Местного самоуправления в решении вопросов. Формы осуществления местного самоуправления

Одной из важнейших задач, решаемых новым Федеральным законом, является проблема вовлечения населения в осуществление местного самоуправления.

В новом Федеральном законе выделена глава «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления». Эта глава включает 12 статей (ст. 22--33) .

Основными формами участия населения в решении вопросов местного значения являются:

• 1) участие в формировании состава органов местного самоуправления путем муниципальных выборов;
• 2) участие в местном референдуме;
• 3) участие в отзыве выборных лиц местного самоуправления;
• 4) участие в голосованиях по выявлению мнения населения в рамках процедуры учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;
• 5) участие в публичных слушаниях;
• 6) участие в территориальном общественном самоуправлении;
• 7) народная правотворческая инициатива;
• 8) обращения в органы местного самоуправления;
• 9) участие в опросах .

К числу основных форм закон относит местный референдум, который может проводиться на всей территории муниципального образования, а решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования.

Референдум может проводиться:

по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, указанными в пункте 2 части 3 настоящей статьи, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления .

Формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются муниципальные выборы, которые проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. Итоги выборов подлежат обнародованию (ст. 23) .

В законе (ст. 24) предусмотрена процедура голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, а также голосование по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования.

Выделены в законе и такие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, как сход граждан, собрание и конференции граждан, публичные слушания.

В статье 25 определено:

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.

Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Наряду с собраниями граждан, могут проводиться и конференции, т. е. собрания делегатов.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

проекты планов и программ развития муниципального образования;

вопросы о преобразовании муниципального образования.

Весьма важным положением закона является статья 26, определяющая правотворческую инициативу граждан

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Определена и такая форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления .

Первостепенной задачей органов местного самоуправления по обеспечению участия населения в решении вопросов местного значения является создание достаточной нормативно-правовой базы для их осуществления. Это можно сделать в различных формах: через внесение соответствующих норм в устав муниципального образования, через принятие нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования. Эти варианты соответствуют требованиям федерального законодательства, конкретный же вариант должен выбираться исходя из распределения полномочий органов местного самоуправления, определенных действующим уставом и иными нормативными правовыми актами муниципального образования.

Второй задачей является подготовка муниципальных кадров, которым предстоит взаимодействовать непосредственно с населением при реализации соответствующих форм. В рамках данной задачи необходима также подготовка методических пособий, комментариев к актам.

Третьей задачей является доведение до сведения населения возможных вариантов участия в решении вопросов местного значения и порядка их реализации. При этом недостаточно просто опубликовать соответствующие акты, нужно еще и пиар-сопровождение .

В соответствии с Конституцией (ч. 2 ст. 3) народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ч. 1 ст. 130 Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Закон об организации местного самоуправления определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Основная цель организации местного самоуправления - широкое привлечение местного населения к самостоятельному решению вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Следует отметить, что современная организация местного самоуправления создается в нашей стране не на пустом месте. Впервые местное самоуправление было сформировано в ходе реализации городских реформ Петра I (1699-1702). Принципиальные начала городского самоуправления были закреплены в Грамоте Екатерины II на права и выгоды городам Российской империи (1785) и получили дальнейшее развитие в Городовом положении (1870). Самоуправление, осуществлявшееся традиционно в России на уровне сельских общин, получило законодательное оформление при проведении земской реформы. В Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1864) достаточно последовательно реализовывалась идея решения населением задач губернского и уездного значения, однако местное самоуправление не было создано на низовом уровне - волости, а потому не достигло в конечном итоге своей цели. Конституция РСФСР

1918 г., закрепившая полновластие Советов как органов государственной власти на всех уровнях, вплоть до села и поселка, разрушила по существу систему российского самоуправления.

Существенный вклад в возрождение местного самоуправления, регламентацию его сущности, организационных форм и полномочий внесли Конституция РФ 1993 г., Федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне утратил силу), от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Закон об организации местного самоуправления.

В нормах Конституции и указанных федеральных законах содержатся положения, закрепляющие основы статуса местного самоуправления: самостоятельность органов местного самоуправления; невключение их в систему органов государственной власти; обеспечение местным самоуправлением решающей роли населения в решении вопросов местного значения, руководства муниципальной собственностью; осуществление самоуправления через местные референдумы, выборы, а также через муниципальные органы; самостоятельность в определении структуры своих органов; учет мнения населения при изменении границ муниципальных территорий.

Система местного самоуправления включает в себя законодательную регламентацию:

• - определения территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей;
• - формирования механизма местного самоуправления; закрепление принципов местного самоуправления; полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления; гарантий осуществления местного самоуправления.

В соответствии с Законом об организации местного самоуправления его система базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных образований: городские, сельские поселковые, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Основными разновидностями местного самоуправления могут быть органы, образуемые:

• - в городских и сельских поселениях;
• - частях указанных поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы и т.п.);
• - совокупности поселений, объединяемых общей территорией (районы, уезды, сельские округа - волости, сельсоветы и т.д.).

Эти виды территорий, отличающиеся во многом от официальных административно-территориальных образований, призваны способствовать населению в решении многообразных вопросов местного значения, в частности непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях.

Механизм местного самоуправления, представляющий собой организационные формы и методы его реализации, достаточно четко определен законодательством. Так, Конституция РФ (ч. 2 ст. 130) установила, что местное самоуправление реализуется гражданами путем референдума, выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления. Формы и методы местного самоуправления конкретизированы в Законе об организации местного самоуправления, законодательных актах субъектов РФ, а также в уставах соответствующих муниципальных образований. Механизм местного самоуправления включает в себя: органы и должностные лица местного самоуправления; формы прямого волеизъявления граждан; территориальное общественное самоуправление.

К органам и должностным лицам местного самоуправления относятся прежде всего выборные органы: представительные, состоящие из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; выборные главы муниципального образования и другие избираемые населением должностные лица. Кроме выборных органов, уставами муниципальных образований могут учреждаться иные органы и должностные лица местного самоуправления. Порядок их образования, сроки полномочий определяются в каждом конкретном случае уставами соответствующих муниципальных образований.

Прямое волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, муниципальных выборов, собраний (сходов) граждан, а также посредством обращений граждан в органы местного самоуправления. Важно отметить, что законодательством субъектов РФ установлены правила: решения местных референдумов и собраний (сходов), принятые большинством голосов граждан, являются обязательными на территории соответствующего муниципального образования; проекты правовых актов местного значения и обращения граждан должны быть обязательно рассмотрены и по ним должны быть приняты соответствующие решения.

Предусмотренное законодательством территориальное общественное самоуправление дает гражданам реальную возможность самоорганизо- вываться по месту их жительства на части территории муниципального образования (например, микрорайонов городов, кварталов, улиц, дворов, домов). С учетом исторических и национальных традиций, а также местных особенностей могут формироваться и другие формы общественного самоуправления (родительские комитеты в дошкольных и школьных образовательных учреждениях, общественные советы библиотек, женские советы, местные комитеты ветеранов т.п.).

В механизме местного самоуправления важное место принадлежит принципам его реализации. Среди них:

• - организационная обособленность местного самоуправления от органов государственной власти;
• - формирование органов местного самоуправления непосредственно населением соответствующего муниципального образования;

многообразие организационных форм местного самоуправления;

• - самостоятельность местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения;
• - возможность взаимодействия с органами государственной власти при решении сложных вопросов жизнедеятельности муниципального образования;
• - обеспечение государством правовых и организационных гарантий местного самоуправления.

Для формирования и деятельности органов местного самоуправления важное значение имеют решения Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 года)» определен механизм решения вопросов о сроках выборов в органы местного самоуправления в переходном периоде их становления; в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» решены вопросы соотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти. Принципиальный характер носят положения этого решения о том, что не могут быть созданы органы власти на территориях, не имеющих согласно Конституции (устава) субъекта РФ статуса административно-территориальной единицы и др.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом -- суть местного самоуправления.

Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание.

1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципалъных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе му-ниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.

К.Ф. Шеремет выделяет следующие группы общих принципов: 1) определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного; самоуправления; 2) согласно которым создаются муниципальные образования -Я главные структуры в системе местного самоуправления; 3) определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержанке функций органов местного самоуправления; 4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного самоуправления; 5) обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий; 6) обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления; 7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями; 8) гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; 9) обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность; 10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение фи-нансово-экономической самостоятельности местного самоуп-равления. Органы местного самоуправления самостоятельно уп-равляют муниципальной собственностью, формируют, утвержда-ют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельнос-ти муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответствен-ность на органы местного самоуправления в социально-культур-ной и коммунально-бытовой областях, так как передача муници-пальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществлялась без учета реальных возможностей организа-ции управления на местах, без должного финансирования. Орга-нам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вооб-ще отсутствует материальная база.

И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекла-дываются невыполнимые без соответствующего материально-фи-нансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, по-рожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселен-цы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас и т.д.).

3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоя-тельность местного самоуправления, запрещает органам госу-дарственной власти вмешиваться в деятельность органов мест-ного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, прини-мают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми располо-женными на территории муниципального образования предпри-ятиями, учреждениями и организациями независимо от их орга-низационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее ис-полнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

4. Самостоятельность муниципальных образований гаранти-руется нормами муниципального права в пределах их полномо-чий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциям и уставами субъектов Российской Федерации, их законами.

При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судеб-ную защиту.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных; законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления).

3. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает ст. 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не вхо-дят в систему органов государственной власти. На основе данно-го принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Закон об общих принци-пах организации местного самоуправления предусматривает, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государст-венной власти и государственными должностными лицами не до-пускается (ст. 17);

б) осуществление местного самоуправления органами государ-ственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);

в) должностные лица местного самоуправления не относятся категории государственных служащих (ст. 1);

г) решения органов местного самоуправления и должностные лиц местного самоуправления могут быть отменены органами должностными лицами, их принявшими, либо признаны недейст-вительными по решению суда (ст. 44).

Принцип организационного обособления местного самоуправ-ления призан обеспечить возможность муниципальным образова-ниям, «не нарушая более общих законодательных положений», самим «определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы они отвечали мест-ным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления). В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населе-нием самостоятельно. Наименование органов местного самоуправ-ления и должностных лиц местного самоуправления, порядок фор-мирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и дея-тельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии со ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления должны определяться уставами муни-ципальных образований в соответствии с законами субъектов Фе-дерации.

Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоот-ношений муниципальных образований между собой. Согласно ст. 6 Закона муниципальным образованиям должна обеспечивать-ся экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом под-чиненность одного муниципального образования другому не до-пускается.

Указанный принцип не только обеспечивает организационную самостоятельность местного самоуправления, защиту от незакон-ного вмешательства государственных органов в деятельность орга-нов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тес-ного взаимодействия.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государ-ственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также выполняя реше-ния, принятые органами государственной власти, оказывая в соот-ветствии с законом содействие государственным органам в выпол-нении их задач и функций на местном уровне. Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государст-венной власти формируя местные бюджеты, а также осуществляя свои полномочия в иных сферах местной жизни.

Закон наделяет представительные органы местного самоуправ-ления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, а также закреп-ляет обязанность органов государственной власти, государствен-ных должностных лиц рассматривать направленные им обраще-ния органов и должностных лиц местного самоуправления.

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

4. Сочетание представительной демократии с формами прямого

волеизъявления граждан

Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демократического строя, обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной.

Как говорилось выше, в соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого воле изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Данные институты муниципальной демократии призваны обеспечить тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления, решение всех вопросов местной жизни в интересах местного сообщества. Это гарантируется прежде всего выборностью населением органов местного самоуправления. Выборные органы местного самоуправления -- обязательный атрибут муниципального образования. Согласно ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Европейская Хартия местного самоуправления отдает приоритет в реализации функций местного самоуправления советам или собраниям, состоящим из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные или исполнительные органы (ст. 3). Развивая положения Хартии, Закон закрепляет приоритет представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения муниципального образования, устанавливая перечень их исключительных полномочий (ст. 15).

Приоритет представительного органа в структуре местного самоуправления обеспечивается его правом осуществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Реализация рассматриваемого принципа создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления. Формы такого контроля должны быть установле-ны уставом муниципального образования. К ним относятся: отче-ты выборных лиц местного самоуправления перед населением; вы-ражение недоверия населением выборным лицам местного самоуп-равления и др.

Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения. Это участие обеспечивается прежде всего такими формами прямой де-мократии, как: местный референдум, муниципальные выборы, со-брание (сходы) граждан, обращения граждан, народная право-творческая инициатива и др.

Данный принцип предполагает гарантированность равного права граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущест-венного и должностного положения, отношения к религии, убеж-дений, принадлежности к общественным объединениям. В ст. 3 Закона закреплены основные гарантии этого права, в котором от-ражается взаимное проникновение форм и институтов муници-пальной демократии: прямой и представительной.

5. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного

самоуправления его полномочиям

Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям (ст. 9). Этот важнейший принцип местного самоуправления получил закрепление в Конституции РФ, законо-дательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невоз-можно обеспечить самостоятельность, реальность и эффектив-ность местного самоуправления.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защища-ет наравне с другими формами собственности муниципальную соб-ственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный Жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и не-движимое имущество.

Муниципальная собственность является неотъемлемым атри-бутом каждого муниципального образования.

Местное самоуправление обеспечивает использование муници-пальной собственности для решения вопросов местного значения с учетом интересов населения.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органам местного самоуправ-ления гарантируется право самостоятельно формировать, утверж-дать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. При этом формирование и использование местных финан-сов основывается на государственной поддержке. Каждое муници-пальное образование имеет право на получение в процессе осущест-вления бюджетного регулирования средств из федерального бюд-жета и средств из бюджета субъекта Федерации.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления обес-печивается законодательным закреплением собственных доходов местных бюджетов. К ним относятся: местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов, налогов субъектов Федерации, закрепленные за местны-ми бюджетами на постоянной основе.

Закон об общих принципах организации местного самоуправ-ления гарантирует каждому муниципальному образованию обес-печение минимального местного бюджета. Бюджет должен форми-роваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе-ченности, устанавливаемых законами субъектов Федерации. В со-ответствии с Законом органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных обра-зований, на уровне не ниже минимальных государственных соци-альных стандартов, выполнение которых гарантируется государ-ством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации (ст. 37). Однако закрепленный Законом механизм финансового обеспече-ния муниципальной деятельности в полной мере пока не действу-ет: федеральными органами государственной власти пока не уста-новлены государственные минимальные социальные стандарты.

Закон требует, чтобы муниципальным образованиям была обес-печена экономическая и финансовая самостоятельность в соответ-ствии с разграничением предметов ведения между муниципальны-ми образованиями. Статья 6 Закона предусматривает, что в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения му-ниципальных образований, объекты муниципальной собственнос-ти, источники доходов местных бюджетов разграничиваются зако-ном субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципаль-ных образований -- уставом города.

Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа яв-ляются конституционные положения о финансировании осущест-вления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления, и о компен-сации дополнительных расходов, возникших в результате реше-ний, принятых органами государственной власти (ст. 132 и 133). Однако эти конституционные положения также требуют разработ-ки правового механизма приведения их в действие. Так, на Всерос-сийском совещании по вопросам местного самоуправления (1995 г.) отмечалось, что федеральные органы власти, устанавли-вая льготы различным категориям граждан, перекладывают по существу на органы местного самоуправления ответственность за их реализацию, не восполняя при этом дополнительные расходы, которые вынуждены нести органы местного самоуправления1. И хотя в Законе закреплено, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств, про-блема остается, ибо население обращается по этим вопросам преж-де всего в органы местного самоуправления.

6. Ответственность органов местного самоуправления

и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово-экономической и организационной самостоятельности муниципального образования, но и в ответственности его населе-ния, берущего на себя бремя решения вопросов местного значения.

Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования выборных органов согласно ст. 1 и 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправ-ления является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образова-ний собственной компетенцией в решении вопросов местного зна-чения.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа; органов местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муници-пальные органы, а также непосредственно решает в соответствии с Законом вопросы местного значения.

Реализация названного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм кон-троля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных орга-нов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.

В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Ответственность в соответствии со ст. 48 Закона наступает в результате утраты доверия населения.

Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам, и используя формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица.

7. Многообразие организационных форм осуществления местного

самоуправления

Для Российской Федерации характерно многообразие форм ор-ганизации и осуществления местного самоуправления. Это обу-словлено рядом причин.

1. На организацию местного самоуправления в Российской Фе-дерации оказывает влияние федеративное устройство нашего го-сударства. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместно-му ведению Российской Федерации и ее субъектов относится уста-новление общих принципов организации местного самоуправле-ния. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

2. Российская Федерация -- многонациональная страна, мно-гие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осу-ществления местного самоуправления.

Статья 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации регулирование в соответствии с феде-ральным законом особенностей организации местного самоуправ-ления с учетом исторических и иных местных традиций.

В уставах муниципальных образований отражаются особеннос-ти организации местного самоуправления, обусловленные ком-пактным проживанием на территории муниципального образова-ния национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных тради-ций. При этом органы местного самоуправления должны учиты-вать, решая данные вопросы, положения федеральных законов от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»1 и от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных наро-дов Российской Федерации»2, предусматривающие возможность Установления законами субъектов Федерации квоты представи-тельства малочисленных народов в представительных органах Местного самоуправления.

3. Особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены и разнообразием основных типов поселений. Городские, сельские и другие муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, научно-производственной специализацией и т.д. Так, Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские и сельские поселения в зависимости от численности населения на 10 типов (сверхкрупные города, крупнейшие города, крупные города, большие и т.д.).

Существуют особенности организации местного самоуправле-ния в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. Право регулирования этих во-просов Закон закрепил за федеральными органами государствен-ной власти (ст. 4).

Кроме того, свои особенности имеет организация местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Так, в этих городах -- субъектах Федерации -- могут не создаваться выборные городские органы местного само-управления.

4. Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населе-ния избрать ту или иную организационную модель местного само-управления. Конституция РФ предоставляет населению муници-пального образования право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Закон предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и поря-док формирования органов местного самоуправления; формы, по-рядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименование и полномочия выбор-ных, других органов местного самоуправления.

8. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муни-ципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина оп-ределяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). Поэ-тому права и свободы человека и гражданина являются важней-шим элементом государственной и муниципальной демократии.

Права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность, и их осуществление во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

Реализация указанного принципа обеспечивается в процессе деятельности муниципальных органов по решению вопросов непо-средственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: обра-зования, здравоохранения, жилищно-коммунальную, землеполь-зования, торгового, бытового, транспортного и других видов обслу-живания населения. В данных областях местной жизни, отнесен-ных к ведению муниципальных образований, реализуются основ-ные социально-экономические права и свободы граждан. Осущест-вляя свои функции в этих сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют реализации важнейших социально-экономических прав и свобод граждан.

Выполняя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы влас-ти, всероссийских референдумов, референдумов субъектов Рос-сийской Федерации, проводя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления участвуют в со-здании необходимых условий для реализации личных и полити-ческих прав и свобод граждан на местном уровне.

Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепля-ет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия граж-дан, которые призваны обеспечить реализацию закрепляемого в ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуп-равления права граждан на осуществление местного самоуправле-ния посредством форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В развитие этого по-тения ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

9. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления

Принцип законности -- один из основных конституционных! принципов российской государственности. Согласно ст. 15 Кон-ституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединение обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституция-ми, законами и уставами субъектов Федерации в пределах гаран-тируемых государством полномочий. Это предполагает законода-тельное разграничение полномочий в области местного самоуправ-ления между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муници-пальными образованиями.

Государство гарантирует обязательность исполнения актов муниципальных образований, предусматривая административную ответственность за их неисполнение. При этом признание данных решений недействительными является исключительным правом суда.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законнос-ти в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципаль-ными органами решений по вопросам местной жизни.

Статья 8 Европейской Хартии местного самоуправления устанавливает основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления.

«1. Любой административный контроль над органами местного? самоуправления может осуществляться только в порядке и в слу-чаях, предусмотренных Конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью opra-i нов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов».

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается прежде всего с помо-щью прокурорского надзора.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Рос-сийской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г. прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов органами мест-ного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В целях осуществления своих функций прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

Прокурор или его заместители приносят протест на противоре-чащий закону правовой акт в орган или должностному лицу мест-ного самоуправления, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательст-вом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа мест-ного самоуправления -- на ближайшем заседании. При исключи-тельных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится про-курором или его заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранить допу-щенные нарушения. Представление прокурора подлежит безотла-гательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения пред-ставления должны быть приняты конкретные меры по устранению Допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способ-ствующих, и доложено прокурору в письменной форме о результа-тах принятых мер.

Статья 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления конкретизирует предмет прокурорского надзора в отношении местного самоуправления: прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований органами и Должностными лицами местного самоуправления.

Обеспечение законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляется также с помощью судебных органов. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также реше-ния и действия органов и должностных лиц местного самоуправ-ления.

Кроме того, важными полномочиями по пресечению незакон-ной деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления обладают законода-тельные (представительные) органы государственной власти субъ-екта РФ. В порядке, предусмотренном ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, данные орга-ны решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Контроль за соответствием устава муниципального образова-ния Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации осуществляют субъекты Федерации при государствен-ной регистрации устава. В случае противоречия устава муници-пального образования Конституции и законам муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его ус-тава. Однако данный отказ может быть обжалован в судебном порядке.

Необходимо также иметь в виду, что соблюдение законности А организации и деятельности местного самоуправления обеспечи-вается контролем представительного органа местного самоуправ-ления за деятельностью органов местного самоуправления и долж-ностных лиц местного самоуправления, предусмотренных устава-ми муниципальных образований.

10. Гласность местного самоуправления

Гласность -- важный элемент демократической системы управ-ления обществом и государством. С помощью гласности обеспечи-вается демократизм управленческой деятельности, ее подкон-трольность обществу, а также возможность граждан влиять на вы-работку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.

Способы обеспечения гласности нашли свое правовое закрепле-ние в нормах муниципального права, в практике местного самоуп-равления.

Статья 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и до-стоверной информации о своей работе. Осуществление этого важ-нейшего требования предполагает, прежде всего, информирование населения о заседаниях представительных органов местного само-управления, о вопросах, решаемых выборными и другими органа-ми местного самоуправления.

Кроме того, органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими. В соответствии со ст. 19 упомянутого Закона нормативные право-вые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обя-занности человека и гражданина, вступают в силу после их офици-ального опубликования (обнародования). Закон обязывает органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуп-равления обеспечить каждому возможность ознакомления с доку-ментами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3).

Устанавливаемая Законом обязанность органов местного само-управления обеспечить получение гражданами полной и достовер-ной информации о своей деятельности предполагает использова-ние традиционных организационно-массовых форм работы с изби-рателями, используемых в свое время местными Советами и их исполнительными комитетами. Многие из этих форм получили свое правовое отражение в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов местного самоуправле-ния, других нормативных правовых актах, определяющих статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправле-ния. К этим формам обеспечения гласности в работе органов мест-ного самоуправления относятся: отчеты депутатов и выборных Должностных лиц перед населением; их встречи с избирателями; выступления в средствах массовой информации, организация «горячих линий», когда граждане могут по телефону получить необ-ходимую им информацию, и т.п.

Гражданам гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуп-равления, если иное не предусмотрено законом. Так, Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» содержит перечень сведений, относимых к государственной тайне. К государственной тайне (ст. 5) могут быть отнесены, в частности, сведения о силах и средствах гражданской обороны, об объектах, планах (заданиях) государственного оборонного заказа и др. Закон также содержит перечень сведений, не подлежащих засекречиванию, а именно: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих без-опасности и здоровью граждан, и их последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образова-ния, культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, предо-ставляемых государством гражданам, должностным лицам, пред-приятиям, учреждениям и организациям, о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина и др.

Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе местного самоуправления призваны играть средства массовой ин-формации. Статья 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относит к предметам ведения местного самоуправления вопросы организации и содержания муниципаль-ной информационной службы, а также создания условий для дея-тельности средств массовой информации муниципального образо-вания.

В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995г. «Об экономической поддержке районных (городских) газет» в целях обеспечения конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения реформ местного самоуправления и активного учас-тия граждан в местном самоуправлении осуществляется экономи-ческая поддержка районных (городских) газет. Экономическая поддержка оказывается районным (городским) газетам, внесен-ным в Федеральный реестр районных (городских) газет, путем вы-деления средств из федерального бюджета на развитие материально-технической базы районных (городских) газет и оплату расходов, связанных с их производством и распространением (оплата полиграфических услуг, бумаги, услуг федеральной почтовой связи).

Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает необходимые предпосылки и условия для участия граждан в контроле за работой муниципальных органов, в решении вопросов местного значения. Так, реализация населением права на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, согласно ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, обязывает органы местного самоуправления рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы (обнародованы).

Практика местного самоуправления свидетельствует, что наи-более важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.

Получая объективную информацию о состоянии местных дел, ощущая свою причастность к их решению, граждане обращаются в органы местного самоуправления с предложениями, заявления-ми, жалобами. Закон закрепляет обязанность органов и должност-ных лиц местного самоуправления давать ответ по существу инди-видуальных и коллективных обращений граждан в течение одного месяца (ст. 26).

11. Сочетание коллегиальности и единоначалия в местном

самоуправлении

Характерной чертой организации и деятельности местных ор-ганов советской власти являлись коллегиальные начала в орга-низации и деятельности Советов, их исполнительных комитетов. Принцип коллективности пронизывал всю организацию работы Советов и их органов, хотя и носил зачастую формальный ха-рактер.

Становление местного самоуправления в Российской Федера-ции сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия в руко-водстве местным исполнительным аппаратом. Коллегиальное при-нятие исполнительными комитетами решений часто служило при-крытием безответственности местной номенклатуры в отношении населения. В целях утверждения принципа индивидуальной от-ветственности и устранения коллективной безответственности в Деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Закон РСФСР о местном самоуправлении закре-пил: «Деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации... Глава местной администрации осу-ществляет свои полномочия на принципах единоначалия» (ст. 30).

Закон об общих принципах организации местного самоуправ-ления, предусматривая коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления (ст. 15), ос-тавляет по существу открытым вопрос о принципах организации и Деятельности иных органов местного самоуправления. Он должен Регулироваться уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации Органы, осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия. В любом случае данные органы в соответствии с уставами муниципальных образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования.

Коллегиальные начала в организации и деятельности предста-вительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образова-ния, и свои решения принимает в коллегиальном порядке. Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-право-вые гарантии коллегиальности принятия данными органами своих решений: это прежде всего требования кворума, необходи-мого для работы представительного органа, а также кворума, не-обходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности ра-боты представительного органа проявляется и на стадии подготов-ки проектов решений (привлечение представителей заинтересо-ванных предприятий, учреждений, организаций), в работе депу-татских комиссий, образуемых представительным органом, и т.д. Принцип коллегиальности предполагает также создание необхо-димых условий депутатам представительного органа для их актив-ного и конструктивного участия в подготовке и принятии реше-ний: депутаты должны иметь возможность заблаговременно озна-комиться с проектами решений, получить необходимую информа-цию, свободно высказывать свое мнение, а также предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть постро-ена деятельность органов управления в системе местного самоуп-равления, допускает возможность использования и коллегиаль-ных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих орга-нов, выработке решений по наиболее важным вопросам управле-ния местной жизнью. Так, практика местного самоуправления по-казывает, что единоначальная деятельность главы местной адми-нистрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений местной администрации или ином со-ставе и выполняет совещательные функции.

12. Государственная гарантия местного самоуправления

Как уже говорилось, в Российской Федерации признается и га-рантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Га-рантии осуществления местного самоуправления определяются в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Федерации.

Реализация рассматриваемого принципа означает прежде всего создание системы правовых гарантий защиты прав местного само-управления, к которой относится прежде всего признание государ-ством местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа: местной публичной власти (ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ). Это предполагает децентрализа-цию государственного управления, разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государствен-ной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муниципальными образованиями (ст. 4, 5, 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправ-ления).

Государство гарантирует местному самоуправлению самостоя-тельность в пределах его полномочий, признавая при этом:

а) право органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения принимать (издавать) правовые акты;

б) обязательность решений, принятых путем прямого воле-изъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в пределах их пол-номочий, неисполнение которых влечет ответственность в соответ-ствии с законами;

в) свободу действий органов местного самоуправления по реали-зации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении ка-кого-либо органа власти;

г) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

д) осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных Территориях.

Важным элементом системы правовых гарантий местного само-управления является конституционное право граждан на осущест-вление местного самоуправления. Оно реализуется через формы прямой и представительной демократии с учетом исторических и иных местных традиций. При этом население городского, сельско-го поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Государство гарантирует местному самоуправлению организационную самостоятельность, устанавливая, что:

а) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

б) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

в) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государст-венной власти и государственными должностными лицами не до-пускается;

г) осуществление местного самоуправления органами государ-ственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

д) решение органов и должностных лиц местного самоуправле-ния могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

е) муниципальные служащие не относятся к категории государ-ственных служащих.

Основные вопросы параграфа

понятие местного самоуправления

Принципы местного самоуправления

Местное самоуправление в современной России

Понятие местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конститу­ции России в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление, способствуя осуществлению де­мократических идеалов и ценностей в обществе, призвано обеспечить на­сущные потребности населения, его участие в жилищной, социально-куль­турной и иных сферах местной жизни, а также в решении всех общих проблем. Принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская хартия определяет местное самоуправление как право и реальную возможность местных сообществ «управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел» и контролировать их. Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность.

Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему орга­нов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Государственные органы власти принимают законы, в соответствии с которыми и реализуется местное самоуправление.

Принципы местного самоуправления. Самоуправление осуществляется на основе определенных принципов. Назовем основные.

Самостоятельность решения всех вопросов местного значения. Конституция Российской Федерации гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Население само решает местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным самоуправлением, непосредственно - через формы прямого волеизъявления, а также опосредованно - через выборные и иные органы местного самоуправления.

Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государство м. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня власти. Население само определяет структуру органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке. Однако система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая установленной Конституцией самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает законодательство.

Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления . Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Субъекты Российской Федерации закрепляют организационные основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Свои особенности имеют структура и формы осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории района и т. д.

Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам . Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны передаваться необходимые материальные и финансовые средства.

Местное самоуправление в современной России. Система реального местного самоуправления в России только начинает складываться. В каждом субъекте Российской Федерации порядок образования, структура и деятель­ность органов местного самоуправления имеют свою специфику. Однако можно выделить в этой системе ряд общих функциональных особенностей.

Во-первых, территория местного самоуправления включает в себя как городские, так и сельские населенные пункты (город, район в городе, село, деревню, станицу, усадьбу и т.д.).

Во-вторых, на каждой территории самоуправление реализуется в следующих основных формах: местных референдумах; выборах органов местного самоуправления (мэров городов, глав сельских администраций, городских дум, собраний и т. п.); собраниях и сходах граждан; деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

В-третьих, в компетенцию органов местного самоуправления входят следующие направления деятельности:

Социально-экономическое развитие территории;

Муниципальное образование и здравоохранение;

Охрана общественного порядка;

Обеспечение пожарной безопасности;

Управление муниципальной собственностью;

Организация торговли, общественного питания, бытового обслуживания;

Социальная поддержка населения;

Поддержание муниципальных средств массовой информации и многие другие.

В-четвертых, местное самоуправление должно иметь достаточную для реализации своих задач материальную и финансовую базу. Она создается из средств, получаемых в виде налога: на землю, на имущество физических лиц, с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, с различных продаж; курортного сбора и т. д.

Выделяются следующие основные черты, характеризующие содержание принципа самостоятельности муниципального управления:

а) реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

б) органам государственной власти запрещено вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные органы самостоятельно устанавливают обязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для всех, расположенных на территории муниципального образования, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм;

в) самостоятельность муниципальных органов в пределах их полномочий обеспечивается правом на судебную защиту.

Согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении органы местного самоуправления в пределах, установленных законом обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

Принцип организационного обособления органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Конституция утверждает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Рассматриваемый принцип определяет основы взаимоотношений муниципальных органов между собой, муниципальных органов и органов государственной власти, а также статус муниципальных служащих.

Муниципальному образованию должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Законодательно закреплено, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

Законодательство обеспечивает защиту органов местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в их деятельность, но и устанавливает основы их взаимодействия.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

Федеральный закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления.

Европейская Хартия о местном самоуправлении исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им полномочий. Этот принцип муниципального управления также закреплен в Конституции и законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность муниципального управления.

Конституция гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местных органов власти, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность. В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество. Она представляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. По закону муниципальному образованию обеспечивается экономическая и финансовая самостоятельность. Он предусматривает, что в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения муниципального образования, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.

Федеральный закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с данным законом органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Важной гарантией реализации этого принципа является финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

4. Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением .

Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования выборных органов является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Данный принцип призван обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципального образования;

б) учет и защиту интересов населения в деятельности органов местного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенных уставом к его ведению, во многом зависит от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления. Поэтому в случае неудовлетворительного решения местных вопросов, претензии населения должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы.

Реализация этого принципа предполагает использование населением различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставе муниципального образования. Деятельность муниципальных органов должны исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.

В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Население вправе выразить свое отношение к выборным органам и должностным лицам местного самоуправления на местном референдуме, а также используя другие формы прямого волеизъявления, например выборы или отзыв выборного должностного лица.

Главная » Международное право » Местного самоуправления в решении вопросов. Формы осуществления местного самоуправления