления. Политический режим и государственное управление

Термин «политический режим» в переводе с французского regime означает управление. В процессе поиска достоверных ответов на многие спорные вопросы режима правления выдвигались и сегодня выдвигаются различные, часто взаимоисключающие трактовки этого понятия: правовая и социологическая, либеральная и консервативная, марксистская и социал-демократическая.

Например, видный американский исследователь проблем власти Роберт Даль в основу своей трактовки режима положил два критерия - конкурентность в борьбе за власть и степень вовлеченности граждан в управление делами общества и государства. Он выделил четыре типа политических режимов: закрытую гегемонию, открытую гегемонию, соревновательную олигархию и полиархию. Гегемонистский режим правления характеризовался жесткими ограничениями прав и свобод граждан, запрещением всякой оппозиции и плюрализма. Соревновательные олигархии разрешают конкуренцию, но только на уровне правящей элиты. Полиархии ближе всех к демократическому идеалу государственного управления.

Профессор Кембриджского университета, видный исследователь проблем демократии Сэмюэл Хантингтон делит режимы на военные, однопартийные, либеральные, квазидемократические и переходные. При этом выделяет четыре типа недемократических режимов: однопартийный, военный, личной диктатуры и расовой олигархии.

По степени взаимодействия государственной власти в различных сферах социальной действительности по предложению американского ученого Хуана Линца выделяют пять основных режимов: демократический, авторитарный, тоталитарный, посттоталитарный, султанистский. Указанные режимы отличаются по формам и методам властвования, в том числе с использованием принуждения и силового «давления»; степени политической активности граждан, уровню политического плюрализма, степени идеологизации общественных отношений, легитимности правящей верхушки.

Иногда классификацию «привязывают» к различным типам государств и правовых систем. При рабовладельческом строе выделяют деспотический, теократически-монархический, аристократический (олигархический) режимы и режим рабовладельческой демократии. В условиях феодализма возможны абсолютистский, феодально-демократический (для дворянства), клерикально-феодальный (в теократических монархиях), милитаристско-полицейский и режим «просвещенного» абсолютизма. При капитализме - буржуазно-демократический (конституционный), бонапартистский, военно-полицейский и фашистский режим. В условиях социализма апологетически выделялся лишь «последовательно-демократический государственно-административный» режим.

Классификацию режимов правления можно продолжить. Критериев и подходов существует большое множество. Тем не менее, подавляющее большинство исследователей сходятся в одном: режим правления - это способ властвования, который определяет пути, формы, методы и способы, при помощи которых нормативные установления власти реализуются в практике государственных институтов. При этом одна и та же государственная система в зависимости от исторических обстоятельств способна успешно функционировать в условиях различных режимов. К примеру, советская политическая система достаточно комфортно себя чувствовала как в условиях сталинского террора и застоя восьмидесятых годов, так в условиях либеральных преобразований периода перестройки.

Политологи представляют режим властвования как особый социальный механизм управления обществом, соединяющий, с одной стороны, базовые модели выборов, голосования и принятия государственных управленческих решений, а с другой - способы и масштабы политического участия граждан, политических партий и групп интересов в решении важнейших проблем общества и государства. Режим - это органическое сочетание государственной власти, партийной системы, способов голосования, одного или нескольких типов принятия решений и способов их реализации.

С точки зрения юристов понимание режима сводится к совокупности правовых форм и легальных методов управления, которые опираются на формально-юридические принципы, нормы и критерии функционирования власти. Ю.К. Краснов и РВ. Енгибарян политический режим трактуют как совокупность средств, методов и способов осуществления политической власти, посредством которых государство легитимирует свое существование и функционирование. Это итоговое политическое состояние общества, которое складывается в результате взаимодействия и противоборства различных политических сил общества.

Как и другие составляющие формы государства - форма правления и форма государственного устройства - государственный режим непосредственно связан с властью и государственным управлением. Однако, в отличие от них, режим не ассоциируется напрямую ни с порядком формирования высших или местных органов государственной власти или организацией верховной власти, ни с административно-территориальной и национально-государственной организацией власти. Государственный режим выступает как форма реализации власти, как процесс ее функционирования.

Следует также иметь в виду и то, что государственный режим не формируется стихийно, случайно. Он складывается под воздействием целого ряда факторов объективного и субъективного характера - экономических, политических, социокультурных. Зависит он от типа государства; уровня общей, политической и правовой культуры общества; развитости парламентаризма; степени открытости властных структур; профессионализма и нравственно-культурных качеств политиков и государственных служащих; уровня законности; зрелости социально-партнерских связей гражданского общества. Существенно влияют международная обстановка и геополитическое положение страны.

Стиль государственного управления в известном смысле близок к понятию «государственный режим» и в существенных своих свойствах произволен от него. Хотя в стиле есть свои нюансы и самостоятельные проявления. Если режим обслуживает интересы власти, больше фиксирует внимание на политической стороне государственно-управленческой деятельности как способе реализации государственной власти, то стиль характеризует «технологию» управления с точки зрения ее рациональности, эффективности и нравственности.

Сейчас в повседневной практике чаще всего выделяют два типа государственных режимов: демократический и антидемократический. Если государственное управление осуществляется методами права, убеждения, согласования, а принуждение носит законный правовой характер, то налицо демократический режим. В условиях демократического режима высшие органы государства имеют мандат народа, власть реализуется демократическими правовыми методами. В таком случае граждане обладают и реально могут пользоваться конституционными правами и свободами; меньшинство подчиняется большинству; разрешена деятельность оппозиционных политических сил; гарантирована свобода слова, совести и печати. Политические конфликты разрешаются на основе закона и в режиме поиска взаимоприемлемого консенсуса.

Демократический режим мультипликационно порождает демократический стиль государственного управления. Причем на всех уровнях управленческой иерархии. Другое дело, насколько общество готово жить в условиях демократии и трудиться, подчиняясь принципам демократического стиля управления. Между признанием того, что демократия - это хорошо и правильно, и самой демократией - расстояние огромного размера. В совре менном российском обществе действительно нет серьезных идейных альтернатив демократии, подавляющее большинство граждан (более 70% по всем всероссийским социологическим опросам) выступают за демократию, разделяют ее ценности. Но вот реальной культурно-психологической готовности жить и трудиться в условиях демократии и законности, пока нет и трудно сказать, как скоро она появится.

И еще: нельзя забывать, что демократия - это завоевание народа. Власть нигде и никогда сама и против себя не будет создавать оппозицию, принимать правовые социально справедливые законы, не будет просить ее критиковать. Властвовать и управлять легче и спокойнее в условиях «жесткой» законности, непротивления, командно-административных методов. Это закон общественного бытия. Результат же один: сначала мелитократия, неверие в созидательный потенциал народа, а затем авторитаризм, тоталитаризм и т.д.

И примеров тому множество. По политическим декларациям и внешним атрибутам советская система была вполне демократической и гуманной. Партийные и советские лидеры были сторонниками социалистической демократии и борцами за счастье народа. Но это на словах и в политических декларациях. На самом же деле все нередко обстояло по-другому. Оказывается, можно иметь конституцию с широким набором демократических идеалов и принципов, выборные представительные органы, хорошо организованную судебную систему, «вышколенную» государственную службу, активные средства массовой информации, а на деле управлять обществом авторитарно-командными, бюрократическими методами.

Это означает, что режим правления и стиль государственного управления - это не просто набор апробированных приемов, средств и методов реализации властных полномочий. Это система специально отобранных и выстроенных в заранее задуманную конфигурацию форм и методов управления, которые в совокупности и придают управленческой деятельности определенную качественную определенность. Это не внешняя, какая-то второстепенная, а важнейшая сущностная характеристика государственной власти. Демократия - это не декларации и митинги, а такая организация управления, в условиях которой «люди могут спокойно, безопасно и свободно заниматься созидательным трудом и обустройством своей частной и общественной жизни».

В современной России постепенно, хотя противоречиво и с большими трудностями, но все-таки формируется демократический стиль государственного управления, опирающийся на основополагающие апробированные многовековой мировой практикой принципы демократической системы:

Правление большинства при уважении прав меньшинства. При таком режиме лица, получившие санкцию на власть, одобренную большинством, действуют так, чтобы мнение меньшинства в обязательном порядке учитывалось;

Политическое и правовое равенство граждан в вопросах доступа к государственному управлению и государственной службе - одинаковые возможности в приобретении знаний и статуса, нужных для получения государственной должности, равные права (голосовать, влиять на процесс принятия решений, баллотироваться на пост и т.д.), равный доступ к ресурсам власти.

Любые ограничения на политическую деятельность могут быть установлены лишь на основе закона и только для конкретных категорий людей;

Легитимность власти - все представительные органы, правительство, президенты подвергаются проверке с помощью демократических формальных процедур (референдумов, выборов, отзывов, отчетов и т.п.). Это позволяет снимать накопившееся в обществе напряжение и возникающие противоречия, своевременно обновлять систему управления;

Выборность и представительный характер власти - граждане делегируют (передают) свои конституционные властные полномочия выборному лицу (органу), которое и осуществляет власть от имени избирателей. Основа всего этого - всеобщее избирательное право, свободные, тайные и регулярные выборы, подотчетность выборных институтов перед избирателями;

Разделение государственной власти на три ветви при наличии действенной системы «сдержек и противовесов», а также надежных связей между федеральными органами власти и соответствующими властными структурами субъектов федерации и органами местного самоуправления;

Плюрализм и свобода политической деятельности. Монизм - идеальная система для авторитаризма, он не может быть идеалом для демократии.

России предстоит преодолеть еще немало препятствий на пути овладения демократическим стилем государственного управления. Причем проблема состоит не в умозрительном и пропагандистском поиске источников и факторов демократизации. Нам предстоит еще очень много сделать, чтобы не на словах, а на деле:

1. действовали все формы непосредственной (прямой) демократии, позволяющие народу прямо, без каких-либо посредников проявлять свою волю, на деле реализовывать свои интересы. Это - общенародные и региональные (локальные) референдумы, свободные выборы и общенародные обсуждения. На низовом уровне: общие собрания граждан, конференции и съезды их представителей (в рамках местного и территориального общественного самоуправления);

2. повышалась роль представительных форм демократии. К сожалению, пока в нашей стране управленческий аспект в деятельности органов законодательной власти проявляется слабо. Все ограничивается принятием законов. А этого явно не достаточно. Обилие законов мало что меняет. Вопрос упирается в конструктивно-практический потенциал этих законов, их исполнение;

3. эффективнее функционировала система исполнительной власти. Проблема при этом не исчерпывается расширением гласности и введением, скажем, подотчетности руководителей соответствующих органов исполнительной власти. С этого демократизм лишь начинается. Главное связано с:

Постепенной децентрализацией полномочий государственных органов с параллельным усилением социального контроля за их надлежащей реализацией;

Более эффективным использованием коллегиальных форм управленческой деятельности, т.е. проведением широких консультаций с гражданами посредством социологических опросов; делегированием прав по принятию решений органами низшего уровня государственной администрации; совершенствованием процедур рассмотрения писем, жалоб и предложений населения; созданием положительного имиджа власти через хорошо организованные структуры «паблик рилейшнз»;

Открытостью и подконтрольностью государственной службы, введением конкурсных начал в порядок замещения государственных должностей, установлением предельных сроков пребывания на одной должности и упорядочением динамики служебной карьеры, своевременной и качественной аттестацией управленческих кадров, подотчетностью и подконтрольностью должностных лиц, надлежащим стимулированием результативного труда; реформированием системы обучения, повышения квалификации и развития персонала;

Внедрением более эффективных форм административного, прокурорско-судебного и общественного контроля за обеспечением прав и свобод человека и гражданина;

4. все более прочные позиции завоевывал стиль коллегиальности, организованности, ответственности, оптимального сочетания правовых и эффективных организационных методов управления, т.е. стиль, ориентированный не на слова, а на конкретный конечный результат.

Нами обозначены наиболее важные аспекты влияния формы государства, его федеративного устройства и национального компонента на организацию государственного управления. Студент должен знать и четко представлять, какая форма государственного устройства в нынешних условиях более эффективна, как использовать преимущества той или иной ее стороны. Исходя из этого, предлагается построить дискуссию на семинарском занятии.

Влияние формы государства на характер и действенность государственного управления

1. Влияние федеративного устройства государства на функциональную и организационную структуру государственного управления.

2. Национальный компонент в государственном управлении.

3. Политический режим и его влияние на характер государственного управления.

Нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

2. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ.

3. Федеральный Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ.

5. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.

6. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ.

7. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ.

8. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824.

9. Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» 13 мая 2000 г. № 849.

10. Указы Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 и от 24 сентября 2007 г. № 1274.

11. Постановление Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г. № 30.

12. Постановление Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г. № 452.

13. Распоряжение Правительства Российской Федерации «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

Литература:

1. Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М., 2000.

2.Айбазов Р.У. Глобализация. Федерализм. Государственное управление / Под ред. Б.С. Эбзеева. - М., 2005. - С. 125-157.

Ъ.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 2004. - С. 70-75, 216-222, 228-234, 382-404, 429-455.

4. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник. В двух томах / Под ред. В.А. Козбаненко. - М., 2002. Т. 2. - С. 163-196.

5. Зиновьев А. Русская трагедия. - М., 2006.

6. Краснов Ю.К. Государственное право России: Учебное пособие. - М., 2002. - С. 330-335.

7. Мнакацанян М.О. Культура. Этносы. Нации. Размышления об истоках и природе национальной общности. - М., 2005. - С. 9-47.

8. Енгибарян Р.В., Гадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. - М., 2002. - С. 211-227, 335-365.

9. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учебное пособие. - М., 2005. - С. 200-255.

10. Политология: Учебник / Под ред. А.Ю. Мельвиля. - М., 2004. - С.131-172.

11. Права человека и нравственная ответственность. Выступление митрополита Кирилла на Всемирном Русском Народном Соборе 15 апреля 2006 г.

12. Правоведение Учебник / Под ред. Мальцева Г.В. - М., 2003. - С.72-117.

16. Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. - М., 1993.

17. Социологическая энциклопедия. В двух томах / Рук. авт. колл. Г.Ю. Семигин. - М., 2003. Т.1. - С. 221-224; Т.2. С. 243-244, 324-326, 348-349, 707-708.

20. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. - М., 2006. - С. 88-105. 150-164

21. Эбзеев Б.С. Человек, Народ, Государство в конституционном строе Российской Федерации. - М., 2005. - С. 366-394.

22. Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. - М., 2004. - С. 136-144.

23. Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 2001. - С. 762, 812, 840, 1172-1173.

Политический режим (от лат. regimen - управление) представляет собой форму государствоосуществления, которая определяет баланс разделения власти, политики, государственной службы, реальное участие каждого из субъектов этого процесса отношений как самостоятельную прерогативу и как зависимость от других субъектов; это характеристика способов, методов, средств осуществления государственной власти, ее реального распределения и взаимодействия с населением, различными институтами гражданского общества. Можно сказать, что это политический климат в стране, показатель того, как живется гражданину в его государстве.

Условно выделяют три типа политических режимов - демократический, авторитарный и тоталитарный. Главный критерий такого деления - наличие в стране выбора (образа жизни, рода занятий, власти, вида собственности, образовательного учреждения, лечебного заведения и т.д.) и плюрализма (множественности): политического - многопартийность, наличие оппозиции; экономического - существование разных форм собственности, конкуренции; идейного - сосуществования различных идеологий, мировоззрений, религий и т.д.

1. Демократический режим проявляется в следующих чертах:

Признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равноправия граждан (независимо от национального, социального, религиозного признаков);

Широкий перечень конституционных прав и свобод личности;

Реальное участие населения в организации государственной власти, управлении делами государства;

Признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равенства всех видов собственности, религиозных конфессий, политических идеологий и программ.

Ограничение плюрализма политического. Государственная власть сосредоточивается у политической и административной элиты, не контролируется народом, политическая оппозиция (партии, течения) существует, но в условиях давления и запретов;

Государственное управление строго централизовано, обюрокрачено, осуществляется при преимущественном использовании административных методов воздействия, механизм обратных связей в системе «власть - общество» блокируется, население не вовлекается в управление делами государства;

Существуют идеологический контроль и прессинг органов власти и управления на средства массовой информации (СМИ), другие институты политической системы и гражданского общества;

Конституционно-законодательные нормы утверждают экономический плюрализм, развитие различных форм предпринимательства и собственности; однако принцип равных прав и возможностей не гарантирован в реальной жизни.

3. Тоталитарный режим воспроизводит политический, идейный и экономический монополизм. Его основные черты:

Государственная власть концентрируется у незначительной группы лиц и властных структур. Выборы и другие институты демократии, если и существуют, то формально, как декоративное украшение правления;

Государственное управление - сверхцентрализовано, государственные должности занимаются не конкурсным отбором, а назначением сверху, народ отстранен от участия в управлении;

Полное огосударствление общества - этатизм;

Тотальный идеологический контроль; господствует, как правило, одна официальная идеология, одна правящая партия, одна религия;

Допускается террор в отношении собственного населения, режим страха и подавления.

Известно несколько разновидностей тоталитаризма: фашизм, социализм периода «культа личности» и др. Впрочем, политические режимы в «чистом виде», т.е. во всей совокупности своих черт, проявляются нечасто. Жизнь богаче любых схем, и существуют многочисленные разновидности режимов; для их характеристики используются такие варианты в названиях, как:

Либерально-демократический;

Диктаторский (диктатура - режим, опирающийся на насилие);

Деспотический (режим неограниченной диктатуры одного лица, отсутствие правовых и моральных начал в отношениях власти и общества; крайняя форма деспотии - тирания).

В заключение важно отметить, что политический режим не имеет прямой зависимости от форм правления и государственно-территориального устройства. Монархия, к примеру, не противопоставляет себя демократическому режиму, а республика (Советов, например) допускает тоталитарный режим. Политический режим зависит прежде всего от реального функционирования властных структур и должностных лиц, степени гласности и открытости в их работе, процедур отбора правящих групп, фактической политической роли различных социальных групп, состояния законности, особенностей политической и правовой культуры, традиций.

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Охарактеризуйте известные вам теории о происхождении и сущности государства.

2. Аргументируйте ваше определение государства, укажите его сущностные черты, важнейшие компоненты.

3. Назовите и раскройте содержание общественных функций государства.

4. Что заключает в себе понятие форма государства?

5. Изложите типологию форм правления, критерии и основные различия типов государств.

6. В чем заключаются принципиальные различия современных республик: президентских, парламентских, смешанных президентско-парламентских?

7. Охарактеризуйте различные формы государственно-территориального устройства, принципы унитаризма, федерализма и конфедерализма.

8. Раскройте понятия и типологию политических режимов.

В предыдущем параграфе отмечалось, что в современной политической науке для описания и объяснения социальной направленности и порядка взаимодействия государственных органов с гражданами, а также самих методов государственного управления обществом используется понятие "политический режим". Категория политического режима, таким образом, в широком смысле этого слова дает возможность анализа социального характера и эффективности государственного воздействия на общество, выяснения порядка взаимоотношений между органами государства и рядовыми гражданами. Прежде всего необходимо поэтому остановиться на развернутом определении самого понятия "политический режим".

Понятие и сущность политического режима

Понятие политического режима появилось в западной политической науке еще в XIX ве-ке, а в широкий научный оборот оно вошло после Второй мировой войны. Этимологически термин "режим" происходит от латинского "regimen" (порядок управления), производными от которого являются французское и английское слово "regime", обозначающее приблизительно то же самое. На сегодняшний день в политологии существует немало трактовок и определений этого научного понятия. Остановимся лишь на наиболее распространенных из них.

Два основных направления в политической науке аккумулируют в себе большинство концептуальных интерпретаций и дефиниций понятия политического режима: правовое и социологическое. В первом случае политический режим редуцируется лишь к официальным формам и легальным методам управления, которые опираются на формально-юридические критерии функционирования государства, связанные с декларируемыми нормами конституционного права. Таким образом, понятие "политический режим" становится довольно близким по смыслу к "форме правления" государства, его конституционно-правовому режиму. На базе формально-правовых критериев выделяются режимы демократические, где право ограничивает действие правительства, и автократические, где существует произвол правителей, не соблюдающих законов. В рамках приведенного подхода весьма существенным является отношение государственных органов к провозглашенным конституционно-правовым нормам (в том числе и к основным правам и свободам граждан), а также внутренний механизм институционального взаимодействия органов государственной власти.

Другое, более современное, социологическое направление в интерпретации политических режимов исходит из иных критериев в его определении. М. Дюверже считает, что политический режим это скорее особый социальный механизм, способ управления обществом, соединяющий, с одной стороны, базовые модели выборов, голосования и принятия решений, а с другой,- способы политического участия партий и групп давления. Р. Макридис исходит из функциональной концепции политической системы, в соответствии с которой "политический режим" определяет специфические пути и способы, при помощи которых идеально заданные функции системы реализуются в процессе практического функционирования государственных институтов. При этом весьма существенным является тот момент, что одна и та же политическая система может в зависимости от исторических обстоятельств функционировать в различных режимах. Советская политическая система, например, в разные периоды работала в различных режимах: от сталинского террора 30 - начала 50-х годов до либерализации в период перестройки в середине-конце 80-х годов.

В главе, посвященной структуре власти, было выделено институциональное измерение, связанное с инструментальными средствами и способами взаимодействия государственных органов и социальных групп. Именно в этой аналитической плоскости и находится понятие политического режима. Оно в то же время уже по объему категории "политический процесс", включающей в свой анализ спонтанные, неинституционализированные компоненты социально-политической динамики, как и категории "государственное управление", описывающей регулирование коллективных ресурсов, выработку моделей публичной стратегии и тактики, и, наконец, вопросы чисто организационного менеджмента. Анализ функционирования политических режимов сопряжен прежде всего с методами руководства людьми и способами поддержания легитимного порядка, а не с текущей организацией аппаратной работы и оперативным распределением ресурсов, являющимися "смежными" измерениями государственной политики, которые связаны с уже собственно административно-организационной деятельностью.

Институциональные способы государственного руководства, выступающие средствами достижения общих целей политики государства, составляют основное содержание понятия политического режима. Именно в таком духе дает определение демократическому типу режимов Й. Шумпетер: "Демократия - этовсего лишь метод (курсив мой.-А. Д.), так сказать, определенный тип институционального устройства для достижения законодательных и административных политических решений" 15 . Ряд авторов идут еще дальше, подразумевая под политическим режимом общий характер взаимодействия государственных органов и социальных групп, который включает в себя не только государственное воздействие "сверху", но и "обратные связи", то есть функционирование механизмов гражданского представительства и давления, участия и выборов. "Под политическим режимом следует пониматьспособ политического существования (курсив мой.-А. Д.) любого общественного коллектива, племени, нации или государства"16,- дает подобную предельно широкую формулировку французский политолог Ж. -М. Денкэн.

Итак, если попытаться обобщить сказанное выше, то можно дать следующее определение политического режима. Под политическим режимом понимается институциональный способ взаимодействия государства и общества, правительства и граждан, включающий в себя следующие параметры: характер функционального отношения властного порядка к фундаментальным правам и свободам граждан; соответствие мероприятий административных органов государственно-правовым основам, проявляющееся в соблюдении конституционных норм и других законов страны, и в удельном весе официально-легальной сферы в общем объеме действий правительства; степень политического участия народа и его включенности в процесс принятия государственных решений, отражающих меру социального представительства, общественного контроля и гражданского волеизъявления; уровень возможности свободного и конкурентного соперничества правящей и оппозиционной группировок в процессе формирования органов государственной власти; роль открытого насилия и силового принуждения в совокупности методов государственного управления. Другими словами, между рядовыми гражданами и правительственной администрацией происходит как бы заключение "общественного договора" о правилах игры, а динамика осуществления государственного управления регулярно отражает действительное состояние дел при поддержании властного порядка, да и сам характер регулирования взаимодействия между человеком и государством.

Методы государственного управления в структуре политического режима

Вопрос о методах государственного управле-ния, как средствах достижения правителями своих политических целей, всегда интересовал ученых философов и социальных мыслителей. Телеологические максимы типа "цель оправдывает средства" обосновывались и "отцом инквизиции" И. Лойолой, и флорентийским госсекретарем Н. Макиавелли. В истории политики для того, чтобы обеспечить процесс властвования над народом и управления государством, в ход нередко пускались самые разные инструменты: от религиозных проповедей до массового геноцида. Если попытаться кратко определить понятие методов государственного управления, то они представляют собой, во-первых, средства осуществления государственных целей и управленческих решений, во-вторых, способы поддержания стабильности политической системы и воспроизводства институционального порядка в обществе и, в-третьих, инструменты мобилизации ресурсов и руководства людьми.

Исторический опыт политического развития подводит к выводу о том, что существует два базовых типа методов государственного управления: убеждение, опирающееся в основном на манипулирование механизмами сознания и установками поведения граждан, и принуждение, в целом основывающееся на использовании силы, а то и крайних форм насилия. Эти два "идеальных типа" образуют двухполюсную шкалу "принуждение - убеждение", на которой располагаются все промежуточные оттенки применения инструментов руководства людьми со стороны государственной администрации. Кроме того, на базе этих двух архетипов возможна масса комбинаций различных приемов и методов в государственном управлении в зависимости от политического режима той или иной страны.

Рассмотрим последовательно и в соответствии с этой "шкалой" основные методы государственного управления. Во-первых, пожалуй, наиболее радикальным приемом управления является открытое насилие и применение карательно-силовых средств. Когда-то на начальных этапах политической истории человечества этот метод "воздействия на тело" (по выражению М. Фуко) был одним из доминирующих. Например, этот метод активно использовался в восточных деспотиях, захватывавших новые территории и вплоть до полного уничтожения притеснявших при помощи грубой силы их население (монголо-татарская империя Чингизидов и другие). На современном же этапе инструменты насилия преобладали в основном в тоталитарных государствах, как, к примеру, в фашистской Германии и СССР в 30-е годы или в Кампучии в 70-е годы нынешнего века. Во-вторых, возможно такое применение принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда органы государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских и африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях и в условиях переходных обществ становящейся демократии).

В-третьих, одним из главных методов современного государственного управления выступает правовое регулирование на базе законодательных норм и судебно-арбитражиой системы. Конечно же, данные методы используются прежде всего в правовых государствах, где норма закона становится основным регулятором жизни граждан. В-четвертых, эффективным методом управления в условиях стабильного общества является систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель политики правительства не дает ожидаемых результатов, то последнее может усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные ресурсы.

И наконец, пятым основным средством управления можно назвать идейно-политическое манипулирование, действующее в "мягких" формах на механизмы сознания и установки поведения граждан, то есть прежде всего на "голову" людей, в отличие от грубой силы, действующей на их "тело". На ранних этапах государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня же на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социально-психологического манипулирования со стороны "масс-медиа". Средства телекоммуникаций и массовой информации (СМИ) в конце XX века стали приоритетным и эффективным инструментом манипулирования народными массами, играя в особенности заметную роль в структуре демократических режимов Запада.

Конечно, не следует забывать о том, что в структуре средств и методов практически каждого государства имеется весь арсенал упомянутых выше инструментов в той или иной пропорции и комбинации, которые используются в зависимости от конкретной ситуации (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или трансформации.

Типология политических режимов

Критерии, которые были сформулированы при определении категории политического режима, могут быть использованы и как основание при их классификации или типологизации. Существует множество подходов к выделению типов политических режимов 17 . Например, Р. Даль в работах "Полиархия" и "Режимы и оппозиция. Введение" на основе двух критериев, конкурентности в борьбе за власть и степени вовлеченности граждан в управление, выделяет два основных полюса или архетипа политических режимов: гегемонию (или автократию) и полиархию, между которыми и располагаются все переходные формы 18 .

Наиболее распространенной в современной политологии является типология политических режимов по шкале "демократия - автократия", на основе которой выделяются их три основных типа:демократический, авторитарный итоталитарный.

Рассмотрим вначале демократический политический режим. Его признаками являются верховенство представительных органов власти, широкое распространение институтов самоуправления, провозглашение и защита прав и свобод личности, правовой характер государства. Вместе с тем можно выделить две разновидности такого режима: демократический политический режим в развитой форме и ограниченно демократический режим.

В настоящее время с демократическим политическим режимом в наиболее развитой форме мы встречаемся в таких странах, как Великобритания, Швеция, Италия, Португалия, Швейцария и другие 19 . Ограниченно демократический политический режим сохраняет основные черты, присущие демократии, однако не всегда в полной мере. Несмотря на то что в целом в США действует зрелый демократический режим, до настоящего времени в 10 штатах сохраняется запрет на регистрацию коммунистической партии в качестве легальной политической партии, сохраняются некоторые элементы расовой дискриминации (хотя определенные силы борются с расовой дискриминацией более ста лет и добились по сравнению с ситуацией середины XIX века значительных успехов). Не получила достаточной поддержки и не вступила пока в силу поправка к Конституции, закрепляющая равноправие женщин и тому подобное. В недалеком прошлом в США также наблюдались определенные ограничения демократии, например, так называемый "обезьяний процесс" в 20-е годы - судебное осуждение сторонников дарвинизма, "охота за ведьмами", шпиономания и гонения за различные демократические и миротворческие организации в период "маккартизма" в 50-е годы и тому подобное.

В ФРГ также случались отдельные ограничения демократии, в частности, в практике "запретов на профессии". С 1956 по 1968 год в этой стране под запретом находилась компартия, запрет на которую был наложен Федеральным конституционным судом. В его решении осуждалась вообще всякая коммунистическая деятельность как антиконституционная. Затем органы власти не стали расширительно толковать это решение, формально относя его лишь к той компартии КПГ, которая действовала до 1956 года, в результате чего была создана уже новая коммунистическая партия (ГКП).

В то же время в условиях демократического политического режима в любом случае самым главным является активное и достаточно эффективное, во многом все определяющее воздействие гражданского общества на деятельность государства, на весь его механизм управления.

Для авторитарного политического режима характерна большая самостоятельность государства по отношению к гражданскому обществу. Гражданское общество сохраняется и стремится влиять на действия государства, но такое влияние ограничено, поскольку государство в условиях такого режима ищет опору не в гражданском обществе, а в самом себе. Признаками авторитарного политического режима являются существенное ограничение полномочий или полное отсутствие представительных органов власти, преобладание по своей значимости в механизме реализации власти государственных органов, сформированных на основе назначения, по наследственному принципу, в результате выдвижения узкой олигархической группой, большее или меньшее ограничение прав и свобод граждан. Крупный специалист по авторитарным режимам "третьего мира" Ф. Риггс отмечает, что подобные режимы в Европе и Северной Америке постепенно эволюционировали к демократии, достигая способности контролировать свою бюрократию единовременно или даже до того, как появятся мощные бюрократические структуры в этих странах. По большей части они оказались в состоянии сохранить контроль над государственными бюрократическими структурами, необходимыми для осуществления возросшего управления, проведения в жизнь социальных мер и обеспечения страны. В отличие от этого государства "третьего мира" не имели необходимого времени и возможности подготовиться к решению новых задач и институционального опыта, а их лидеры вынуждены были прибегать к авторитарным способам управления для достижения национальных целей 20 .

Авторитарный политический режим можно подразделить на две разновидности: авторитарно-либерализированный и радикально-авторитарный политические режимы. Авторитарно-либеральный политический режим характеризуется стремлением к преобладанию ненасильственных методов управления (хотя это не значит, что от насилия совершенно отказываются, в случае угрозы правящей группировке насилие применяется самым решительным образом), к учету мнения различных слоев гражданского общества, предоставлением гражданам определенных прав и свобод. Но авторитаризм тем и отличается от демократии, что сроки представления и дозировку прав и свобод, степень их гарантированности определяет само государство, а не общество, причем государство считает себя вправе ликвидировать предоставленные права и свободы в том случае, когда это покажется ему необходимым. Авторитарно-либерализированный политический режим существовал, например, в России в период реформ 60-70-х годов XIX века.

Радикально-авторитарный режим стремится опираться, прежде всего, на силу. И если авторитарно-либерализированный режим в какой-то мере стимулирует развитие гражданского общества, хотя государство стремится делать это дозированно и под своим неусыпным контролем, то радикально-авторитарный режим терпит гражданское общество как необходимость, с которой государство справиться не может, хотя и старается поставить его под свой жесткий контроль. Примерами радикально-авторитарного политического режима служат военные режимы, существовавшие в Бразилии с 1964 по 1979 год, в Испании в период диктатуры Франко и другие.

При реакционно-авторитарном или военно-диктаторском режимах гражданское общество сохраняет свою самостоятельность и даже активность, правящая группировка оказывает на него серьезное воздействие, налагает определенные ограничения, но полностью под свой контроль авторитарными методами поставить не может.

Только в условиях тоталитарного режима государству удается подчинить себе общество, уничтожить его гражданский характер Государство подминает под себя общество, пронизывает все его поры, подвергает огосударствлению все стороны его жизнедеятельности. При тоталитарном режиме создается политическая система особого рода, которая замыкается на личности вождя, поддерживаемого и выдвигаемого некоей олигархической группировкой. Для обеспечения господства государства, возглавляемого вождем, над обществом используется целый комплекс мер и средств. Насилие же здесь является самым главным инструментом. Активно применяются методы политического, экономического, идеологического, пропагандистского воздействия. Но репрессии являются естественным следствием концентрации власти в руках одного человека, выражающего интересы достаточно узкой олигархической группировки и подчиняющего при помощи государственного и партийного аппарата все общество. Репрессиям подвергаются прежде всего те, кого не удалось подчинить другими методами. При этом различными как ненасильственными, так и насильственными методами на определенном этапе тоталитарному режиму удается создать достаточно массовую социальную опору. Поэтому в условиях этого режима иногда проводят плебисциты и референдумы как доказательство наличия такой массовой опоры.

Основные черты тоталитаризма были выделены западными политологами в работах X. Арендта "Истоки тоталитаризма" (1951), Д. Арона "Демократия и тоталитаризм" (1956) и К. Фридриха и 3. Бжезинского "Тоталитарная диктатура и автократия" (1956) 21 . Характерными чертами тоталитарного политического режима являются сосредоточение власти в руках одного человека, пришедшего к власти недемократическим путем и сохраняющего свою власть в течение длительного времени, хотя возможны и перевороты внутри олигархии, установление принудительной, как правило, однопартийной системы, сращивание государственного аппарата и аппарата правящей партии, превращение представительных органов и институтов непосредственной демократии в фикцию, огосударствление общественных организаций и всех без исключения средств массовой информации, дифференциация статуса (то есть наличие разного объема прав и обязанностей) у разных иерархически расположенных групп населения в зависимости от того, какое место в системе властвования занимает данная группа, рассмотрение прав и свобод личности как некое благодеяние со стороны государства, отсутствие гарантий этих прав и свобод, за исключением соизволения самого государства.

В этих условиях все люди превращаются в винтики огромного всеобъемлющего государственного механизма. Тоталитарное государство без колебании расправляется с теми людьми, которые, по его мнению, не выполняют или плохо выполняют функции винтика или сделали уже все, на что были способны. При этом могут пострадать и отдельные представители господствующей группировки во имя сохранения и упрочения власти группировки в целом. Возможность подчинения государством общества заключается в относительной самостоятельности первого, хоть это и вызвано объективными процессами, протекающими в обществе. Эволюция общества ведет к подрыву всемогущества государства и в конце концов к краху тоталитарного режима, хотя он не падает сам собой, поскольку для его уничтожения требуются активные действия его противников.

Тоталитарные режимы существуют в течение более коротких исторических периодов по сравнению со временем существования других политических режимов, поскольку для общества такое состояние противоестественно и устанавливается в результате неординарных обстоятельств.

Государственные режимы различно классифицируют в литературе, к примеру, существует разделение государственного режима на военные и гражданские. Также используются разграничения на демократические, авторитарные, тоталитарные режимы, которые достаточно часто в литературе полагаются в основу классификации режимов. При использовании данной классификации, следует выделить признаки, характерные формам и методам осуществления государственной власти.

Государственный режим является подвижным элементом формы государства. Власенко Н.А. Теория государства и права. Учебное пособие. Москва: Проспект, 2014 - 416 стр.В некоторых случаях могут преобладать одни методы, в других - другие. При всей подвижности природы режима его суть остается неизменной, что дает шанс для устойчивой классификации. Это основной и главенствующий фактор при определении видов государственного режима.

Гражданский и военный государственные режимы различаются по способам регулирования и защиты конституционных прав и свобод граждан и характеру органов, применяющих методы осуществления государственной власти. Государственную власть в условиях гражданского режима определяют предусмотренные конституцией органы методами, закрепленными в законе. Однако, это не исключает, что конституция может быть реакционной, а методы могут быть антидемократического и террористического характера. Ярким примером могут послужить концентрационные лагеря для евреев в фашистской Германии или апартеид в ЮАР. Исходя из этого, гражданский режим может подразделить на демократический, и антидемократический. При этом, условиях чрезвычайного положения органы исполнительной власти, в частности охраны публичного порядка, наделяются расширенными полномочиями, как следствие, ограничиваются конституционные права граждан.

Государственная власть использует военные методы управления при военном государственном режиме, при этом, подразделяется на режим военного положения и режим военного совета. Режиме военного совета предполагает приостановление действия конституции, в некоторых случаях юридической отменены. Управление государством осуществляют органы, сформировавшиеся в результате военного либо государственного переворота не предусмотренные конституцией. Как следствие, ранее избранные должностные лица, в соответствии с конституцией и законами, смещаются и, высшие и местные органы государства распускаются. Государственный военный совет является высшим органом власти и как правило представлен военными, которые также занимают в правительстве ключевые посты, однако, может присутствовать совещательный орган из специалистов. Местные органы самоуправления чаще всего сохраняются. Характерной особенностью является то, что суды гражданской и уголовной юстиции сохраняются, при этом создаются военные трибуналы, которые судят и гражданских лиц за определенные виды преступлений.

Для режима военного положения характерно сохранение конституций и прежних конституционных органов сохраняются. Отличительной чертой является тот момент, что компетенция существующих судов гражданской юстиции изменяется, и наказания ужесточаются, и военные трибуналы не создаются. Однако за счет образования новых высших органов государства, подменяющих парламент и правительство, которые принимают акты, имеющие высшую силу для всех гражданских и военных властей, либо посредством наделения исполнительной власти чрезвычайными полномочиями, ограничены действия конституционных органов. При этом местная власть переходит к военным органам, осуществляемое методами военного управления, вследствие чего, возрастает роль принуждения и императивных методов.

В особой взаимосвязи классификаций политических режимов различаются демократические, полудемократические, авторитарные и тоталитарные государственные режимы. Тоталитарный в свою очередь, может, как и военным, так и гражданским и также способен обладать теократической формой, иногда ее называют полуфеодально-теократическим режимом, и присутствует в таких государствах как Бруней, Бахрейн, Катар и др.

Для стран с социально ориентированной рыночной экономикой, в которых сформировался сильный «средний класс», заинтересованный в демократических методах управления, стабильности, способного оказывать определяющее давление через прессу, общественное мнение и выборы на государственную власть характерен демократический режим. Методы осуществления государственной власти определяются в строгом соответствии с конституционными положениями о разделении властей и основываются на системы противовесов и сдержек, а также взаимодействия ветвей власти. Основной идеей является создание социального, светского и правового государства путем поиска консенсуса и компромиссов с политической оппозицией. Оппозиция рассматривается как элемент совершенствования государственного управления, однако на практике государственная власть всегда применяет ограничительные меры в рамках закона.

В условиях демократического государственного режима главенствующую роль занимают методы либерализма, стимулирование, поддержка, уступки и ориентирование на результат, желаемый властью и использование методов принуждения, ограничено. Демократический государственный режим обеспечивается посредством создания требований к деятельности органов государства, должного поведению граждан, общественных объединений. Государственная власть обеспечивает за счет развитие политической активности граждан. Особое внимание уделяется защите прав граждан, как правило, конституционные права граждан соответствуют международным стандартам. Органы государства имеют развитую и устойчивую прямую и обратную связь с населением.

Демократический государственный режим существует в США, Великобритании, Франции, Германии, Японии, во многих странах Европы.

В некоторых странах государственный режим является полудемократическим. В условиях данного режима методы осуществления государственной власти соединяют в себе преобладающие черты демократии и элементов авторитаризма. При этом главенствующую роль имеют методы либерализма, методы требований и запретов преследуют цель сохранения и защиты демократических институтов, принуждение ограничено.

Конституционные права граждан также, как и при демократическом режиме соответствуют международным стандартам, но защита их со стороны органов государственной власти в результате деятельности мафиозных структур, коррупции в органах государства, принижения роли суда осуществляется не в полном объеме. Политическая оппозиция не подавляется, однако, государственная власть негативно ее оценивает и стесняет ее деятельность прикрытым образом. Ограничено политическое участие граждан по причине неразвитости их политическая активность, что обусловлено том числе трудностями материального положения. Обратная связи граждан и органов государства недостаточна в силу того, что значительная часть граждан просматривает благоприятных последствий для себя в деятельности органов государства.

Полудемократический государственный режим присущ многим постсоциалистическим странам, в том числе в России, а также ряду стран Латинской Америки, Турции, Шри-Ланке.

Методы принуждения преобладают в авторитарном государственном при сохранении отдельных методов либерализма. Бошно С.В. Правоведение: основы государства и права. Учебник для академического бакалавриата. М: Юриайт, 2015 - 533 стр. Деятельность политической оппозиции практически прекращена, она может действовать определенных рамках и часто основывается только на определенной государственной идеологии. Как следствие представительные органы сохраняются, но выборы становятся формальными. Исполнительная власть, глава государства, имеет доминирующее значение. Органы государства видят свою роль не в защите конституционных прав граждан, а в служении клану президента, его окружению или окружению премьер-министра, ввиду чего эти права открыто нарушаются. Выборы, как правило имеют показной характер, в результате чего отсутствует возможность отстранить от власти прежние силы и привести новые партии, господствует принцип назначения власти. Реальная политическая активность граждан, общественных объединений снижается, т.к. ограничивается рамками и законодательства, и установившейся практики.

Тоталитарный государственный режим базируется на методах физического, психического и идеологического принуждения со стороны органов партийно-государственной машины. Деятельность государственных органов направлена, прежде всего, на безусловное исполнение указаний «вождя», лидера правящей партии, пожизненного президента. Открыто нарушаются конституционные права граждан государственным аппаратом по причине обеспечения «высших» прав общества, нации, расы или государства. Политическая активность граждан настолько низка, что полностью подчинена указаниям органов правящей партии, при этом государственные органы организуют бутафорские выборы, проводимые различными общественными объединениями, создавая некую активность.

Тоталитарные режимы прежде всего существовали в фашистских государствах, в некоторых африканских и других странах с пожизненными президентами, в условиях военных режимов. В странах мусульманского фундаментализма специфический характер имеет тоталитарный государственный режим. Он основывается на религиозно-духовном принуждении и силе традиций. Особое значение имеют государственные режимы тоталитарного социализма. Он кардинально отличается от фашизма, и от мусульманского фундаментализма, т.к. связан с абсолютно противоположной идеологией, при этом основой деятельности органов государственного управления является физическое и психическое принуждение, превращающее человека в послушный «винтик» системы.

Понятие и функции режима государственного управления

Каждое государство, на определенном этапе социально-экономического или исторического развития свободно в выборе способов и методов осуществления государственного управления.

Определение 1

Конкретная совокупность приемов, способов и методов осуществления государственного управления, в относительно краткосрочный период, в политологии и юриспруденции получила название государственно-правового или политического режима.

Являясь одной из трех ключевых характеристик государства, наряду с формой правления и формой государственного устройства, политический режим является характеристикой функциональной стороны государства, а не организационной как первые две характеристики.

Политический режим, помимо прочего отражает те приемы и способы, которые государство использует для решения двух ключевых задач:

1. Легитимации государственной власти.
2. Легализации государственной власти.

Процесс легализации государственной власти представляет собой законодательное установление власти в государстве, как правило, основным инстурментом в данном процессе является Конституция.

Легитимация предполагает принятие и поддержку власти со стороны населения, признание ее права на управление обществом, выраженное, в том числе в готовности подчиняться властным велениям государства.

Замечание 1

Зачастую, в государстве складывает ситуация, в которой власть оказывается легальной, то есть осуществляющей государственное управление в силу и на условиях, установленных законом, но не легитимной, то есть не поддерживаемой широкими слоями населения, в силу проблем социально-экономического характера, негативных процессов коррупционного характера, недостаточной гласности в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, и т.д.

Таким образом, представляется наиболее верным понимать режим государственного управления как систему приемов, форм и способов осуществления государственной и политической власти в стране.

Виды режимов государственного управления:

Анализ конкретных совокупностей вышеназванных элементов, позволил выделять четыре основные типа режимов государственного управления:

1. Демократический режим, характерен для государств с сильной социально-ориентированной экономикой, широко распространенным «средним классом». Государственное управление в рамках данного режима осуществляется с опорой на конституционные положения о приоритете личности, о разделении независимых ветвей власти. В то же время, строго законодательно ограничиваются применение методов принуждения, случаи ограничения прав и свобод личности и т.д.
2. Авторитарному режиму присуще преобладание методов подавления и принуждения, однако при сохранении отдельных черт демократии в неполитических сферах общественной жизни. В свою очередь, институты политической системы очень ограничены: формально провозглашаемые выборы в различные органы государственной власти на практике носят формальный характер, поскольку, фактически, свобода выбора или реальный политический плюрализм в условиях авторитаризма отсутствуют. Аналогичным образом ситуация состоит с принципом разделения властей, поскольку реальным образом система сдержек и противовесов не достигает стоящих перед ней задач и наблюдается сильный перевес в сторону преобладания роли исполнительной власти в государстве.Глава государства, как правило, фактически несменяем, раз за разом переизбираясь на свою должность
3. Тоталитарный режим целиком основан на методах физического, психического, идеологического принуждения, которое в отличие от авторитарного режима распространяет свое действие на все сферы общественной жизни. Государственное управление находится в руках партийно-государственных органов, постепенно сращивающихся воедино.
4. Переходный. В некоторых странах существуют промежуточные, полудемократические режимы (Турция), в других - режимы переходные от тоталитаризма к авторитаризму (страны Африки), от тоталитаризма и авторитаризма к демократии (постсоциалистические государства Азии).

Главная » Тгп » Режимы государственного управления. Политический режим и государственное управление