Право граждан на свободу собраний и ассоциаций – российское законодательство и евростандарты. Свобода ассоциации Раздел I
Как указано в ст. 11 Конвенции о защите прав и основных свобод человека, "каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом в интересах национальной безопасности, для охраны в целях предотвращения преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц и являются необходимыми в демократическом обществе. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства ".
Согласно ст. 36 Конституции Украины, граждане Украины имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и других интересов; никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение граждан или ограничен в правах за принадлежность или непринадлежность к политическим партиям или общественным организациям.
Свободу политической деятельности, кроме того, гарантирует и ст. 15 Конституции Украины. Без такой свободы невозможно соблюдать заложенного в этой же статье принципа, согласно которому "общественную жизнь в Украине основывается на принципах политического, экономического и идеологического многообразия. Никакая идеология не может признаваться государством как обязательная".
Свобода ассоциации, а именно такое название имеет право на объединение граждан в международном законодательстве, означает право на объединение граждан для совместных действий и достижения общей цели на условиях соблюдения определенных правил поведения (корпоративных норм). Такое объединение необходимо для человека, когда он сам не в состоянии совершать указанные действия или достичь желаемой цели.
Основным актом законодательства, регулирующего вопросы создания и деятельности формальных объединений граждан, определяет их права, устанавливает порядок надзора и контроля за их деятельностью и т.п., является Закон Украины "Об объединении граждан".
Согласно ему объединения граждан, независимо от названия (движение, конгресс, ассоциация, фонд, союз и т.п.), могут быть двух основных видов. Первое: политическая партия - объединение граждан-сторонников определенной общенациональной программы общественного развития, которые имеют главной целью участие в выработке государственной политики, формировании органов власти, местного и регионального самоуправления и представительство в их составе. Второе: общественная организация - объединение граждан для удовлетворения и защиты своих законных социальных, экономических, творческих, возрастных, национально-культурных, спортивных и других интересов.
Кроме указанного Закона, порядок создания и деятельности некоторых специфических объединений граждан: политических партий; религиозных организаций; кооперативных организаций; кредитных союзов; объединений, имеющих основной целью получение прибыли; коммерческих фондов; органов местного и регионального самоуправления (в том числе советов и комитетов микрорайонов, домовых, уличных, квартальных, сельских, поселковых комитетов) объединений совладельцев многоквартирных домов; органов общественной самодеятельности; творческих союзов, детских, молодежных организаций, а так же профсоюзов, определяется другими актами законодательства.
Для решения своих задач зарегистрированные объединения граждан пользуются правом: выступать участником гражданско-правовых отношений, приобретать имущественные и неимущественные права; представлять и защищать свои законные интересы и законные интересы своих членов в государственных и общественных органах; участвовать в политической деятельности, проводить массовые мероприятия (собрания, митинги и т.п.);
идейно, организационно и материально поддерживать другие объединения граждан; создавать учреждения и организации; получать от органов государственной власти и местного самоуправления информацию, необходимую для реализации своих целей и задач и вносить им свои предложения; распространять информацию и пропагандировать свои идеи и цели; учреждать средства массовой информации.
Кроме того, политические партии имеют право принимать участие в выработке государственной политики, в формировании органов власти, право доступа во время избирательной кампании в государственных средств массовой информации. Подробнее права политических партий определены в Законе Украины "О политических партиях в Украине". Общественные организации имеют право учреждать предприятия, необходимые для выполнения уставных целей. Более широкие права для отдельных видов объединений могут быть установлены другими законами Украины. Да, это характерно, скажем, для общественных организаций потребителей, для профсоюзов, права которых предусмотрены, соответственно, законами Украины "О защите прав потребителей", "О профессиональных союзах".
Об ограничении права на свободу ассоциаций говорится непосредственно в ст. 36 Конституции Украины, согласно которой такие ограничения могут быть установлены, во-первых, только законом, и, во-вторых, только в интересах национальной безопасности и общественного порядка, охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.
Кроме того, в ст. 37 Конституции Украины уточняется, что "создание и деятельность политических партий и общественных организаций, программные цели или действия которых направлены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя насильственным путем, нарушение суверенитета и территориальной целостности государства, подрыв ее безопасности, незаконный захват государственной власти, пропаганду войны, насилия, на разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательство на права и свободы человека, здоровье населения - запрещаются. Политические партии и общественные организации не могут иметь военизированных формирований. Не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти и исполнительных органах местного самоуправления, воинских формированиях, а также на государственных предприятиях, в учебных заведениях и других учреждениях и организациях ".
Однако в этой же статье Основного Закона отмечается, что запрет деятельности объединений граждан осуществляется только в судебном порядке.
Воспрепятствование законной деятельности политических партий, профессиональных союзов, общественных организаций влечет уголовную ответственность согласно ст. 170 УК Украины. Кроме того, ст. 161 УК Украины предусматривает уголовную ответственность за такие действия, как прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных привилегий граждан по признаку политических убеждений или по другим признакам.
Свобода ассоциации предусматривает свободу как формального, так и неформального объединения. Ведь ни статьи 36-37 Конституции Украины, ни в. 11 Европейской конвенции по правам человека, ни другие нормативные положения, определяющие объем и содержание этой свободы, не ограничивают ее путем выдвижения требования о предварительной регистрации. Они и не могут выдвигать такое требование. Во-первых, деятельность незареестрова его объединения сама по себе не создает угрозы ни интересам национальной или общественной безопасности, ни интересам предотвращения беспорядков и преступлений, ни интересам защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других людей. Во-вторых, требование обязательной регистрации объединения как условия его законной деятельности равнозначна требованию обязательной регистрации как условия осуществления любого другого права человека и гражданина. В-третьих, в ст. 11 Европейской конвенции по правам человека свобода ассоциации и свобода мирных собраний рассматриваются как права, на которые должны распространяться одинаковые ограничения. В то же время, ст. 39 Конституции Украины требует не регистрации в органах исполнительной власти или органах местного самоуправления, а лишь оповещения их о намерении провести мирные собрания.
Согласно Закону Украины "Об объединении граждан", их легализация (официальное признание) является обязательным и осуществляется путем их регистрации или уведомления об учреждении. При этом за регистрацию взимается сбор, размер которого весьма значительным.
Законом Украины "Об объединении граждан" предусмотрено, что не подлежат легализации объединения граждан и запрещается в судебном порядке деятельность легализованных объединений если:
o их целью является пропаганда фашизма и неофашизма или создание незаконных военизированных формирований;
o их руководящие органы или структурные ячейки расположены за пределами Украины;
o они являются структурными ячейками политических партий в органах исполнительной и судебной власти, в Вооруженных силах и Государственной пограничной службе Украины, на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, государственных учебных заведениях.
Согласно ст. 36 Конституции Украины, членами политических партий могут быть только граждане Украины. Ограничения относительно членства в политических партиях устанавливаются исключительно Конституцией и законами Украины.
Закон Украины "О политических партиях в Украине" устанавливает, что членом политической партии может быть только гражданин Украины, который, согласно Конституции Украины, имеет право голоса на выборах. Гражданин Украины может находиться одновременно лишь в одной политической партии. Членами политических партий не могут быть:
o работники прокуратуры;
o работники органов внутренних дел;
o сотрудники Службы безопасности Украины;
o военнослужащие.
В соответствии с Законом Украины "Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека", членом политической партии не может быть также Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека.
Эти положения в целом соответствуют содержанию ст. 11 Европейской конвенции по правам человека, в которой указано, что "эта статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или государственной администрации". Однако в целом внепартийности органов государственной исполнительной власти в Украине не существует.
Специальный докладчик ООН по вопросу о праве на свободу мирных собраний и о праве на ассоциацию Майна Киаи подготовил доклад, который является четвертым докладом Специального докладчика, представленным Генеральной ассамблее в соответствии с Резолюцией Совета ООН по правам человека 24/5. В докладе рассматриваются осуществление и реализация прав на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации на […]
27 октября 2015 г. на заседании Генеральной Ассамблеи ООН Специальный докладчик по вопросу о праве на свободу собраний и ассоциаций Майна Киаи представит свой последний доклад – сравнительный анализ благоприятных условий, создаваемых для коммерческих компаний и ассоциаций. В докладе проводится анализ законодательства и правоприменительной практики в ряде государств-членов и делается сравнение по пяти направлениям, которые […]
Действительно ли международное право признает важность ресурсов? Только ли зарегистрированные объединения имеют доступ к ресурсам? Имеются ли допустимые ограничения на финансирования? Есть ли разница в том, получены ли ресурсы из иностранных или международных источников? Эти и другие вопросы получили отражение в инфографике “Возможность доступа гражданского общества к ресурсам”, подготовленной на основе доклада Специального докладчика ООН […]
5 марта 2015 г. в Женеве были официально представлены и начали действовать Руководящие принципы по свободе объединений, разработанные совместно Бюро ОБСЕ по Демократическим Институтам и Правам Человека (ОБСЕ/БДИПЧ) и Комиссией Совета Европы за Демократию через Право (Венецианской комиссией). Директор Центра правовой трансформации, юрист Ольга Смолянко прокомментировала данное событие. Принятие руководящих принципов является очень важным шагом […]
Обязаны ли объединения пройти регистрацию? Имеет ли государство какие-либо обязательства содействовать реализации права на ассоциацию? Могут ли власти вмешиваться во внутренние дела объединения? Эти и другие вопросы получили отражение в инфографике “Право на свободу ассоциаций. Передовая практика: ключевые моменты”, подготовленной на основе доклада Специального докладчика ООН по вопросу о правах на свободу мирных собраний и […]
На прошедшей 12-13-го декабря 2014 г. сессии Венецианской комиссии (Европейская комиссия за демократию через право) были официально утверждены совместные с ОБСЕ/ БДИПЧ Руководящие принципы по свободе ассоциаций. Руководящие принципы по свободе ассоциаций были разработаны для содействия реализации права на свободу объединения. Ценностью этого документа является то, что он вобрал в себя длительный и глубокий опыт […]
В заключении рассматривается процедура регистрации профсоюзов в Эстонии и степень ее соответствия требованиям ЕС и конвенци ям МОТ.
Юр. заключение эксперта Stellan Gärde (на английском языке)
В заключении рассматривается вопрос о возможности толкования национального законодательства Эстонии в соответствии с международными нормами, в случае, когда речь идет о правовой защите представителей профсоюза. Европейская конвенция о правах человека и основных свободах. Конвенция МОТ номер 87 о свободе ассоциаций. Конвенция МОТ номер 135 о представителях работника.
Юр. заключение эксперта Stefan Clauwaert (на английском языке)
Новый проект з акона о профсоюзах был подготовлен профсоюзными экспертами . В действующе м законодательств е е сть много положений, не соответствующих международным и европейским стандартам . Международным э ксперт ам было предложено дать оценку новому закон у о профсоюзах с учетом международно-правовых норм.
Юр. заключение эксперта Eva Chinapah (на английском языке)
Заключение о том, находится ли предложение о внесении поправок в литовский закон о создании профсоюзов в противоречии с Конвенцией МОТ № 87.
Юр. заключение эксперта Steven Anderson (на английском языке)
Налоговая служба Эстонии требует, чтобы профсоюзные организации предоставляли информацию о суммах членских взносов, внесенных каждым членом профсоюза. Вопрос о том, является ли данное требование вмешательством государства во внутренние дела профсоюзов.
Юр. заключение эксперта Henrik Karl Nielsen (на английском языке)
В соответствии с польским трудовым законодательством, работодатель может вносить изменения в правила об условиях труда только после согласования с представителем профсоюза. Однако конкретные нормы по этому вопросу отсутствуют. Международный эксперт дает разъяснения по этому поводу.
Юр. заключение эксперта Filip Dorssemont (на английском языке)
Вопрос о соответствии литовского законодательства о профсоюзах стандартам МОТ о свободе ассоциаций.
Юр. заключение эксперта Filip Dorssemont (на английском языке)
Дело, анализ которого дается в заключении, поднимает два важных вопроса об основных правах работника, а именно:
1. Свобода ассоциаций как основополагающее право работника;
2. Свобода ведения коллективных переговоров.
Продолжительность трудовых отношений, Литва.
Юр. заключение эксперта Henrik Karl Nielsen (на английском языке)
В заключении рассматривается следующая ситуация: 90 процентов работников были уволены при ликвидации предприятия и немедленно приняты на работу предприятием-преемником. Однако, 20 процентов активных членов профсоюза не были трудоустроены, на их места набрали новых работников. Эксперт приходит к выводу о том, что эти 20 процентов работников подверглись прямой или косвенной дискриминации на основании принадлежности к профсоюзной организации. Нарушение стандартов МОТ о свободе ассоциаций.
На первый взгляд, право на объединение в нашей стране на протяжении многих лет соблюдалось в полном объеме. В СССР профсоюзы были существенной частью политической и экономической системы, а их весьма широкие полномочия вызывали закономерную зависть у зарубежных коллег. Вместе с тем не все отдают себе отчет в том, что столь прочное положение профсоюзов в государстве и право на объединение в его международно-правовом понимании - отнюдь не синонимы.
Современный международно-правовой подход к праву на объединение имеет как минимум два принципиальных отличия от его привычной нам советской трактовки:
- во-первых, согласно международным нормам работники обладают правом на объединение не только в профсоюзные, но и в иные представительные организации;
- во-вторых, право на объединение не является прерогативой исключительно работников. Работодатели также обладают соответствующим правом, позволяющим им сообща защищать собственные интересы.
На сегодняшний день, благодаря наличию Трудового кодекса РФ, а так же Федеральных законов от 12.01.96 № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (далее - Закон о профсоюзах) и от 27.11.02 № 156-ФЗ "Об объединениях работодателей" (далее - Закон об объединениях работодателей), оба указанных отличия в полной мере отражены в действующем российском трудовом законодательстве.
Для уяснения содержания права на объединение нам придется обратиться к целому ряду международных актов. Исторически это право было ориентировано в первую очередь на профсоюзные организации. Поэтому положения Всеобщей декларации прав человека (ООН, 1948 г.), определенные в п. 4 ст. 23, предоставляют каждому человеку право создавать профсоюзы и входить в них для защиты своих интересов. Однако практически в то же время право на объединение было распространено и на иные представительные органы работников. Так, уже в Конвенции МОТ № 87 (1948 г., ратифицирована СССР 10.08.1956) право на объединение рассматривалось применительно к организации вообще, без ссылки на профсоюзы. Аналогичный подход нашел отражение и в Конвенции МОТ № 98 (1949 г., ратифицирована СССР 10.08.1956).
Право на объединение нашло отражение и в ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, согласно которой ограничение этого права допускается лишь законом и только в целях обеспечения государственной безопасности, общественного порядка или ограждения прав и свобод других лиц, а также в органах вооруженных сил, полиции или администрации государства.
В свою очередь, ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах (ООН, 1966 г.) рассматривает право на объединение в профсоюзы в качестве составляющей общего права на "свободу ассоциации с другими", а также расширяет перечень допустимых оснований ограничения данного права за счет включения в него возможности такого ограничения в целях охраны здоровья и нравственности населения.
Идея о предоставлении права на объединение работодателям впервые появляется в актах Международной организации труда. Говоря о праве на объединение, обе упомянутые Конвенции МОТ называют в числе его субъектов не только трудящихся, но и предпринимателей, закрепляя практически все составляющие права на ассоциацию в равной степени для обеих сторон коллективных трудовых отношений.
В целом международная концепция права на объединение распадается на следующие элементы:
- право на создание объединений и вступление в них (ч. 4 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека, ч. 1 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 2 Конвенции МОТ № 87);
- независимость объединений (ст. 3 Конвенции МОТ № 87, ст. 2 Конвенции МОТ № 98), т. е. право самостоятельно вырабатывать свои уставы и административные регламенты, свободно выбирать своих представителей, организовывать свой аппарат и свою деятельность, формулировать свою программу действий, а также запрет какого-либо вмешательства, ограничивающего или препятствующего осуществлению права на объединение, в т. ч. запрет роспуска или временного запрещения объединений в административном порядке и запрет действий по учреждению объединений работников под эгидой работодателя;
- право на объединение объединений (ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. 4 Конвенции МОТ № 87), т. е. право создавать федерации и конфедерации, право присоединяться к ним, а также право этих объединений вступать в международные организации работников и работодателей;
- право на приобретение статуса юридического лица без ограничения иных соответствующих прав (ст. 7 Конвенции МОТ № 87);
- плюрализм объединений работников (ч. 1 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 2 Конвенции МОТ № 87), т. е. равное право на создание профсоюзных и непрофсоюзных объединений;
- право на защиту от дискриминации по признаку принадлежности к профсоюзу (ст. 1 Конвенции МОТ № 98), в т. ч. при приеме на работу или по вопросу о сохранении работы, при увольнении или в иных случаях, когда работодателем могут быть приняты решения, наносящие ущерб интересам работника;
- право на государственное поощрение права на объединение (ст. 4 Конвенции МОТ № 98), в т. ч. и применительно к институтам коллективных переговоров и коллективных договоров.
право на объединение и российское законодательство. запрет принудительного юнионизма
К сожалению, ни акты ООН, ни акты МОТ напрямую не упоминают о так называемом "принудительном юнионизме" - то есть о принуждении работников к членству в профсоюзе, включая принудительное взимание профсоюзных взносов и т. п. Однако определенная позиция по этому вопросу на международно-правовом уровне все же имеется.
Во-первых, ст. 20 Всеобщей декларации прав человека запрещает принуждение к вступлению в какую-либо ассоциацию, охватывая этим запретом и профсоюзы как разновидность ассоциаций. Во-вторых, согласно разъяснению Комитета экспертов МОТ, принудительный юнионизм может рассматриваться как допустимый только в том случае, если он установлен в договорном порядке соглашением профсоюзов и работодателей. Если же такое положение введено законом, специалисты МОТ расценивают такую ситуацию как нарушение права на объединение, предполагающего, по мнению МОТ, в т. ч. и свободу отказа от вступления в таковое.
Современное российское законодательство в целом соответствует международным нормам в отношении права на объединение. Конституция РФ в ч. 1 ст. 30 закрепляет это право в формулировке, достаточно близко к тексту повторяющей ч. 1 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах.
Одновременно, устанавливая, что "никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем", ч. 2 ст. 30 Конституции РФ содержит прямой запрет принудительного юнионизма.
Как мы видим, в международном праве нет ограничений на установление такого запрета, следовательно, подобный подход не противоречит международно-правовым принципам. По сути он в значительной мере явился приметой времени, в которое принималась Конституция. На тот момент принудительный юнионизм ассоциировался с уходящей в прошлое советской системой, в которой не было места плюрализму объединений, ввиду чего работники не имели права выбора профсоюзной организации для защиты своих интересов, а профсоюзные организации, в свою очередь, страдали известным бюрократизмом и, будучи фактически частью государственного аппарата, не могли защитить работника от негативного воздействия системы. Поэтому столь жесткий заслон на пути принудительного юнионизма выглядит логичным и обоснованным исходя из требований момента и особенностей исторического развития профсоюзного движения в нашей стране.
работодатели, объединяйтесь!
Большинство норм Трудового кодекса РФ, Законов о профсоюзах и об объединениях работодателей также воспроизводит международно-правовой подход к регулированию прав объединений работников и работодателей. Право на создание объединений и вступление в них (ст. 2, 21, 22 ТК РФ, ст. 2 Закона о профсоюзах, ст. 2 Закона об объединениях работодателей), принцип независимости объединений (ст. 5 Закона о профсоюзах и ст. 6 Закона об объединениях работодателей), право на приобретение статуса юридического лица без ограничения вышеизложенных прав (ст. 8 Закона о профсоюзах, ст. 10 Закона об объединениях работодателей) и право на защиту от дискриминации по признаку принадлежности к профсоюзу (ч. 2 ст. 3 ТК РФ, ст. 9 Закона о профсоюзах) отражены в российском законодательстве достаточно полно и не противоречат международно-правовым стандартам.
В то же время право на объединение объединений закреплено российскими нормами исключительно за профсоюзными объединениями (ч. 5 ст. 2 Закона о профсоюзах), тогда как соответствующие международные акты предоставляют это право и объединениям работодателей. Очевидно, что в данном случае отсутствие российской нормы компенсируется положениями ст. 5 Конвенции МОТ № 87, обеспечивая объединениям работодателей возможность объединяться в более крупные структуры, в т. ч. и международного характера.
альтернатива профсоюзам?
Обратите внимание!
Профсоюзы обладают значительно большими правами, нежели иные объединенияЕще одним важным аспектом права на объединение является проблема равенства профсоюзных и иных объединений работников. Следует отметить, что в ТК РФ и в Законе об объединениях работодателей профсоюзы рассматриваются как приоритетные и основные представительные органы работников. Они обладают значительно большими правами, лучше защищены и имеют более прочную правовую основу, нежели иные объединения. Так, большая часть норм, раскрывающих установленное ч. 1 ст. 53 ТК РФ право работников на участие в управлении организацией через институт учета мнения их представительного органа, на деле предоставляет это право исключительно профсоюзным структурам (см., например, ст. 37, 82, 99, 113 ТК РФ и др.).
В том же ключе решена и ст. 2 Закона об объединениях работодателей, рассматривающая в качестве основной цели создания таких объединений взаимодействие именно с профсоюзами, не упоминая иные объединения работников.
Подчеркнем, что подобная диспропорция никак не нарушает международных норм. Различия в спектре прав профсоюзов и иных объединений работников характерны для законодательства многих стран, поскольку представляют собой закономерное следствие многолетней борьбы профессиональных союзов за улучшение положения трудящихся. Международные акты, действующие в сегодняшнем мире, не оспаривают эти различия, напротив - их тексты содержат положения в поддержку правомерности такого неравенства.
Так, например, ст. 3 Конвенции МОТ № 154 "О содействии коллективным переговорам" (1981 г., не ратифицирована РФ) специально указывает: решение вопроса о применимости норм о коллективных переговорах к непрофсоюзным объединениям не входит в компетенцию МОТ, а передается на уровень национального законодательства. Более того - при этом отмечается, что присутствие таких представителей не должно ослаблять позиции других заинтересованных организаций трудящихся, под которыми в первую очередь понимаются именно профсоюзы.
В том же направлении данный вопрос решен и в Конвенции МОТ № 135 "О защите прав представителей работников на предприятии и предоставляемых им возможностях" (1971 г., не ратифицирована РФ), определяющей правовое положение различных представителей работников. Таким образом, не следует путать международно-правовой принцип плюрализма объединений работников, разрешающий создавать подобные объединения как в форме профсоюзов, так и в иных формах, с правами различных объединений в трудовых отношениях. В полном соответствии с международными нормами российское трудовое право предоставляет профсоюзным организациям значительно более широкие полномочия в трудовых отношениях.
Свобода ассоциации.
1.Введение
Несомненно, существование подлинного правового государства возможно только при соблюдении всего каталога прав и свобод человека. Подобный комплексный подход обеспечивает существование сильного гражданского общества, но в то же время среди прав и свобод человека выделяются особо важные, его структурообразующие основы. Среди базовых для гражданского общества ценностей – свобода ассоциаций, поскольку без нее, без возможности создавать объединения и собираться вместе с целью обсуждения любых общественно-значимых проблем, осуществление и защита других прав практически невозможна.Свобода ассоциации – одно из старейших среди признанных сегодня прав первого поколения (гражданских и политических прав) на международном уровне. Нет сомнений, что оно является обычной нормой международного права, т.е. является обязательным для государств, даже если они не участвуют в каких-то конкретных международных договорах, закрепляющих свободу ассоциации. Помимо обычно-правового характера, свобода ассоциации нашла договорное закрепление в огромном количестве международных актов, в частности в:- изначально рекомендательных, но имеющих значительный моральный вес актах:
- ст. 20, 23 Всеобщей Декларации прав человека 1948 г. 1 , Парижской Хартии для новой Европы 1990 г. 2 , ст. 5 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1998 г. 3
- международных договорах как на универсальном, так и на региональном уровне:
- ст. 22 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. 4 , ст. 5.d.ix Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. 5 , ст. 15 Конвенции о правах ребенка 1989 г. 6 , ст. 15 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. ст. 12 Конвенции СНГ о правах человека 1995 г. 7 , ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. 8 , ст. 17.2 Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств 1995 г., принятой в рамках Совета Европы 9 , ст. 10 Африканской Хартии прав человека и народов 1981 г. 10 , ст. 16 Американской Конвенции о правах человека 1969 г. 11 .
2.Ассоциация: проблемы терминологии
Прежде чем исследовать современные международные стандарты в области свободы ассоциации, необходимо определиться с терминологией.Во многих международных документах достаточно широко используется термин «неправительственная организация», который был введен в научный оборот с принятием Устава ООН в 1945 г. и с 70-х гг. XX века стал распространяться на отношения вне системы ООН как родовое понятие для некоммерческих организаций любой организационно-правовой формы, преследующих общественно-полезные цели. Здесь отметим дополнительную проблему – проблему аббревиатур: многие переводные издания, а за ними и русскоязычные исследователи, оперируют калькой «НГО» от английского «NGO» (non-governmental organization ). Одним из обоснований для использования такого сокращения служит то, что под «НПО» в юридической практике традиционно понимается «научно-производственное объединение». Представляется, все же, более предпочтительным использование в русскоязычном тексте аббревиатуры «НПО», поскольку именно она употребляется в официальных переводах международных актов.Сегодня в международных организациях наблюдается тенденция все более частого использования термина «организация гражданского общества» (civil society organization , CSO ) наряду с термином «неправительственная организация».В рамках Европейской Конвенции о правах человека, согласно практике ЕСПЧ, понятие «ассоциация» имеет автономное значение, т.е. Суд сам определяет является ли какая-либо совместная деятельность людей ассоциацией по смыслу Конвенции 12 .Помимо термина «неправительственная организация», в научной литературе можно встретить термины «негосударственные организации» 13 , «общественные организации» 14 «добровольные организации» 15 , «организации граждан» 16 , «транснациональные организации» 17 и прочее.3.Свобода ассоциации: базовое определение
Сегодня основным международным актом, обязательным для Беларуси, закрепляющим свободу ассоциаций, является Международный Пакт о гражданских и политических правах (МПГПП) 1966 г.Статья 22 МПГПП гласит:
1. Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
2. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.
3. Ничто в настоящей статье не дает права государствам, участвующим в Конвенции Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям.
Формулировки данной нормы в иных международных актах схожи с приведенной выше, поэтому мы будем проводить анализ содержания свободы ассоциации в основном опираясь на текст Пакта.Свобода ассоциации предполагает совокупность ряда гарантий. В частности, для полноценного осуществления данного права, должны существовать гарантии свободы индивида присоединяться или не присоединяться к ассоциациям, а также гарантии создания и существования ассоциаций как таковых (включая вопросы их создания, прекращения деятельности, юридического статуса, внутренней автономии ассоциаций).
3.1.Индивидуальная свобода ассоциации (свобода ассоциации с другими)
Традиционно в качестве базового элемента свободы ассоциации принято выделять право «каждого» на объединение с другими (т.н. позитивная свобода ассоциации). Естественно, позитивная свобода означает запрет на дискриминацию или тем более преследование лица за вступление или членство в ассоциации. Данное право не предполагает корреспондирующей обязанности со стороны ассоциации принимать в свои члены или продлевать членство какого-либо лица.В разных странах по разному решается вопрос о праве иностранцев на объединение. Международные акты признают возможность ограничения прав иностранцев, в том числе и их свободы ассоциации. Подобные ограничения обычно более жестки в политической сфере (например, запрет на членство в политической партии), но они не должны сводить на нет возможность осуществления права как такового (например, общий запрет на членство в НПО) и должны соответствовать стандартным требованиям: законность, правомерная цель, соразмерность и пр.Дословное толкование формулировки Пакта, предполагающей право «каждого» объединяться с другими предполагает распространение этого права и на несовершеннолетних. Более того, ст. 15 Конвенции о правах ребенка 1989 г. прямо закрепляет за ними такое право. Законодательство большинства государств признают за несовершеннолетними свободу ассоциации, вводя дополнительные ограничения, связанные с особой уязвимостью этой группы, однако эти ограничения должны соответствовать стандартным требованиям.Оборотной стороной позитивной свободы ассоциации является право не вступать в объединение или выйти из него (т.н. негативная свобода ассоциации). В то же время, практика международных контрольных органов показывает, что могут существовать условия, при которых негативная свобода может ограничиваться для соблюдения более значимых прав, т.е. когда обязательное членство в какой-либо организации может быть оправдано 18 .Практика Комитета по правам человека (КПЧ) подчеркивает важность индивидуального аспекта свободы ассоциации (как позитивного, так и негативного). КПЧ наблюдает за выполнением государствами обязательств по МПГПП и для этого может рассматривать индивидуальные сообщения (согласно ст. 1 Первого факультативного протокола к Пакту 19). Однако, согласно ст. 2 Протокола только «лица» (в английском тексте «individuals »), которые утверждают, что их право по Пакту было нарушено, имеют право предоставить Комитету письменное сообщение. Комитет неоднократно указывал на неприемлемость сообщений, поданных ассоциациями или представителями от их имени 20 . Поэтому сообщения о нарушении государствами ст. 22 Пакта подаются конкретными лицами, чье индивидуальное право на объединение с другими было нарушено.
В то же время, согласно Правилам процедуры КПЧ, п. 90(b) 21 , сообщение может представляться как жертвой нарушения лично, так и через представителя. Правозащитные организации пользуются данной возможностью и достаточно активно предлагают свои услуги индивидам - жертвам нарушений Пакта 22 .
Практика Европейского Суда по правам человека отличается более гибким подходом: принимаются заявления от групп, чьи права нарушены, если же жертвой себя считает незарегистрированная организация, жалоба подается от имени этой незарегистрированной НПО и подписывается всеми ее членами 23 .
3.2.Свобода ассоциации как коллективное право (право самой организации на существование)
Очевидно, что индивидуальное право создавать новые или присоединяться к уже существующим ассоциациям будет лишено смысла, если вновь созданная или имеющаяся организация не сможет свободно функционировать. Данный аспект свободы ассоциации, согласно толкованию КПЧ, предполагает позитивное обязательство государства обеспечить в своем национальном праве возможности для создания соответствующего юридического лица. В частности, Комитет признал не соответствующей Пакту сложную процедуру регистрации общественных объединений в Беларуси 24 .Существование ассоциации включает несколько основных стадий, на каждой из которых государства могут значительным образом вмешиваться в их деятельность. Среди наиболее уязвимых этапов: инкорпорация (регистрация), автономия во внутренних вопросах, прекращение деятельности.3.2.1.Инкорпорация (регистрация)
Инкорпорация, т.е. приобретение статуса юридического лица, в различных странах осуществляется по-разному (явочным, разрешительным или распорядительным порядком). Дебатируемым вопросом является необходимость факта инкорпорации ассоциации. Зачастую именно установлением дополнительных усложненных процедур регистрации государства пытаются бороться с нежелательными для себя ассоциациями.
С другой стороны статус юридического лица облегчает ежедневную работу организации (дает возможность иметь свой банковский счет, заключать договоры, ограничить ответственность учредителей). Национальное законодательство разных государств значительно отличается в отношении форм и способов правового оформления ассоциаций. Основные организационно-правовые формы существования некоммерческих добровольных объединений на национальном уровне, признаваемые практически во всех правовых системах – ассоциации, предполагающие личное участие членов, и фонды, являющиеся объединением капиталов для некоммерческих целей. Однако в Великобритании существует возможность создания «неинкорпорированной ассоциации» (простого товарищества). Именно в таком качестве и существует Международная Амнистия. Многие благотворительные фонды в англосаксонской системе действуют на основе института доверительной собственности (т. н. траст-фонды). Кроме того, в современных условиях для НПО важна возможность налаживания связей как внутри государства, так и на международном уровне, и в частности право создавать национальные и международные конфедерации (союзы).Государства используют разнообразные механизмы для ограничения возможности зарегистрировать ассоциацию. Среди практик, которые были признаны несоответствующими международным стандартам – завышенные финансовые расходы, ограничение целей организации, чрезмерные требования по поводу членства.
3.2.2.Автономия во внутренних вопросах
Важным элементом свободы ассоциации является внутренняя автономия организации, которая предполагает, что органы и должностные лица НПО действуют в соответствии с законодательством государства, однако, в остальном НПО руководствуются своим уставом и вольны самостоятельно определять пути достижения своих целей. В частности, назначение, выборы или смена должностных лиц, а также прием в члены или исключение из организации являются предметом ведения соответствующей НПО, также как и изменения внутренней структуры или правил НПО - они не должны санкционироваться органами государственной власти.Внутренняя автономия предполагает, что любые формы внешнего вмешательства в управление НПО не допускаются, кроме случаев нарушения со стороны НПО административного, гражданского или уголовного законодательства, страховых обязательств, финансовых или иных подобных норм национального права.3.2.3.Прекращение деятельности
Защита права ассоциации на существование предполагает, что прекращение деятельности ассоциации, как одна из форм «вмешательства» в осуществление права ограничивается стандартами ч. 2 ст. 22 (т.е. предусмотрены законом для определенных целей). В частности, это означает, что только в исключительных случаях деятельность НПО может послужить причиной ее роспуска. В основном санкции против НПО ограничиваются требованием об устранении нарушений, наложением административного, гражданского взыскания (уголовных санкций в некоторых странах). В любом случае взыскания должны основываться на нормах действующего законодательства с соблюдением принципа соразмерности.4.Особые случаи
4.1.Политические партии
Политические партии являются жизненно-важным элементом демократического государства. Их участие в политическом процессе гарантирует необходимый для демократии идеологический плюрализм, а также обеспечивает обществу доступный механизм контроля смены властных элит.Основной особенностью, отличающей политические партии от прочих ассоциаций, является наличие явно выраженной политической цели: они создаются для достижения власти. В силу этого, политические партии включены в государственный механизм и поэтому часто становятся объектом дополнительного, более жесткого правового регулирования (особенно по вопросам регистрации, финансирования, участия в выборах).В рамках Совета Европы Европейской комиссией «За демократию через право» (т.н. Венецианской комиссией) в 1999 г. были утверждены «Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий» 25 . На основании исследования законодательства 40 государств-членов Совета Европы еще раз подтверждается распространение принципов свободы ассоциации на деятельность партий. В частности, это означает, что государства обязаны обеспечить право каждого лица на свободу объединения в политические партии, иметь политические мнения и получать и распространять информацию. Запрет или принудительный роспуск политических партий оправдан только в том случае, если эти партии проповедуют насилие или свержение демократического конституционного строя, тем самым подрывая права и свободы, гарантируемые конституцией. Тот факт, что партия выступает за изменение конституции мирным путем, сам по себе не может быть основанием для ее запрета или роспуска. С точки зрения процедуры, запрет или роспуск партии должен рассматриваться как крайняя мера, использование которой должно быть соразмерно угрозе, которую представляет партия. Запрет или роспуск партии возможен только по решению конституционного или другого компетентного судебного органа в ходе процедуры, предоставляющей все процессуальные гарантии, принятого в результате открытого и справедливого судебного разбирательства при наличии достаточных доказательств того, что сама партия, а не только ее отдельные члены преследуют политические цели, используя или готовясь использовать неконституционные средства. При этом партия, которая ставит своей целью мирное изменение конституционного строя путем использования законных средств, не может быть запрещена или распущена только из-за того, что она свободно выражает свое мнение, т.е. само по себе желание изменить существующий строй не может рассматриваться в свободном демократическом государстве как правонарушение.4.2.Профсоюзы
Современные стандарты в области свободы ассоциации коренятся в праве на создание профессиональных союзов, получившее закрепление на международном уровне еще до II Мировой войны с созданием в 1919 г. Международной организации труда (МОТ). Организационная структура МОТ трехсторонняя: делегация каждого государства состоит из представителей государственных органов, профсоюзов и организаций нанимателей, так, что в МОТ возникают три группы: представители государств, нанимателей и работников, которые и вырабатывают взаимоприемлемые международные стандарты в области трудовых и социальных отношений. 26 С созданием ООН в 1945 г. и началом работы над общим соглашением о правах человека, право на создание профсоюзов стало рассматриваться как частный случай свободы ассоциации, однако во многих международных актах оно нашло специальное закрепление (ВДПЧ ст. 23(4), МПГПП ст.22(), МПЭСКП ст. 8(1а)).4.2.1.Международная организация труда
Международная организация труда, будучи одной из старейших существующих международных организаций, стала первым специализированным учреждением в системе ООН в 1946 г. МОТ устанавливает международные стандарты регулирования трудовых отношений в своих конвенциях и рекомендациях. Среди конвенций, касающихся прав работников создавать организации и защищать права коллективно посредством профсоюзов, наиболее важными являются:- Конвенция № 11 о праве на ассоциацию 1921 г.; Конвенция № 87 о свободе ассоциации и защите права на организацию 1948 г. гарантирует право трудящихся и предпринимателей создавать организации и вступать в них, а также право избирать своих представителей, создавать внутренние правила и уставные документы организаций без всякого вмешательства со стороны государства. Организации работников и нанимателей имеют право объединяться (например, в федерации и конфедерации). Организации трудящихся и предпринимателей не подлежат роспуску или временному запрещению в административном порядке. Национальное законодательство может определять, в какой мере гарантии, предусмотренные данной конвенцией, будут применяться к вооруженным силам и полиции. Конвенция № 98 относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров 1949 г. обеспечивает защиту трудящихся от любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы ассоциации, в частности в ней указывается, что как прием трудящегося на работу, так и его увольнение не должны быть подчинены условию его вступления в профсоюз, однако эти нормы не распространяется на государственных служащих (см. Конвенцию № 151 1987 г.). Конвенция № 135 о защите прав представителей трудящихся на предприятии и предоставляемых им возможностях 1971 г. направлена на усиление мер защиты лиц, действующих в качестве представителей трудящихся от любых действий, которые могут нанести им ущерб, включая увольнение. Конвенция № 141 об организациях сельских работников 1975 г.; Конвенция № 151 о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе 1987 г. распространяет принципы защиты от любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы ассоциаций на государственных служащих. Конвенция № 154 о содействии коллективным переговорам 1981 г.
4.2.2.Краткая характеристика особенностей свободы ассоциации применительно к трудовым отношениям
Помимо вышеперечисленных базовых гарантий свободы ассоциации, применительно к трудовым и социальным отношениям выделяют следующие права:- Право каждого создавать и вступать в профсоюзы для реализации своих экономических и общественных интересов.
- Недискриминация на основании членства в ассоциации нанимателей или профсоюзе.
- Право на забастовку.
4.3.Государственные общественные объединения
В практике контролирующих органов встречаются ситуации, когда на частные ассоциации государством возлагалось выполнение какой-либо публичной / государственной задачи. Насколько деятельность таких организаций защищается свободой ассоциаций – сложный вопрос. Так, Европейский Суд не посчитал возможным распространить гарантии свободы ассоциации на публичные общества и профессиональные ассоциации 27 . Если государство оказывает НПО государственную поддержку в тех или иных формах (в виде выделения денежных средств или освобождения от уплаты подоходного и других налогов или сборов, а также посредством стимулирования благотворительности через введение льгот по уплате подоходного налога или кредитование), должны существовать четкие и объективные стандарты отбора НПО. В некоторых странах за НПО признается особый статус или она классифицируется как организация, действующая в интересах общества, что дает ей возможность получать пожертвования и пользоваться налоговыми льготами и одновременно обеспечивать защиту третьих лиц. Особый статус НПО может связываться с особыми требованиям по финансовой отчетности и предоставлению финансовой информации.4.4.Религиозные объединения
Ряд особенностей возникает при правовом регулировании религиозных объединений. Разные страны придерживаются разных концепций взаимоотношений государства и церкви: от наличия «государственной религии», до полного отделения государства от церкви. В международных контролирующих органах чаще всего данные вопросы рассматриваются в рамках обеспечения свободы мысли, совести и религии.5.Законные ограничения
Государства не могут накладывать ограничения, исходя только из своего внутреннего законодательства и игнорируя свои международные обязательства. Хотя свобода ассоциации и рассматривается как один из краеугольных камней плюралистической демократии, ограничения этого права в демократическом обществе могут допускаться, в соответствии с частью 2 статьи 22 МПГПП или сходными положениями части 2 статьи 12 Европейской Конвенции. В то же время любое ограничение должно соответствовать принципам законности, необходимости в демократическом обществе и пропорциональности как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах.Более того, помимо вмешательств, допустимых по второй части статьи, гарантирующей свободу ассоциации, определенные ограничения деятельности НПО, профсоюзов и политических партий допускаются в силу статьи 5 Пакта (сходная статья 17 содержится в Европейской Конвенции). Эта статья в части 1 предусматривает:Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеют право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем Пакте.
Таким образом, если свобода ассоциации используется для действий, направленных на уничтожение прав, гарантированных в Пакте, ее можно ограничить (например, запретить радикальную партию, провозглашающую своей целью узаконивание, скажем, расовой дискриминации). Безусловно, степень общественной опасности таких групп и пропорциональные меры воздействия должны устанавливаться только беспристрастным судом с соблюдением всех процессуальных гарантий.
