Проблема соотношения национального и международного (российского и европейского) права приобрела в настоящее время небывалую прежде остроту, вызванную отчасти сложной политической обстановкой в мире. Хотя списывать все на политику было бы не совсем верно, поскольку «судебно-правовой» конфликт между российским и европейским правосудием стал набирать силу и разрастаться еще в октябре 2010 г.

Даже в период принятия Конституции РФ в 1993 г. тема равновесия норм внутригосударственного и международного права не выглядела столь обостренной, как сейчас. Вероятно от того, что в то время отсутствовала соответствующая правоприменительная практика, не было опыта взаимоотношений российских и европейских судебных инстанций, ратификации Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и последовавшего за ней распространения юрисдикции Европейского суда по правам человека на территорию нашей страны. Но и тогда звучали отрезвляющие предупреждения о возможном негативном влиянии международного права, которое «объективно направлено против государственного суверенитета», служит средством «расшатывания и даже разрушения государственной правовой системы страны» . То, что объектом такой «агрессии» может стать Россия и ее правовая система впрямую не говорилось, но, конечно, подразумевалось людьми осторожными и осмотрительными.

Впрочем, предупреждения такого рода тогда были редкими, они тонули в общем хоре славословия по адресу «ворвавшихся» в конституционно-правовую систему России норм международного права. Случившееся называли «шагом огромной исторической важности», убеждали, что включение международного права меняет само понятие правовой системы, ее структуру и качественно сказывается на ее нормативном содержании . Естественно, что речь шла об исключительно позитивных переменах, изменениях, как сейчас принято говорить, со знаком плюс. В состоянии радостного возбуждения раздавались совсем уж фантастические предложения, призывающие перейти от «стереотипов трансформации международных договоров во внутреннее право к прямому применению договоров нашими судами, физическими и юридическими лицами, государственными учреждениями» .

Без сомнения это было доминирующее настроение большинства наших политиков, правоведов, да и общества в целом, благосклонно настроенных к правовому воздействию извне, как казалось, заведомо благотворному и полезному. Еще бы! Ведь граждане России получали дополнительные (европейские) гарантии юридической защиты, в том числе по обращению в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека в случае, как гласит Конституция РФ, «исчерпания всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты» (ч. 3 ст. 46). Это настроение и саму атмосферу перехода к западным правовым стандартам хорошо передают слова председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина: «Россия проявила предельное доверие к Европе, готовность учиться у нее демократическим ценностям и принимать помощь в создании современных демократических институтов» .

За минувшие со времени принятия Конституции РФ двадцать с лишним лет Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1998 г.), Европейскую хартию местного самоуправления (1998 г.) и Европейскую социальную хартию (2009 г.), фактически отменила смертную казнь, отказалась от бессрочного и недифференцированного лишения бывших осужденных пассивного избирательного права. В российском активе учет правовых позиций Европейского Суда об участии в совершении всего комплекса процессуальных действий лиц, к которым применялись принудительные меры медицинского характера; по реформированию надзорного производства и т.д. «Россию никак нельзя заподозрить, - отмечает в этой связи В.Д. Зорькин, - в нежелании разумным способом сопрягать наднациональное и национальное в том, что касается юридической практики» .

Совсем неплохо смотрится Россия по количеству обращений на душу населения в Европейский Суд (двадцать первое место), зато по общему количеству жалоб в ЕСПЧ мы, увы, на сомнительном первом месте. Так, в первой половине 2011 г. на разных стадиях рассмотрения в Европейском Суде находилось 42 300 жалоб против России (27,7% от общего количества жалоб, поданных против 47 государств-членов Совета

Хочется верить, что это обстоятельство укрепило престиж нашего государства на международной арене и в глазах собственных граждан. В любом случае высокий показатель обращения россиян в ЕСПЧ свидетельствует о серьезных сбоях в работе всей государственной машины и всех отраслей власти без исключения, о чем свидетельствует все тот же профессор В.Д. Зорькин: «Постоянная высокая доля российских жалоб в общем количестве обращений в Европейский Суд позволяют сделать вывод о существовании серьезных изъянов в российской судебной системе, в деятельности правоохранительных органов, власти в целом» .

Причины этой даже не тенденции, а скорее уже сложившегося явления усматриваются в несовершенстве нашего законодательства, изъянах судебной системы и дефектах механизмов исполнения судебных решений, что признавалось многими официальными должностными лицами. Впрочем, до поры (хотя это задевало и раздражало) российские власти готовы были мириться с доминантой международного права над внутригосударственной правовой системой, действием добровольно ратифицированной Европейской конвенции о защите прав человека, юрисдикцией Страсбургского Суда на территории России как государства- члена Совета Европы, что проистекает из требований Конституции РФ.

Пожалуй, первый тревожный звонок в отношениях европейской и российской правовых систем прозвенел в октябре 2010 г., когда Страсбургский Суд сделал вывод о нарушениях положений Европейской конвенции в деле «Константин Маркин против России» и не кем-нибудь, а Конституционным Судом РФ. Пока «негативные» судебные решения европейцев касались других судебных инстанций, российские власти были снисходительны к ним. Такое поведение в первую очередь демонстрировал Конституционный Суд, председатель которого прежде заверял о готовности «всегда быть и оставаться сторонником глубокого и конструктивного диалога со Страсбургским Судом», «сопрягать наше правовое пространство с европейским». Причину проигрышей России в ЕСПЧ В.Д. Зорькин видел не в «злонамеренной экспансии наднациональных правовых институтов», более того не стеснялся подчеркивать слабую практику применения Европейской конвенции и учета прецедентов ЕСПЧ в деятельности отечественных судов общей юрисдикции 10 .

Однако в деле «Маркин против России» Европейский Суд впервые подверг критике позицию Конституционного Суда РФ, причем сделал это, как подчеркивает В.Д. Зорькин, «в жесткой правовой форме». Решение это состоялось 7 октября, а уже 29 октября 2010 г. В.Д. Зорькин откликнулся в «Российской газете» большой (кто-то именует ее программной) 11 статьей, названной им «Предел уступчивости». Таким пределом, по мнению В.Д. Зорькина, является «защита нашего суверенитета, наших национальных институтов и национальных интересов». Общий вывод сводится к тому, что Европейский Суд не учитывает в должной мере историческую, культурную, социальную ситуацию в России, а потому политические последствия таких действий могут оказаться негативными и даже опасными для отношений Европы и Российской Федерации.

Примерно в таком же ключе высказался в декабре 2010 г. Президент Д.А. Медведев: «Мы никогда не передавали такую часть своего суверенитета, которая позволяла бы любому международному суду выносить решения, изменяющее наше национальное законодательство. На такие вещи мы будем реагировать» 12 .

В июне 2011 г. исполняющий обязанности председателя Совета Федерации А.П. Торшин внес в Государственную Думу проект закона, смысл которого заключался в том, что российские законы, которые ЕСПЧ признал нарушающими Конвенцию о защите прав человека, должны будут проходить дополнительную проверку Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции РФ. Если Конституционный Суд признает такой закон соответствующим Конституции, его можно будет применять и в последующем. Что касается вынесенных на его основе судебных решений, то они пересмотру не подлежат, несмотря на нарушения, усмотренные Европейским Судом 13 .

В рассмотренном повторно деле Маркина Конституционный Суд РФ примирительно заявил, что, учитывая состоявшиеся решения ЕСПЧ, может возбуждать конституционное производство вторично по одному и тому же делу, что само по себе стало некоторой уступкой. Значительный фрагмент постановления Суда от 6 декабря 2013 г. посвящен разъяснением 1(1 Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. С. 396-397, 404, 414.

• 11 Россия дала себе право не слушаться советов Европы // Ведомости. 2015. 25 декабря.
• 12 Медведев Д. Конституционный Суд необходим // Вести. 2010. 11 декабря.
• 13 Пушкарская А. Страсбург предстанет перед высшим судом // Коммерсант. 2011.20 июня.

статуса ЕСПЧ и значению Конвенции о защите прав человека, которая «вошла в правовую систему России в качестве ее составной части». Окончательное решение ЕСПЧ, сказано в постановлении Конституционного Суда, принятое по результатам рассмотрения жалобы лица, утверждающего, что является «жертвой нарушения его прав со стороны Российской Федерации», безусловно, подлежит исполнению. Конституционный Суд подтвердил право лица, в отношении которого ЕСПЧ было установлено нарушение положений Конвенции, обращаться в компетентный российский суд с заявлением о пересмотре судебного акта, послужившего поводом для направления жалобы в Страсбургский Суд. Более того, пострадавший должен быть уверен, что его заявление будет рассмотрено судом 14 .

Дружески-примирительный тон постановления по отношению к ЕСПЧ не сказался, тем не менее, на окончательной правовой позиции, согласно которой статус Конституционного Суда не предполагает обжалования принимаемых им решений, поскольку иное не соответствовало бы его природе как органа конституционного контроля 15 .

В ряде дел рассмотренных Конституционным Судом РФ примерно в это же время он обильно сдабривал собственные выводы ссылками на мнение Европейского Суда по правам человека, в частности, в споре об ограничении пассивного избирательного права бывших осужденных. В постановлении от 10 октября 2013 г. Конституционный Суд указал, что «автоматическое и недифференцированное лишение избирательных прав группы лиц независимо от срока наказания, характера или тяжести совершенного преступления несовместимо с международно-правовыми документами, постановлениями ЕСПЧ, вынесенными по конкретным делам». Данное решение открыло дорогу к выборным должностям лицам, в прошлом осужденным за тяжкие и особо тяжкие преступления 16 .

Конституционный Суд, рассмотрев это дело, объединил жалобы шестерых бывших осужденных в одно производство. В перечне преступлений, которые они в свое время совершили: кража, грабеж, ы Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П «По делу о проверке конституционности статьи 11 и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 ГПК РФ в связи с запросом Ленинградского окружного военного суда // Российская газета. 2013. 18 декабря.

• 15 Этот итоговый вывод стал поводом для разного рода язвительных замечаний, дескать, Конституционный Суд постановил, что его решения важнее постановлений Европейского Суда по правам человека // Российский - значит главный / газета.ш. 2013. 7 декабря.
• 16 Постановление Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3.2. статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса РФ в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю, Кравцова, А.В. Куприянова, А.Л. Латыпова и В.Ю. Сипькова // СЗ РФ. 2013. №43. Ст. 5622.

вымогательство и даже покушение на убийство. При всем этом им очень хотелось стать депутатами или главами муниципальных образований! Без этого порыва, без этого демонстративного стремления к публичности они, по всей видимости, обойтись не могли или же считали свою жизнь недостаточно яркой. И сторону таких людей принял высший орган конституционного контроля России! По его мнению, ограничения пассивного избирательного права не позволяют проследить между совершенным преступлением и дальнейшим запретом на занятие любой выборной публичной должности иную связь кроме предположения о том, что лицо, когда-либо осужденное к лишению свободы, недостойно осуществлять публичные властные и управленческие функции. А разве это не так!? И разве этого мало!?

Но Конституционный Суд идет еще дальше: «нелимитированное во времени ограничение избирательного права не может быть оправдано одним фактом судимости», «такое ограничение не может быть необратимым, оно всего лишь временная мера», диктуется «гуманизацией уголовных наказаний и предоставлением осужденным за преступления возможности исправления». Примеры других категорий граждан, для которых установлен пожизненный запрет на занятие должностей в разных сферах государственной деятельности в связи с имеющейся судимостью (государственные гражданские и муниципальные служащие, судьи, прокурорские работники, сотрудники полиции и следственного комитета, лица, осуществляющие трудовую деятельность в сфере образования, воспитания несовершеннолетних), Конституционный Суд не смущают. «Бессрочное же лишение гражданина права быть избранным представляет такое ограничение данного права, - переходит на пафос Суд, - которое затрагивает само его существо, делает невозможным осуществление права как такового, ни в какой форме на протяжении всей жизни гражданина и после отбытия наказания».

Впрочем, комментировать данное решение можно до бесконечности, оно представляется небесспорным и написанным больше в угоду Европейскому Суду по правам человека.

Указаниями на международно-правовые документы буквально пропитано постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 г., также касающееся избирательных права граждан . Помимо ссылок на

Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Международный пакт о гражданских и политических правах Конституционный Суд в обоснование собственной правовой позиции использует ряд иных документов. В частности, резолюцию Парламентской ассамблеи Совета Европы «Обеспечение большей демократии на выборах» (2012 г.), Свод рекомендуемых норм при проведении выборов,

подготовленный Венецианской комиссией Совета Европы (2002 г.), нацеленных на доступность процедуры обжалования результатов выборов для избирателей. По сути, Конституционный Суд опирается не только на нормативные, да к тому же ратифицированные Россией правовые акты, но и на документы, имеющие в большей степени политический характер, каковыми являются резолюции ПАСЕ и решения Венецианской комиссии по конституционному праву. Но почему политические решения органов Совета Европы, к тому же рекомендательного значения, служат в качестве доводов для принятия Конституционным Судом сугубо правовых решений?

Интересен еще один аргумент Конституционного Суда в данном споре. Он обосновал выраженную правовую позицию ссылками на опыт ряда зарубежных государств (Венгрия, Германия, Таджикистан, Украина, Финляндия, Чехия), в законодательстве которых существует право на обжалование в суд итогов голосования и результатов выборов. Комбинация государств, откровенно говоря, странная, учитывая различный опыт демократии в них, да и представлений о ней тоже. Таким образом, в данном деле Конституционный Суд уделил избыточное внимание международным (европейским) правовым и политическим нормам, фактически положив их в основу вынесенного решения.

Самым серьезным образом отношения с европейским правосудием осложнились после вынесения Страсбургским Судом постановления по делу «Анчугов и Гладков против России» в июле 2013 г. С этого момента спор приобрел в России характер нешуточного обсуждения целесообразности включения норм международного права и международных договоров в современную национальную правовую систему. Более того, он вызвал с российской стороны серию ответных действий на явно провокационное поведение ЕСПЧ в данном деле. По сути, Страсбургский Суд признал несоответствующим нормам Европейской конвенции о защите прав человека положение ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, согласно которому граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не имеют права избирать и быть избранными. Европейский Суд поставил под сомнение нормы российской Конституции, прекрасно зная, что Конвенция имеет преимущество только перед законодательными актами, но не в отношении Основного закона России. Безапелляционно замахнувшись на российскую Конституцию, ЕСПЧ встал на сторону двух убийц, осужденных в конце 1990-х гг. к смертной казни, которая впоследствии была заменена длительными сроками заключения. Находясь в местах лишения свободы, Анчугов и Гладков не могли голосовать на выборах депутатов Государственной

Думы в 2003 и 2007 гг., но, как оба уверяли в своих жалобах, очень хотели 18

сделать это.

Ответом ЕСПЧ стало «громкое» постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П , названное для краткости «о применимости решений Страсбургского Суда в Российской Федерации». В нем еще раз повторена уже хорошо известная по последним событиям аргументация о том, что участие России в Конвенции о защите прав человека и основных свобод не означает ее отказа от своего государственного суверенитета. В принципе, допуская существование коллизий между Конституцией РФ и Конвенцией, Конституционный Суд уверен, что эти коллизии нетипичны, поскольку в основу обеих положены общие ценности. Конфликт, по мнению Суда, неизбежен только в том случае, если ЕСПЧ даст трактовку Конвенции, которая будет противоречить Конституции РФ. И тогда Россия будет вынуждена отказаться от исполнения решения Европейского Суда.

Одновременно Конституционный Суд предложил два механизма подтверждения верховенства норм Конституции РФ в спорных ситуациях. Во-первых, суд общей юрисдикции (арбитражный суд), пересматривающий дело на основании решения ЕСПЧ, вправе направить в Конституционный Суд запрос о конституционности норм, в которых ЕСПЧ обнаружил недостатки. Во-вторых, с запросом в Конституционный

Суд может обратиться Президент РФ или Правительство РФ, если сочтут решение ЕСПЧ неисполнимым без нарушения российской Конституции.

Соответствующие выводы частично нашли отражение в новейших изменениях в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» 20 . Отныне Конституционный Суд разрешает вопрос о возможности исполнения решения ЕСПЧ по запросу федерального органа исполнительной власти при рассмотрении в Европейском Суде жалоб, поданных против России на основании ее международных договоров. В законодательной формулировке из числа субъектов обращения в Конституционный Суд выпали суды, а право запроса зафиксировано за федеральным органом исполнительной власти в «сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации» (Министерство юстиции РФ).

Другим ответом Европейскому Суду стали заявления ряда официальных должностных лиц Российской Федерации, в первую очередь председателя Следственного комитета А.И. Бастрыкина, предложившего изменить Конституцию России, исключив из нее положение о приоритете норм международного права над национальным правом: «Установление примата международного права еще при принятии Конституции РФ 1993 г. нам умело преподнесли как базовую конституционную ценность правового государства советники из США» 21 .

В словах А.И. Бастрыкина так и слышится, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ была «бомбой замедленного действия», ни чем иным как «правовой диверсией» западных доброжелателей. По его мнению: «международное право есть инструмент подавления национальных интересов», «отказ от приоритета международного права и его автоматической имплементации в национальное законодательство становится вопросом обеспечения нашего суверенитета, причем не только правового, но и экономического, политического и в целом - государственного», «понимание сути принципов международного права деформировалось на фоне политической эскалации».

В этом же ряду мнение А.И. Бастрыкина о том, что включение положения о примате норм международного права в главу Конституции РФ «Основы конституционного строя» сделано по подсказке извне с тем, чтобы придать ему «незыблемую юридическую силу, искусственно вцементировать в фундамент основ нашей государственности».

• 2(1 Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Российская газета. 2015. 16 декабря.
• 21 Исправленному верить. Александр Бастрыкин предлагает установить приоритет национального права над международным // Российская газета. 2015. 27 апреля.

Прибавилось «металла» и в словах председателя Конституционного Суда В.Д. Зорькина, раскрывшего российской общественности глаза на деятельность Европейского Суда, который все больше ориентируется не на решение конкретных дел, а на выявление структурных дефектов национальных правовых систем. «ЕСПЧ - наднациональный судебный орган, - ставит под сомнение его статус В.Д. Зорькин, - не вписанный в систему сдержек и противовесов в рамках разделения властей, оттого страдающий недостатком демократической легитимности».

В.Д. Зорькин критикует стиль работы Страсбургского Суда, воплощенный в так называемом «судейском активизме», ведущем к конфликтам с национальными правовыми системами и национальными органами конституционного контроля. Проявления «судейского активизма» в представлении профессора В.Д. Зорькина составляют до полутора десятка пунктов, в числе которых, например, отход ЕСПЧ от текста Конвенции к ее дописыванию; применение концепции «подразумеваемых прав», не закрепленных в тексте Конвенции; отступление от ранее заявленных правовых позиций, в том числе посредством «реинтерпретации» прежде принятых решений. В перечне претензий также рост числа расширенных решений, по своему содержанию выходящих за пределы смысла вопросов, поставленных заявителями; создание так называемых «позитивных обязательств», предписывающих государствам-ответчикам принятие дорогостоящих общегосударственных мер материального, в том числе финансового характера. Наконец, В.Д. Зорькин полагает, что у Европейского Суда нет понимания социального и этического контекста, в который погружены национальные законодатели .

В конечном итоге за всем этим следует вывод о том, что международное право доминирует над правом внутригосударственным, становится сферой вольных интерпретаций, а потому опасным для российской правовой системы. К сугубо юридическим спорам примешиваются политические мотивы, что еще более усложняет проблематику взаимодействия национального и международного права. А ведь еще совсем недавно привычно констатировалась усиливающаяся роль международного права в жизни большинства современных демократических государств, подписывающих международные договоры и участвующих в деятельности международных организаций. Российская Федерация естественно не отказывается от дальнейших попыток сбалансирования собственной правовой системы с европейскими стандартами права (тем более что в этом отношении многое сделано), но вынуждена при этом все более активно прибегать к мерам защиты своей конституционно-правовой самобытности 23 . Задача непростая и в немалой степени разнонаправленная, что будет дальше, покажет будущее. Очевидно другое, в настоящее время отношения российской и международной правовых систем переживают период резкого охлаждения.

В конце января 2016 г. Министерство юстиции РФ в соответствии с предоставленными ему новым законодательством полномочиями внесло в Конституционный Суд запрос о возможности исполнения постановления ЕСПЧ «Анчугов и Гладков против России». Хотя запрос звучит как «возможность исполнения решения ЕСПЧ», на деле Минюст полагает, что вывод Европейского Суда о недопустимости безоговорочных ограничений активного избирательного права однозначно противоречит Конституции РФ (ч. 3 ст. 32). А, кроме того, гипотетическое согласие с ЕСПЧ нарушило бы положения Конституции о ее высшей юридической силе и приоритете над любыми другими правовыми актами. Запрос с участием представителей высших органов государственной власти России был рассмотрен Конституционным Судом 31 марта 2016 г.

Известно, что председатель Европейского Суда по правам человека Гвидо Раймонди отреагировал на ситуацию следующим образом: «Государства, отказывающиеся подчиняться решениям ЕСПЧ в случае, если национальная правовая система не позволяет им принять и исполнять решения ЕСПЧ, не могут оставаться в Совете Европы» . Сомнений в том, что Конституционный Суд России откажет в исполнении данного постановления ЕСПЧ, не было. Иначе для чего предпринимались все предшествующие шаги, в том числе по корректировке законодательства о конституционном судопроизводстве. Далее последует рассмотрение иных запросов, в частности, по делу «Юкоса», в котором ЕСПЧ обязал Россию

23 Справедливости ради отметим, что Европа навязывает собственные политические, экономические и правовые представления не только России. К примеру, все последнее время серьезно критикуется Венгрия за ограничение самостоятельности своего Центрального банка, сокращение срока полномочий судей, изменение режима доступа к персональным данным граждан, превышение нормативного уровня бюджетного дефицита. В конце 2015 г. возникли претензии к Польше, законодательство которой позволило правительству назначать руководителей общественных телерадиокомпаний, усложнило процедуру принятия решений высшим органом конституционного контроля - Конституционным трибуналом. «Если будут установлены нарушения европейских принципов, то страны-участницы ЕС должны иметь мужество пойти на санкции. Польское правительство должно знать, что определенные основные ценности в Европе нельзя нарушать», - заявил руководитель фракции ХДС в немецком Бундестаге Ф. Каудер. Венгрия обсудит с ЕС свой новый курс / Коммерсант. 2016. 9 января; Немецкие парламентарии хотят ввести санкции против Польши // Ведомости. 2016. 9 января.

выплатить акционерам этой компании огромные финансовые средства. Значит, обострение отношений перейдет в качественно новую фазу.

Вынесенное в апреле 2016 г. окончательное решение Конституционного Суда 25 оказалось ожидаемым и в то же время неожиданным. Ожидаемым в том смысле, что Суд однозначно признал невозможным исполнение постановления ЕСПЧ в части мер, предполагающих внесение изменений в российское законодательство, которые бы позволяли ограничивать в избирательных правах не всех осужденных, отбывающих в местах лишения свободы. Что собственно и устанавливает Конституция РФ. Одновременно оно вышло неожиданным в том плане, что Конституционный Суд не исключил возможности реализации в российском законодательстве и судебной практике мер, обеспечивающих справедливость, соразмерность и дифференцированность применения ограничений избирательных прав осужденных. Такой вывод, по всей видимости, можно воспринимать как компромисс, сохранение правовой возможности дальнейшей реализации требований Европейского Суда.

Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией РФ постановления Европейского Суда по правам человекаот 04.07. 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Минюста РФ» // СЗ РФ. 2016. № 17. Ст. 2480.

• Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права ироссийской Конституции // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 14, 18,21.
• Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права иКонституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. №4. С. 10.
Ковлер А.И. Защита прав человека - это процедура, а не поиск вселенской справедливости //Неприкосновенный запас. 2014. № 3 (95). Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. № 8-П «По делу опроверке конституционности статей 3, 4, пункта первого части первой статьи 134, статьи 220,части первой статьи 259, части второй статьи 333 ГПК РФ, подпункта «з» пункта 9 статьи 30,пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», частей 4, 5 статьи 92Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального СобранияРФ» в связи с жалобами граждан А.В. Андронова, О.О. Андроновой, О.Б. Белова и других,
• Интересно, что Европейский Суд до вынесения данного решения создал опасныйпрецедент в деле «Херст против Великобритании», посчитав, что британскоезаконодательство должно предоставлять пожизненно осужденным возможность голосовать.Решение ЕСПЧ вызвало бурю общественного возмущения, до крайности обострилаотношения официальных властей Совета Европы и Британии и, главное, из-за кого?Рецидивиста, зарубившего топором свою квартирную хозяйку! Закономерно, что поройбезответственная деятельность ЕСПЧ не способствует интеграции правового иполитического пространства Европы.
• 14 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверкеконституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции озащите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, пунктов 1 и 2 статьи 32Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первойи четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 ГПК РФ, частей 1 и 4 статьи 13,пункта 4 части 3 статьи 311 АПК РФ, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350КоАП РФ и пункта 2 части 4 статьи 413 УПК РФ в в связи с запросом депутатовГосударственной Думы» // Российская газета. 2015. 27 июля.
• Зорькин В.Д. Россия и Страсбург // Российская газета. 2015. 21 октября.
• Конституционный Суд призывает признать верховенство Конституции над решениемЕСПЧ / Известия. 2016. 31 марта.

Международное право и правовая система России

Вопросы соотношения и взаимодействия международного права и правовой системы России приобретают особое значение в контексте процессов интеграции и глобализации. Конституционное право закрепляет механизмы распространения действия международно-правовых актов, международного права на национальные правовые системы. Институт имплементации международно-правовых норм в национальные правовые системы служит созданию государством необходимых правовых условий для реализации взятых на себя международных обязательств. Суверенным является решение государства о том, каким образом будет выполнено взятое обязательство, какая процедура будет избрана для реализации международно-правовых норм в национальном законодательстве.

Процедуры имплементации международно-правовых актов определяются национальным законодательством. Это, однако, ни в коей мере не противоречит возможности непосредственного действия международно-правовых актов в правовой системе страны при выполнении принятых в государстве процедур. Отечественным правоведением сформулированы критерии имплементации международно-правовых норм в российское законодательство при признании приоритета международного права и обеспечении суверенитета государства.

Советское правоведение исходило из принципа приоритета советского права и содержало в ряде нормативно-правовых актов бланкетные нормы или положения о применении международных договоров при их коллизии с внутригосударственным правом. Конституция СССР в ст.29 закрепляла среди принципов отношений СССР с другими государствами принцип добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных СССР международных договоров. "Национальная правовая система, - утверждает А.М. Васильев, - так же суверенна, как и государство, поэтому на территории страны без санкции (в той или иной форме) национальной государственной власти не могут действовать нормы, созданные помимо ее правотворческих органов"*(1) . Советское право, таким образом, отрицало примат международного права. Подобное отрицание не было оригинальным для мировой практики. Так, если в Королевстве Нидерландов признается, что международные договоры в иерархии правовых актов стоят выше конституции страны, то в Королевстве Швеция, в цивилизованности которого не принято сомневаться, непосредственное действие международно-правового договора допускается лишь в исключительных случаях, если риксдаг примет решение об опубликовании его в "Собрании законов Швеции", придав тем самым данному международному договору силу закона.

В письме МИД СССР Генеральному секретарю ООН от 28 февраля 1989 года Советский Союз выразил свою приверженность концепции упрочения международно-правового порядка, с тем чтобы обеспечить примат права в политике. В письме раскрывалась точка зрения советского правительства, в соответствии с которой нормы международного права и обязательства государств обладают приоритетом перед их внутренними нормами*(2) . Очевидно, что представленная концепция отражала скорее политическую волю СССР, нежели реальную практику. МИД СССР, анализируя отражение данной концепции в советском законодательстве, был вынужден признать медлительность, с которой происходит ее реализация в правотворческой и правоприменительной деятельности*(3) .

Впервые положение о приоритете правил международного договора было включено в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Статья 7 Гражданского кодекса РФ восприняла положение Основ, установив, что международные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, которые регулируются гражданским законодательством, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. Если международным договором РФ установлены правила, отличные от предусмотренных гражданским законодательством, то применяются положения международного договора.

Проблемы соответствия международным обязательствам Союза ССР нормативных актов органов государственной власти и управления СССР были включены в компетенцию Комитета конституционного надзора СССР. Уже в самом начале своей работы в 1990 г. Комитет при признании неконституционности института прописки ссылался на закрепленную во Всемирной декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах свободу передвижения и выбора местожительства. Закон о Высшем арбитражном суде СССР 1991 г. устанавливал, что в своей деятельности он руководствуется Конституцией СССР, настоящим законом, другим законодательством СССР и республик, многосторонними и двусторонними договорами СССР и соглашениями между республиками, международными соглашениями*(4) .

Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст.15 утверждает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовой системы Российской Федерации. Они действуют на основе принципа непосредственности действия международно-правовых норм. Однако речь идет не о любой норме международного права, а лишь об императивных нормах, обладающих общеобязательным характером, - jus cogens. Императивная норма общего международного права "принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой международного права, носящей такой же характер" (ст.53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Исчерпывающего перечня норм, обладающих подобным императивным характером, международное право не дает. К ним, бесспорно, следует отнести лишь приведенные в Уставе ООН и в Декларации о принципах международного права 1970 г. основные принципы международного права.

Проблема непосредственности действия международно-правовых норм - предмет принципиальной дискуссии в отечественном правоведении. Сторонники непосредственного действия (И.П. Блищенко, М.М. Солнцев) и его категорические противники (В.Г. Буткевич, С.В. Черниченко, В.А. Василенко, А.Л. Маковский, К.Ф. Егоров, О.П. Коровин) расходятся не столько в подходе к роли международно-правовых норм, сколько в толковании самого явления "непосредственное применение". Непосредственное применение не должно толковаться как действие норм международного права вне конституционных основ и требований национального права и вопреки им.

На основе анализа положения Конституции РФ о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, нельзя утверждать, будто приоритет над национальным законодательством имеют любые договорные нормы международного права. Подобным договором является только международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного или межведомственного характера, ратифицированный и официально опубликованный. Хотя Конституция РФ не конкретизирует, что речь идет лишь о ратифицированном международном договоре, именно такой договор выступает в качестве источника российского права. Именно в момент ратификации международного договора Россия принимает на себя все обязательства по нему. Это нашло отражение в формулировке Верховного Суда РФ, отметившего, что речь идет о международном договоре, "решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона".

Соотношение норм международного права и международных договоров России наряду с ч.4 ст.15 Конституции закрепляется в п."б" ст.86 , п."г" ст.106 , ч.6 ст.125 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации".

Российское законодательство в ст.6 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" закрепляет следующие процедуры включения положений международно-правовых актов, международных соглашений России в российскую правовую систему: а) согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора; б) подписание международного договора; в) обмен документами, образующими договор; г) ратификация; д) утверждение; е) принятие; ж) присоединение; з) иные способы выражения согласия по договоренности сторон.

Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" устанавливаются процедуры ратификации и требования, предъявляемые к данной процедуре. Так, правом внесения в Государственную Думу ФС РФ на ратификацию международных договоров обладают только Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (единственное исключение из этого положения установлено ст.16 Закона). Закон выдвигает следующие требования к содержанию предложения о ратификации: оно должно содержать копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия международного договора законодательству Российской Федерации и в первую очередь Конституции РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации международного договора.

Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" впервые в отечественном праве закрепляет положение, что вместе с осуществлением процедуры ратификации должны быть определены меры по обеспечению выполнения Россией ратифицируемого договора и выработаны механизмы защиты интересов России в связи с участием в ратифицируемом договоре. На международные договоры в полной мере распространяется положение Конституции Российской Федерации об обязательном опубликовании нормативных правовых актов и о неприменении любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы (ч.3 ст.15 Конституции РФ).

Поэтому наиболее корректной представляется позиция исследователей, являющихся сторонниками трансформации положений международного права в национальную правовую систему (Г.И. Тункин, Е.Т. Усенко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашук, Р.А. Мюллерсон, Г.И. Курдюков, А.М. Васильев).

Включение норм международного права в национальную правовую систему опосредуется решениями органов государственной власти страны. Ратификация и иные виды трансформации представляют собой механизм защиты национальной правовой системы от проникновения правовых положений, являющихся чужеродными для данной правовой системы. В известном смысле можно говорить о натурализации правовых норм в системе национального права.

Часть 6 ст.125 Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации согласно п."а", "з" ст.125 Конституции РФ вправе разрешать дела о соответствии не вступивших в силу международных договоров Конституции РФ.

В литературе выделяются разные способы воздействия международно-правовых актов на национальные правовые системы*(5) :

1. Ценностная ориентация. Международное право содержит в себе наиболее общие цивилизационные ценности, которые оказывают влияние на формирование национальных правовых систем. Конституционная формула "общепризнанные принципы и нормы международного права" означает, что подобные принципы и стандарты должны быть признаны самой Российской Федерацией. Вне подобного признания они не могут считаться частью российской правовой системы и, следовательно, не могут порождать каких-либо обязательств для Российской Федерации, ее органов и граждан.

2. Признание примата, приоритета норм международного права над национальным правом. Важным является признание приоритета международно-правовых актов при толковании норм национальных правовых систем.

3. Определение процедур имплементации международно-правовых норм в национальное законодательство. Практикой различных государств был выработан ряд общих процедур имплементации норм международного права в национальные правовые системы.

4. Включение ратифицированных международно-правовых актов в национальные правовые системы.

5. Коллизионное право.

При ратификации международных договоров надлежит особое внимание уделять их соответствию законодательству Российской Федерации, прежде всего Конституции РФ. Для решения подобных вопросов должен быть задействован Конституционный Суд РФ. Вместе с тем следует сохранить практику Конституционного Суда РФ, который использует при обосновании своих решений акты международного права (в частности, Суд ссылался на Всеобщую декларацию прав человека, на Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, на документы международных организаций и международные договоры), но в своих решениях основывается только на положениях Конституции РФ.

Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности по вопросу "О реализации международных правовых актов в российской правовой системе", отмечая в подготовленных ею рекомендациях актуальность для России проблемы "вхождения" международно-правовых актов и норм во внутреннее законодательство, была вынуждена отметить, что практика исполнения международных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленные препятствия и сложности юридического, организационного, политического и иного порядка, и признала целесообразным рассмотреть возможность подготовки и принятия федерального закона с условным названием "О порядке реализации международных правовых актов в правовой системе Российской Федерации"*(6) . Для решения этой проблемы среди прочих мер предлагается ввести обязательную экспертизу проектов федеральных законов с точки зрения их соответствия требованиям ратифицированных международных правовых актов. Проведение подобной экспертизы следует возложить на специально сформированную комиссию из представителей Министерства иностранных дел, Министерства юстиции, юридических научных учреждений и т.п.

Для того чтобы деятельность комиссии была оправданна, надлежит разработать механизмы предварительной юридической, организационной и финансовой оценки готовности России к вступлению и участию в работе таких структур, как органы Содружества Независимых Государств, Совета Европы, Всемирной торговой организации. Например, вступление в Совет Европы выявило неготовность страны к выполнению связанных с данным шагом международных правовых обязательств и стандартов.

Венская декларация глав государств и правительств стран - членов Совета Европы, принятая 9 октября 1993 года, подтверждает требования к государствам, претендующим на членство в Совете Европы: "Гарантированная свобода слова и, особенно, средств массовой информации, защита национальных меньшинств и соблюдение принципов международного права должны оставаться решающими критериями для оценки любой заявки на полноправное членство". Декларация также подтверждает необходимость при вступлении привести свои учреждения и правовую систему в соответствие с основными принципами демократии, верховенства права и уважения прав человека.

28 февраля 1996 года Россия присоединилась к Уставу Совета Европы. Тем самым была завершена процедура вступления России в эту европейскую организацию, начатая еще 7 мая 1992 года, когда Россия подала заявку на вступление в Совет Европы в качестве полноправного члена. Генеральный секретарь Совета Европы Д. Таршис отметил на церемонии вступления: "Каждый раз, когда какая-либо страна вступает в Совет Европы и решает стать частью общего правового пространства, которое мы создавали на протяжении 47 лет, в выигрыше оказывается прежде всего население этой страны, ибо ее власти принимают таким образом решение соответствовать весьма высоким стандартам".

При присоединении к Уставу Совета Европы Российская Федерация подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Конвенцию о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, Европейскую хартию местного самоуправления (ратифицированы Российской Федерацией в 1998 г.). После принятия Российской Федерации в Совет Европы было издано распоряжение Президента РФ от 13 апреля 1996 года "О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы".

Наиболее подробно вопросы правовых последствий вступления Российской Федерации в Совет Европы и подписания Европейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) были разработаны в докладе "Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации", подготовленном в рамках программы сотрудничества Совета Европы, Европейской комиссии и Российской Федерации. В нем отмечается, что ратификация ЕКПЧ порождает для России серьезные юридические последствия. Среди них:

приведение в соответствие с Конвенцией национального законодательства и правоприменительной практики (при том что Совет Европы весьма расширительно толкует права и свободы человека и резко ограничивает возможность установления изъятий и исключений);

признание обязательной юрисдикции Европейского Суда и Европейской комиссии по правам человека, права за россиянами непосредственного обращения в международные организации по правам человека, в том числе в контрольные органы Конвенции, при условии исчерпания национальных средств защиты прав и свобод;

исправление или отмена действующей в стране нормы национального законодательства, противоречащей Конвенции, в случае положительного решения по индивидуальной жалобе, вынесенного против государства;

применение судебными и другими правоприменительными и правоохранительными органами Российской Федерации норм Конвенции в случае коллизии норм национального российского права и норм ЕКПЧ при соблюдении требований ч.4 ст.15 Конституции РФ.

Проблема не ограничивается формальным соответствием российских нормативно-правовых актов требованиям международного права и международных договоров. Особое значение имеет фактическая неспособность выполнения (в силу прежде всего экономических трудностей) взятых на себя обязательств. В то же время это не может служить оправданием формулировок, подобных той, что закреплена в ч.1 ст.3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации: "Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает (?! - Авт.) международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращений с осужденными". Верховный Суд РФ своим постановлением от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" обратил внимание судов, что при осуществлении правосудия надлежит учитывать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

Другим важным аспектом проблемы имплементации международно-правовых норм в правовую систему Российской Федерации является осуществление международной договорной правоспособности субъектов Российской Федерации и, следовательно, включение этих положений в общегосударственную правовую систему и в правовые системы субъектов Российской Федерации.

Уставы Ленинградской, Свердловской и ряда других областей закрепляют возможность заключения договоров и соглашений с иностранными государствами в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст.5 Устава Ленинградской области, ст.13 Устава Свердловской области). Устав Воронежской области включает общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ и Воронежской области в качестве составной части в правовую систему области (ст.8 Устава). Это положение Устава Воронежской области корреспондируется со ст.17 Закона Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области": "Органы государственной власти области могут заключать договоры, являющиеся правовыми нормативными актами: с иностранными государствами по вопросам, представляющим их общий, взаимный интерес". А в Тюменской области в 1995 г. был принят Закон "О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации". Конституция Республики Татарстан, провозглашая республику суверенным государством, субъектом международного права, утверждает: "Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан" (ст.59 Конституции).

Международное право не отрицает за субъектами федеративных государств права на заключение международных соглашений и международной правосубъектности в целом, однако и не закрепляет его. Как известно, вопросы заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров определяются Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., в которой нет упоминания о праве субъектов федеративных государств участвовать в международных соглашениях.

Таким образом, международная правосубъектность субъектов федеративных государств определяется конституционными актами самого федеративного государства. Комиссия международного права ООН в 1966 г. сформулировала правило: "Государства - члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы".

Хотя это правило не собрало необходимого для принятия большинства голосов на Венской конференции по праву международных договоров 1968-1969 гг., оно является наиболее корректным как с политической, так и с юридической точки зрения, поскольку именно оно в полной мере соответствует принципам международного права и учитывает конституционную практику известных сложнопостроенных государств. Рядом ученых это правило признается в качестве нормы обычного международного права*(7) .

Конституция ФРГ устанавливает: "Поддержание отношений с иностранными государствами является компетенцией Федерации" (ч.1 ст.32 Конституции ФРГ); "В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами" (ч.3 ст.32 Конституции ФРГ). Схожая формулировка, хотя и сконструированная от обратного, закреплена в Конституции США: "Ни один штат не может без согласия Конгресса: входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством" (ч.3 разд. 10 ст.1 Конституции США).

Бывший председатель Международного Суда ООН Э.Х. де Аречага придерживается следующей точки зрения: "Государство как субъект международного права характеризуется прежде всего тем, что оно имеет территорию и, следовательно, обладает, по выражению Международного Суда, "территориальным верховенством": Территориальный суверенитет можно определить как право государства осуществлять исключительную юрисдикцию по отношению ко всем лицам и предметам на своей территории"*(8) . Отсюда выводится тезис, сформулированный Г. М. Вельяминовым: "Государcтво - член федерации не может быть субъектом международного права. Во всяком случае полноправным его субъектом, уже в силу того, что государства - члены федерации никогда на практике не обладают исключительной территориальной юрисдикцией, разделяя ее с федерацией"*(9) .

В теоретическом плане наиболее отчетливо вопрос о правосубъектности субъектов федеративных государств определен Л. Оппенгеймом, который, не признавая субъектов федеративных государств совершенными и нормальными субъектами международного права, полагает ошибочным утверждение, что они не могут обладать каким бы то ни было международным положением: "Они часто во многих отношениях обладают правами, в других выполняют обязанности международных лиц: Этому не может быть дано другого объяснения, кроме того, что эти полусуверенные государства так или иначе являются международными лицами и субъектами международного права. Такое неполноправное международное лицо является, конечно, аномалией; но самое существование государства без полного суверенитета уже есть аномалия"*(10) .

Основной проблемой в данном контексте является отнесение к ведению субъекта федерации вопросов регулирования внешней политики и международных отношений. Право самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры предоставили сами себе Дагестан, Башкортостан, Бурятия, Татарстан, Тыва, Ингушетия, Республика Коми, Мордовия. Более того, конституции ряда республик (п.3. ст.89 Конституции Республики Татарстан, ст.69 Конституции Республики Саха (Якутия), п."з" ст.88 Конституции Республики Башкортостан, п.2 ст.62 Конституции Чеченской Республики, п.1 ст.93 Конституции Республики Ингушетия), раскрывая полномочия высших органов власти республик, отмечают право республик определять и осуществлять их внутреннюю и внешнюю политику. Так, согласно Конституции Башкортостана внутреннюю и внешнюю политику Республики Башкортостан определяет Государственное Собрание республики совместно с Президентом республики. Статья 13 Конституции Бурятии закрепляет за республикой право в пределах своего ведения заключать международные договоры, устанавливать торговые и иные отношения с иностранными государствами.

В меньших объемах отнесли к своему ведению ряд прерогатив, нарушающих положение п."к" ст.71 Конституции РФ, Архангельская (ст.23 Устава), Брянская (ст.40 Устава), Воронежская (ст.33, 72 и 73 Устава), Омская (ст.5 Устава), Тюменская (ст.6 , 9 и 28 Устава), Свердловская (ст.46 Устава), Самарская (ст.95 Устава) области.

Конституция Российской Федерации относит внешнюю политику и международные отношения к предметам ведения Российской Федерации, и лишь вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Никаких иных уточнений нет. Признания возможности субъектов РФ заключать соглашения в форме международных договоров нет и в законе о международных договорах: заключение международных договоров относится к ведению Российской Федерации при согласовании его с органами того субъекта Федерации, интересы которого затрагиваются данным договором.

В своем письме Председателю Государственного Собрания Башкортостана Президент РФ В.В. Путин, требуя привести республиканское законодательство в соответствие федеральному, отметил, что в ряде статей Конституции республики "проводится идея об установлении полной международной правосубъектности Республики Башкортостан, включая самостоятельное участие в международных и внешнеэкономических отношениях, в межгосударственных объединениях и содружествах государств, заключение международных договоров, обмен дипломатическими, консульскими и иными представительствами"*(11) , что прямо противоречит Конституции РФ и выходит за пределы прав, определенных для российских регионов.

В известной степени противоречит данным установкам ряд положений договоров о разграничении полномочий, заключенных между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ряда субъектов Федерации. Так, возможность заключения международных договоров и соглашений предусмотрена п.14 ст.3 Договора "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан", п.11 ст.II аналогичного соглашения с Татарстаном. Несколько иными полномочиями наделяются в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения Свердловская область, Республика Саха (Якутия), которые вправе заключать соответствующие договоры с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств (ст.13 Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области, ст.1 Договора c Республикой Саха (Якутия); ст.3 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области, ст.15 Договора с органами власти Омской области).

Процедуры координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 4 января 1999 года "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Законом установлено: "Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, а также на участие в деятельности организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств" (п.1 ст.1 ). Международные и внешнеэкономические связи осуществляются в форме соглашений.

Можно утверждать, что законодательство Российской Федерации в целом исходит из возможности участия субъектов Российской Федерации в международных и внешнеэкономических связях, при этом они не обладают всеми необходимыми элементами международной правосубъектности и не могут заключать международные межгосударственные договоры. Закрепленные права на заключение международных договоров, предоставленные Республике Татарстан и Республике Башкортостан, должны быть аннулированы как противоречащие федеральному законодательству. Соглашения между субъектами различных федераций, между субъектами федераций и иностранными государствами, соглашения внешнеэкономического характера не относятся международным правом к международным договорам. Субъекты Российской Федерации не обладают международной договорной правоспособностью.

Итак, Российская Федерация в лице своих федеральных органов государственной власти обладает монополией на осуществление международных договорных отношений. Субъекты Российской Федерации могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Следует отметить, что в случае принятия внесенной Президентом РФ В.В. Путиным поправки к Бюджетному кодексу, предусматривающей исключение из ст.99 БК слов "в том числе международных", субъекты Российской Федерации фактически будут лишены права заключать международные соглашения в сфере экономики.

При анализе текста Конституции необходимо уточнить, в каком соотношении находятся между собой п."к" ст.71 , закрепляющий, что внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры находятся в ведении Российской Федерации, и п."о" ст.72 , предусматривающий, что координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В действительности противоречия здесь нет. Однако абсолютно не урегулирован на сегодняшний день процесс данной координации. Важной стороной внешнеполитической деятельности субъектов Федерации является то, что Федерация несет ответственность за последствия деятельности ее субъектов в области внешней политики и экономики. Целесообразно принятие федерального закона о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в вопросах внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности.

И все же следует не согласиться с С.В. Черниченко, который утверждает: "Их [субъектов Федерации] международная правосубъектность не зависит от признания их суверенитета конституцией Федерации. Главное - самостоятельный выход в межгосударственную сферу"*(12) . Напротив, без подтверждения федеральной конституцией выход субъектов Федерации на международную арену должен быть признан неправовым, не влекущим каких-либо последствий. При запрещении федеральным законодательством субъектам Федерации участвовать в международных договорах подобные правовые акты, даже будучи заключенными, являются юридически ничтожными.

Правоведение. Шпаргалка Афонина Алла Владимировна

88. Международное право. Соотношение правовой системы РФ и международного права

Международное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих межгосударственные отношения.

Субъекты международного права – это государства, объект регулирования – межгосударственные отношения.

В системе международного права выделяют:

1) международное публичное право (предмет регулирования – непосредственно властные отношения между государствами);

2) международное частное право (предмет регулирования – гражданско-правовые отношения международного характера).

Норма международного права – это обязательное правило, регулирующее поведение и порядок взаимоотношений государств и иных субъектов международного права. Действие норм международного права обеспечивается предусмотренным в них правовым механизмом.

Принято производить следующую классификацию норм международного права :

1) по предмету правового регулирования они подразделяются на виды, отражающие специфику сферы действия (международное морское право, железнодорожные, морские перевозки, правовой режим Антарктики и т. д.);

2) по сфере действия на универсальные (Устав ООН, Венская Конвенция о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.) и т. д.) и локальные (Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств, Конвенция о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества и т. д.). То есть данная классификация позволяет определить, в отношении ограниченного количества государств действует норма международного права, или подлежит выполнению в обязательном порядке всеми государствами.

3) по методу правового регулирования на императивные (подлежащие выполнению только в том виде, в котором они приняты, не позволяющие отклонений) и диспозитивные (допускающие выбор по усмотрению сторон).

Нормы международного права и правовой системы РФ

Нормы международного права и нормы правовой системы РФ взаимосвязаны между собой.

Соотношение правовой системы РФ и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ определено в ст. 15, п. 4 Конституции РФ. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом нужно учесть тот факт, что эти принципы и нормы должны быть признаны таковыми РФ, то есть РФ как субъект права должна выразить согласие на обязательность для нее международного договора.