И.К. Выскребенцев,
государственный советник налоговой службы II ранга

Порядок взимания платежей за загрязнение природной среды и их направление в бюджет

Нормативно-правовая база, регулирующая порядок взимания и исчисления платежей за загрязнение природной среды, достаточно обширна и включает (помимо нормативных документов, установивших общие принципы налогообложения) несколько законов, постановлений Правительства РФ, межведомственных и ведомственных нормативных актов, других инструктивно-методических указаний.

Законом РФ от 19.12.91 № 2060-1 “Об охране окружающей природной среды”, в редакции Законов РФ от 21.02.92 № 2397-1, от 02.06.93 № 5076-1, впервые в общероссийском масштабе установлена платность использования природных ресурсов, включающая:

Платежи за загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздействия на природную среду;

Плату за природные ресурсы (землю, недра, воду, лес и иную растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы). Порядок исчисления и внесения данных платежей был конкретизирован другими законодательными актами.

Плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия взимается за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах и сверх установленных лимитов. Объемы указанного вредного воздействия, выражаемого, например, в тоннах выбросов, сбросов различных веществ, служат налогооблагаемой базой при расчете соответствующих платежей.

Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляется предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке: 90 % - на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов, 10 % - в доход федерального бюджета для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды.

Этот Закон предусматривал, что порядок исчисления и применения нормативов платы за использование природных ресурсов определяется Правительством РФ.

Постановлением от 28.08.92 № 632 Правительство РФ утвердило Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.

Кроме установления общих условий по данным платежам, это постановление предоставило право Минэкологии России по согласованию с Минэкономики России и Минфином России вносить уточнения в утвержденные нормативы платы и коэффициенты в связи с изменением экологической ситуации в отдельных регионах и уровня цен, а также при установлении новых видов загрязняющих веществ и вредных воздействий на окружающую природную среду.

Последняя индексация на основе этого постановления была установлена на 1998 год. Об этом сообщалось в соответствующих письмах Госкомэкологии России и Госналогслужбы России, рассылаемых по системе их территориальных органов. Ранее индексации проводились в 1994-1997 годах.

Кроме того, Правительство РФ постановлением от 28.08.92 № 632 поручало разработать и утвердить базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Соответствующие нормативы были утверждены МПР России 27 ноября 1992 года по согласованию с Минэкономики России и Минфином России.

За основу указанных базовых нормативов платы были приняты нормативы платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду, действующие на территории Российской Федерации с 1991 года в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 09.01.91 № 13, измененные в связи с ростом уровня цен на природоохранные мероприятия.

Нормативы платы были установлены в рублях за 1 тонну по 217 видам загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферу передвижными и стационарными источниками, а также по 198 видам загрязняющих веществ, сбрасываемых в поверхностные и подземные водные объекты. Были также утверждены базовые нормативы платы за размещение отходов в зависимости от их токсичности.

Кроме того, были введены коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости состояния атмосферного воздуха и почвы территорий экономических районов России, а также коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости состояния водных объектов по бассейнам основных рек.

Предприятия должны применять эти нормативы и коэффициенты при определении объемов по выбросу, сбросу загрязняющих веществ в расчетах конкретных сумм платежей.

Поскольку сама технология расчетов сумм платежей по определенным видам вредного воздействия достаточно сложна и специфична, предприятиям рекомендуется воспользоваться Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденными МПР России 26 января 1996 года по согласованию с Минэкономики России и Минфином России (регистрационный № 190 в Минюсте России от 24.03.93).

В этих указаниях достаточно подробно изложен порядок определения массы загрязнения, поступающего в природную среду, а также даны примеры расчетов размеров платы и их корректировки с учетом освоения природопользователями средств на выполнение природоохранных мероприятий.

Льготы по платежам

Постановление Правительства РФ от 28.08.92 № 632 (п. 4) предоставило право органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с территориальными органами Минэкологии России и Госсанэпиднадзора понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

При применении указанного пункта постановления следует иметь в виду, что он не используется по отношению к 10-процентным отчислениям в федеральный бюджет, так как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе освобождать плательщиков от внесения обязательных платежей в федеральный бюджет. Эта норма была введена Законом РФ от 27.12.91 № 2118-1 “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”.

Контроль налоговых органов за порядком исчисления и поступлением платежей

Налоговые органы контролируют в ходе проверок правильность исчисления, полноту и своевременность внесения в бюджет этих платежей. По результатам проведенной налоговыми органами последней проверки предприятий в 30 субъектах России было доначислено платежей и предъявлено по ним финансовых санкций на общую сумму свыше 15 млрд неденоминированных рублей.

Из общей суммы доначисленных платежей и финансовых санкций наибольшие суммы получены в таких регионах, как Самарская область и Красноярский край, на которые приходится свыше 50 % предъявленных к уплате средств по результатам проведенных проверок.

При этом за нарушения налогового законодательства по платежам за загрязнение окружающей среды к административной ответственности привлечено более 500 должностных лиц. Контрольная работа налоговых органов по правильности исчисления и своевременности уплаты предприятиями указанных платежей ведется, как правило, совместно с территориальными органами Госкомэкологии России.

Наиболее характерными нарушениями, выявленными в ходе проверок, являются:

1. Отсутствие оформленных в установленном порядке разрешений на выброс, сброс загрязняющих веществ и размещение отходов и, соответственно, неприменение 5-кратного повышающего коэффициента из-за отсутствия указанного разрешения.

Указанные нарушения, например, выявлены у 10 предприятий из 67 проверенных ГНИ по Саратовской области.

В Алтайском крае практически все доначисления произведены за несанкционированное размещение отходов.

2. Неправомерное предоставление региональными органами государственной власти льгот по полному освобождению предприятий и организаций от внесения платежей, в том числе в федеральный бюджет (Астраханская, Самарская, Ярославская и другие области).

3. Несвоевременное согласование с органами охраны природы расчетов по фактическим и плановым платежам и непредставление в налоговые органы соответствующих расчетов по платежам.

4. Отсутствие учета отдельных объектов загрязнения, как стационарных, так и передвижных (в частности транспортных средств).

Указанные факты отмечены в Ленинградской, Нижегородской, Свердловской, Самарской, Челябинской областях и ряде других регионов.

5. Неправильное применение ставок (нормативов платы) при расчете платежей.

Например, в Приморской крае при проверке было выявлено 23 предприятия, не состоявших на учете в природоохранных органах и не вносивших платежи за загрязнение.

При этом налоговыми органами в Архангельской и Ленинградской областях отмечено, что основной причиной неверного применения ставок (нормативов платы) является неисполнительность работников экономических и бухгалтерских служб предприятий вплоть до незнания нормативных документов, а размещение отходов без специального разрешения обусловлено экологической безграмотностью руководителей и стремлением удешевить продукцию за счет ухудшения экологии при отсутствии контроля за состоянием свалок, в том числе за их возникновением в неотведенных и неприспособленных для этого местах.

В Красноярской крае в ходе проверки АО “Норильск” выявлено применение устаревших нормативов выбросов, срок действия которых истек с 1992 года.

Многие налоговые инспекции отметили также, что в практической работе по взиманию указанных платежей остались нерешенными отдельные вопросы, связанные с совместной деятельностью налоговых органов и комитетов охраны природы.

Так, в Самарской области территориальные органы охраны природы согласовывали расчеты налогоплательщиков, не учитывая при этом изменения, произошедшие в лимитах и нормативах, не требовали экологические паспорта от предприятий при согласовании разрешений на размещение отходов, не принимали во внимание технологии производств, специфику образования отдельных загрязняющих веществ и их утилизации.

В целях усиления контроля за соблюдением налогового и природоохранного законодательства и обеспечения своевременного поступления в полном объеме платежей за загрязнение окружающей среды в федеральный бюджет и в государственные экологические фонды России в феврале текущего года принят совместный приказ Госналогслужбы России и Госкомэкологии России “Об усилении взаимодействия государственных налоговых органов и государственных природоохранных органов”, в котором подчеркнуто, что территориальные природоохранные органы осуществляют совместно с налоговыми инспекциями контроль за своевременностью и правильностью перечисления предприятиями платы за загрязнение окружающей среды в экологические фонды и в федеральный бюджет России.

Следует также отметить, что специалисты органов Госкомэкологии России непосредственно устанавливают предприятиям дифференцированные нормативы предполагаемого (планового) вредного воздействия на природную среду, исходя из которых предприятие вносит начальный платеж. Сумма платежа корректируется при установлении фактического уровня вредного воздействия на природную среду, когда окончательно определяется - должно предприятие вносить дополнительный платеж в связи с превышением установленных нормативов загрязнения или нет.

В связи с этим совместным приказом предусмотрено, что органы Госкомэкологии России сообщают госналогинспекциям обо всех выявленных случаях представления предприятиями неверных сведений о фактических объемах сбросов, выбросов, размещении отходов загрязняющих веществ.

Далее в приказе отмечено, что эти органы направляют в госналогинспекции информацию о выявленных случаях нецелевого использования средств экологических фондов, так как возможны случаи получения дохода (прибыли) как самими фондами, так и другими предприятиями, получившими и использовавшими эти средства на получение дохода. Имея информацию о нецелевом использовании средств, госналогинспекции могут провести проверки с целью выявления дополнительно полученной прибыли.

Территориальные природоохранные органы организуют работу по корректировке размеров платежей конкретных природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и потребности в средствах, необходимых для финансирования мероприятий территориальных программ по охране окружающей природной среды. Корректировка размеров платежей может осуществляться по кварталам и (или) итогам текущего года. Работа по корректировке размеров платежей включает следующие этапы.

Природопользователи разрабатывают предложения по корректировке размеров платежей на предстоящий год и направляют их на согласование в территориальные природоохранные органы. Указанные предложения (при необходимости с разбивкой по кварталам) в обязательном порядке включают:

Расчетный (плановый) размер платежей за загрязнение, размещение отходов;

Описание и сроки выполнения планируемого природоохранного мероприятия в соответствии с планом его выполнения, согласованным территориальным природоохранным органом по результатам государственной экологической экспертизы;

Планируемый объем средств на выполнение природоохранного мероприятия;

Планируемую корректировку размеров платежей.

Территориальные природоохранные органы рассматривают предложения природопользователей по корректировке размеров платежей и по согласованию направляют их органам исполнительной власти для принятия соответствующего решения (утверждения).

В соответствии с принятым органом исполнительной власти решением (распоряжением) территориальные природоохранные органы осуществляют в текущем периоде поквартальную корректировку фактических размеров платежей на основе документально подтвержденного освоения средств (акты сдачи-приемки работ и др.) на выполнение природоохранных мероприятий. Для завершенных мероприятий проводится оценка достигнутого природоохранного эффекта по результатам проведения государственного экологического контроля.

Зачет природоохранных инвестиций в счет внесения платы за загрязнение природной среды

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием территориальных природоохранных органов осуществляют корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Корректировке подлежит сумма платы за фактическое загрязнение, размещение отходов за вычетом отчислений в федеральный бюджет и Федеральный экологический фонд или иное место их аккумулирования, определенное законодательными актами Российской Федерации.

По итогам текущего года территориальные природоохранные органы готовят и представляют органам исполнительной власти на рассмотрение и утверждение материалы с предложениями по уточнению (увеличению или уменьшению) величины корректировки размеров платежей в зависимости от фактического освоения средств на выполнение природоохранных мероприятий и достигнутого природоохранного эффекта при их завершении.

В счет мероприятий, относимых к природоохранным в соответствии с перечнями, определяемыми Госкомэкологии России (и его органами), и учитываемых при корректировке платы за загрязнение, размещение отходов, могут засчитываться затраты на реализацию мероприятий, отвечающих следующим основаниям:

Повышение экологической безопасности выпускаемой продукции;

Сокращение объема потребления природных ресурсов (свежей воды, атмосферного воздуха, земельных, минеральных и лесных ресурсов);

Сокращение объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, уровней вредного воздействия, а также любого подземного размещения загрязняющих веществ, размещения отходов;

Снижение концентрации загрязняющих веществ в составе выбросов, сбросов возвратных (сточных) вод, отходов.

В случае если природоохранные и производственные мероприятия осуществляются в комплексе, включение конкретного мероприятия в Перечень природоохранных мероприятий производится на основании решения территориальных природоохранных органов.

Плата за санитарно-защитные зоны

В соответствии со ст. 8 Закона РСФСР от 11.10.91 № 1738-1 “О плате за землю” в облагаемую налогом площадь земельного участка предприятия включается территория его санитарно-защитной зоны (СЗЗ). Однако в настоящее время плата за СЗЗ с большинства землепользователей не взимается. Основная причина неисполнения Закона заключается в том, что у многих предприятий отсутствуют юридически закрепленные границы СЗЗ, а в других случаях - в наличии “объединенных СЗЗ”, установленных для групп предприятий, формирующих промышленные узлы.

В качестве примера можно привести г. Новокузнецк, в котором размещено 14 крупных металлургических, горнодобывающих и других предприятий, сконцентрированных в 4-х промышленных узлах.

Согласно Закону при расчетах площади СЗЗ, подлежащей налогообложению, из нее исключаются участки земли, находящиеся в пользовании других предприятий и лиц. Иными словами, для расчета платежей предприятий за землю СЗЗ из общей площади необходимо исключить площадь участков санзоны, занятых другими землепользователями, а для этого необходимо предварительно провести инвентаризацию предприятий и земель в промузлах.

По смыслу Закона, если “объединенная” СЗЗ была установлена для двух и более промышленных предприятий, образующих промузел или если нормативные СЗЗ предприятий имеют общую часть, она должна быть распределена между этими предприятиями. Но в Законе не был установлен порядок определения долей участия предприятий в платежах за землю объединенной СЗЗ промузла (или за пересекающиеся участки нормативных СЗЗ) и порядок решения спорных вопросов. И ссылаясь на нерешенность этого вопроса, некоторые предприятия вообще уклоняются от уплаты налога на землю СЗЗ.

Крупные предприятия повсеместно вынуждены платить налог на землю за всю площадь промузла, поскольку площади участков, занятых другими землепользователями, обычно не исключаются, и возможности распределения платы за общие участки СЗЗ с другими предприятиями не используются. Множество мелких и средних предприятий, расположенных в пределах данного промузла и (или) внутри СЗЗ крупных предприятий, вообще уклоняются от уплаты за землю СЗЗ, даже если по действующим нормативам они должны иметь собственную СЗЗ.

Наконец, отсутствует работающий механизм пересмотра границ и (или) площади СЗЗ предприятия, подлежащей обложению, в случае если в границах его СЗЗ появился новый землепользователь или предприятие в результате закрытия экологически грязных производств, модернизации технологии, изменения производственной программы, проведения природоохранных мероприятий и т.п. резко снизило объем выбросов и могло бы претендовать на СЗЗ, уменьшенную по сравнению с размерами, установленными проектом или соответствующими нормативами.

Наличие такого механизма создало бы дополнительные стимулы для инвестиций предприятий, направленных на снижение загрязнения, а также стимулы к озеленению участков санзоны с целью утверждения новых уменьшенных размеров СЗЗ и, следовательно, сокращения площади, облагаемой земельным налогом. Однако отмеченные пробелы в законодательстве и недостатки практики его применения препятствуют введению в действие этих стимулов.

Поэтому отвечающее Закону и справедливое решение вопроса о плате за СЗЗ позволило бы одновременно решить несколько задач:

Облегчить налоговое бремя, снизить постоянные издержки и улучшить финансовое положение крупных предприятий;

За счет более равномерного распределения налога поднять собираемость земельного налога, увеличив бюджетные поступления;

Создать дополнительные стимулы для природоохранных инвестиций предприятий, что позволило бы улучшить экологическую обстановку в промышленных городах.

Налоговыми органами до последнего времени не осуществлялся надлежащий контроль за налогообложением земель, занятых санитарно-защитными, техническими и другими зонами в городах и поселках. В целом по Российской Федерации было выявлено 502 предприятия, имевших санитарно-защитные и технические зоны и не уплачивавших земельный налог. Наибольшее количество нарушителей (более 25) выявили налоговые органы Московской, Нижегородской, Самарской, Свердловской, Новосибирской, Омской, Иркутской областей, Республики Дагестан.

Определенные трудности по привлечению к налогообложению таких земель связаны в тем, что предприятия не имеют необходимой документации по установлению санитарно-защитных зон (СЗЗ). Например, на территории Липецкой области зарегистрировано 89 предприятий, которые по нормам должны иметь санитарно-защитные зоны. В целях привлечения предприятий к уплате земельного налога за эти земли по предложению областной налоговой инспекции принято постановление главы Администрации Липецкой области “Об организации санитарно-защитных зон промышленных предприятий и других объектов”. Для привлечения юридических лиц к уплате земельного налога за СЗЗ госналогинспекциями были проведены семинары с налогоплательщиками по вопросам включения этих зон в налогооблагаемую базу. В результате многие предприятия добровольно представили расчеты и произвели уплату налога за санитарно-защитные зоны.

В Тверской области 11 предприятий, среди которых ТОО “Камиред” и Клинское объединение “Химволокно” исключали из налогооблагаемой базы земли санитарно-защитных зон производственных объектов общей площадью 59 га. Госналогинспекцией предъявлен ко взысканию земельный налог и финансовые санкции по этим предприятиям на сумму 142 млн рублей.

В 32 регионах (Смоленской, Тульской, Кировской, Курской, Мурманской областях, г. Москве, Республике Алтай и других) работа по привлечению налогоплательщиков к уплате земельного налога за имеющиеся у них санитарно-защитные зоны организована слабо. Поэтому еще раз необходимо вернуться к рассмотрению данного вопроса, усилив работу по выявлению таких объектов.

В Госкомэкологии России были представлены материалы, подготовленые Гарвардским институтом международного развития (ГИМР), по концепции использования части платы за СЗЗ на цели природоохранных инвестиций и с распределением платы за землю СЗЗ между предприятиями в промышленных узлах.

На практике данная идея уже начала осуществляться в г. Новокузнецке. Накопленный опыт позволяет сделать вывод о возможности реализации концепции ГИМР на региональном уровне. По решению главы Администрации г. Новокузнецка, принятому по инициативе заинтересованных органов (в том числе Управления земельных ресурсов и горэкофонда), фиксированный процент сумм земельного налога, остающегося в местном бюджете, направляется в городской экологический фонд (20 %) для финансирования природоохранных проектов и мероприятий для улучшения экологической ситуации.

Для реализации этой концепции в г. Новокузнецке в инициативном порядке были выполнены определенные исследовательские, изыскательские работы и проведены организационные мероприятия. В частности, разработана и внедрена методика расчета облагаемых площадей за землю СЗЗ для групп предприятий, имеющих объединенную СЗЗ, определения долей предприятий в платежах за общие участки СЗЗ. Создан механизм пересмотра размеров СЗЗ. Произведена инвентаризация предприятий, не имевших проектных СЗЗ. В соответствии с нормативными документами закреплены санитарно-защитные зоны.

Администрацией города утвержден порядок расходования средств от взимания платы за земли СЗЗ, остающихся в городском бюджете.

Применение методики для определения долей платы за СЗЗ крупнейшего промузла города не встретило возражений со стороны предприятий этого узла, обеспечило дополнительные поступления средств в городской бюджет.

В соответствии с местным нормативным актом суммы земельного налога, остающиеся в городском бюджете, распределяются между целевыми фондами следующим образом:

Экофонд - 20 %;

Фонд развития жилья - 20 %;

Градостроительный фонд - 20 %;

Земельный фонд - 40 %.

Таким образом, 40 % платежей за земли СЗЗ, поступающих в городской бюджет, направляются на решение экологических проблем города.

Указанное решение позволило преодолеть недостаток Закона “О плате за землю”, который не отделяет плату за СЗЗ от платежей за другие виды земель по направлениям использования собираемых средств, что в значительной степени снижает экологическую значимость платежей за СЗЗ.

В целом следует отметить, что существующая законодательная база платного природопользования является весьма эффективной, а слабая отдача связана только с медлительностью органов управления при ее более интенсивном внедрении на местном уровне и в ряде случаев с устаревшими методами и методиками работы соответствующих структур и специалистов.

Экологическое нормирование не ограничивается лишь регламентацией хозяйственной деятельности. В его задачи входит создание системы государственных зональных экологических кадастров и стандартов территорий, учитывающих природные ресурсы, устойчивость природных комплексов, их биоэкологическую ценность, генетическое разнообразие, способность быть резерватами чистой природной среды. Это сближает экологическое нормирование с целями и задачами экологической аттестации.[ ...]

Экологическая ситуация может быт ь стабилизирована и улучшена только путем изменения ориентации социально-экономического развития страны, формирования новых ценностных и нравственных установок, пересмотра структуры потребностей, целей, приоритетов и способов деятельности человека. Это потребует целого комплекса радикальных политических, социально-экономических, законодательных, технологических и иных мер. При этом на каждом этапе необходимо соблюдение принципа разумных компромиссов при разрешении возникающих конфликтов между необходимостью соблюдения экологических регламентаций и ограничений и потребностями развития хозяйственной сферы.[ ...]

Экологическая регламентация хозяйственной деятельности входит в концепцию экоразвития как важнейшая часть. Ее основой является принцип сбалансированного природопользования, согласно которому размещение хозяйственных объектов на определенной территории и их совокупная техногенная нагрузка на окружающую природную среду (природоемкость) не должны превышать экологической техноемкости территории, восстановительного потенциала ее экосистем, включая и население территории. Это принцип и соизмерение природных и производственных потенциалов (емкостей) выступают в качестве главных критериев экологического нормирования и оптимизации природоохранной деятельности.[ ...]

Главным средством экологической регламентации хозяйственной деятельности является система природоохранных норм и правил (ПНиП), включающая экологические нормативы. Экологические нормативы (величины, количественные уровни), с одной стороны, выступают как ограничители антропогенных воздействий на природу и среду обитания,. с другой - служат побудителями экологизации хозяйственной деятельности.[ ...]

Тихомиров Н.П. Методы экологической и экономической регламентации хозяйственной деятельности.[ ...]

Критерий (8.2) отвечает экологическому императиву и означает, что совокупная техногенная нагрузка не должна превышать самовосстановительного потенциала природных систем территории. Критерий лежит в основе экологической регламентации хозяйственной деятельности.[ ...]

Критерий и[ ...]

Среди различных видов карт экологического районирования важное практическое значение имеет составление карты районирования территории по комплексам природоохранных мероприятий с учетом развития естественных и техногенных процессов (или карты регламентации хозяйственной деятельности). В некоторых странах составление таких карт по закону о планировании является обязательным.[ ...]

Определения и интерпретации. Преодоление экологического кризиса требует определения допустимой антропогенной нагрузки на биосферу, соизмерения природных и производственных потенциалов территории, нормирования техногенных воздействий, т.е. экологической регламентации хозяйственной деятельности человека. Не менее важно обеспечить всесторонний и объективный контроль за выполнением экологических регламентов на глобальном, региональном и локальном уровнях, - то, что может быть реализовано еще до глубокой экологизации экономики и производства.[ ...]

Необходимость смены техногенного типа развития требует введения экологических ограничений или экологических нормативов. Экологическая техноемкость территории и предельно допустимая техногенная нагрузка по существу являются универсальными территориальными экологическими нормативами, предназначенными для регламентации хозяйственной деятельности. Но как раз ЭТТ и ПДТН законодательно не утверждены как нормативы.[ ...]

Реализация принципа сбалансированности и разработка норм и средств экологической регламентации хозяйственной деятельности требуют реального соизмерения техногенной нагрузки с устойчивостью всего природного комплекса территории, стабильностью качества среды и состоянием реципиентов. Считается, что требование соизмерения подразумевает ограничение промышленного развития. К сожалению, многие хозяйственные руководители, организаторы производства и предприниматели так и воспринимают задачи охраны окружающей среды и сбалансированного природопользования. Но в действительности речь идет о другом - об ограничении природо-емкости производства.[ ...]

Возрождение депрессивного центра Березники потребует особого правового статуса, экологического обоснования нормативов и регламентации хозяйственной деятельности, а также разработку региональной политики, интегрированной в общероссийский и мирохозяйственный интересы.[ ...]

Прикладная экология - большой комплекс дисциплин, связанных с разными областями человеческой деятельности и взаимоотношений между человеческим обществом и природой. Все основные аспекты науки об окружающей среде реализуются в прикладной экологии. Она формирует экологические критерии экономики, исследует механизмы антропогенных воздействий на природу, окружающую человека среду, следит за качеством этой среды, обосновывает нормативы неистощительного использования природных ресурсов, осуществляет экологическую регламентацию хозяйственной деятельности, контролирует экологическое соответствие различных планов и проектов, разрабатывает технические средства охраны окружающей среды и восстановления нарушенных человеком природных систем. Понятие экологического здесь чаще всего означает соответствие требованиям к нормальной среде существования человека и природных систем.[ ...]

В итоге сложилась существующая ныне система мер государственного природоохранного регулирования хозяйственной деятельности, продолжающая свое развитие. Для ее реализации необходимо использовать весь арсенал средств и методов, включая различные законодательные, экономические и принудительные меры. Их обычно подразделяют на прямые и косвенные. К прямым относят методы, направленные на регламентацию природопользования и охраны окружающей среды (например экологическое право), а к косвенным влияющие на них через другие отрасли правового регулирования (например, административное, гражданское, финансовое право и т.д.). Среди этих методов выделяют законодательные меры по предотвращению загрязнения окружающей среды (предупредительные меры) и меры наказания за нарушение этих норм или санкции (принудительные меры).[ ...]

Индустриальное развитие никогда не ставило своей целью создание сбалансированных ЭЭС, а механизмы экологической регламентации хозяйственной деятельности, такие, как оценка предполагаемых воздействий на окружающую среду и экологическая экспертиза программ и проектов, сами по себе не в состоянии обеспечить практическую реализацию требований сбалансированности. Но это не означает, что такие системы невозможны.[ ...]

Сформулированные выше «идеальные» требования к ЭЭС не означают, что с ними нельзя подходить к рассмотрению реальных природно-хозяйственных комплексов. Взгляд на любой такой комплекс с точки зрения его соответствия характеристикам ЭЭС позволяет наиболее обоснованно подходить к экологической регламентации хозяйственной деятельности.[ ...]

Изложенное позволяет констатировать, что загрязнение окружающей среды радионуклидами является естественным следствием развития хозяйственной и производственной деятельности. В этой связи, разработка условий перехода предприятий и организаций на новую систему экологической регламентации, обеспечивающую формирование региональной системы радиационной безопасности, главным элементом которой является непрерывное наблюдение (мониторинг), как за источниками ионизирующих излучений, так и за их распространением в окружающей среде, является по-прежнему неотложной задачей сегодняшнего дня.[ ...]

Ключевое значение принципа эколого-экономической сбалансированности требует его законодательного закрепления, что сразу усилит правовой статус экологического нормирования и всех форм контроля экологической регламентации хозяйственной деятельности.[ ...]

В книге рассматриваются взаимоотношения между экономикой и Экологией и проблемы устойчивого эколого-экономического развития. Дается представление о современной экологии и законах экономики природы. Раскрываются прикладные вопросы экологической и экономической регламентации- хозяйственной деятельности и организации управления экоразвитием и экологизацией.[ ...]

Государственный контроль за охраной природы и использованием природных ресурсов в целом осуществляется местными органами управления и специальными созданными в этих целях государственными органами, основной задачей которых является обеспечение соблюдения всеми субъектами хозяйственной деятельности и отдельными гражданами требований природоохранительного законодательства, экологических регламентаций и ограничений режимов природопользования, норм и правил охраны окружающей среды, регулирования использования природных ресурсов, а также соблюдения гигиенических нормативов.[ ...]

В главе 6 делается переход от описаний сложившейся экологоэкономической ситуации к обоснованию практических мер и путям преодоления глобального кризиса цивилизации, излагается концепция экоразвития. Следующие главы касаются практических аспектов: в главе 7 рассматриваются средства экологической регламентации хозяйственной деятельности, а главе 8 - экономические механизмы экологизации производства, в главе 9 - вопросы управления этими процессами. Здесь отчасти использован опыт авторов в области эколого-экономических исследований, содержатся методические материалы. Главы имеют определенное дидактическое оснащение.[ ...]

Управление устойчивым развитием предполагает реализацию принципа разумной достаточности в социоприродной модели организации общества и включает регулирование в системе отношений собственности, производства и потребления. В современных условиях главным звеном в этом процессе выступает создание системы экологической безопасности, обеспечивающей регламентацию различных видов человеческой деятельности по уровням их негативного воздействия на природную среду. Анализ возникающих и перспективных последствий, включая оценку и принятие уровней приемлемого риска от реализации конкретных актов хозяйственной или иной деятельности, является ключевой проблемой в процессе функционирования социально-экономической системы общества. С этим во многом связано и то, что интуитивно ясный термин «экологическая безопасность» по сути своей понимается как система ограничений при мотивации целей и выборе конкретных путей реализации планов и проектов социально-экономического развития.

Экологическое право Боголюбов Сергей Александрович

§ 1. Правовое регулирование экономического механизма охраны среды

(планирование, финансирование и лицензирование; лимиты на природопользование и его платность; экологические фонды и страхование; экономическое стимулирование)

Переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим способам управления охраной окружающей среды подразумевает усиление рыночных средств воздействия на экологические процессы, предупреждение загрязнений. Основой этого служат проводимые государственными органами и природопользователями количественный и качественный учет природных ресурсов и вторичного сырья, определение их социально-экономической оценки.

Государственными природоохранными органами ведется государственный земельный, водный, лесной кадастр, государственные кадастры недр, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов. Кадастр - это систематизированный свод данных, включающий опись объектов или явлений, в ряде случаев с их экономической, экологической, социальной оценкой; содержит их характеристику, классификацию, данные о динамике, степени изученности; может включать рекомендации по использованию, предложения по охране.

Планирование, финансирование и лицензирование

Планирование мероприятий по охране окружающей среды осуществляется на основе программ, прогнозов социально-экономического развития с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов. Правительством РФ утвержден порядок разработки и реализации федеральных целевых программ (ФЦП). В соответствии с ним осуществляются следующие программы в области окружающей среды:

План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 гг. (СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 935);

ФЦП государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 г. (СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3972);

ФЦП «Мировой океан» (СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 513);

Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна (СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3440);

ФЦП «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 гг.» (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 4184);

ФЦП «Создание единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4340);

ФЦП «Развитие курортов федерального значения» (СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4565);

постановление Правительства РФ «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановлению и предотвращению деградации природных комплексов Волжского бассейна» (СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 584);

ФЦП «Отходы» (СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4565);

ФЦП «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 5012);

постановление Правительства РФ «О первоочередных мероприятиях по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил РФ» (РГ. 1996. 27 нояб.).

Вследствие экономического кризиса и секвестирования федерального бюджета большинство этих федеральных программ недостаточно финансируются и оказываются невыполненными. В принципе финансирование экологических программ и мероприятий производится за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, средств предприятий, учреждений и организаций, экологических фондов, фондов экологического страхования, кредитов банков, взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан.

Финансирование экологических программ и мероприятий в указанных бюджетах должно выделяться отдельной строкой и обеспечиваться материально-техническими ресурсами.

Одним из элементов охраны окружающей среды является лицензирование - система регулирования природопользования посредством экологических регламентации и ограничений. Лицензия - это разрешение, выдаваемое природопользователю специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды.

Лицензирование осуществляется, в форме выдачи лицензий на комплексное природопользование либо на использование отдельных видов природных ресурсов. В лицензиях указываются перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расходования и изъятия; нормативы платы; экологические требования и ограничения; сроки их действия; ответственность за их нарушение.

Правительством РФ 26 февраля 1996 г. утверждено Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды. Кроме того, регулируется порядок выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель, выдачи лицензий на комплексное природопользование, организации и проведения лицензирования отдельных видов деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ.

Лимиты на природопользование и его платность

Природопользование осуществляется в двух направлениях - изъятия природных веществ из природы и внесения антропогенных веществ в природу. Поэтому лимитирование проводится двумя способами: предприятиям-природопользователям устанавливаются на определенный срок объемы: а) предельного использования (изъятия) природных ресурсов и б) выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения бытовых и производственных отходов.

Лимиты устанавливаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды. При этом учитываются экологическая обстановка в регионе, необходимость сокращения выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферу, воды, почву, сроки достижения показателей государственных и региональных экологических программ.

С лимитами связана платность использования природных ресурсов. Она соответственно включает:

а) плату за природные ресурсы (землю, недра, воды, лес, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы), т. е. за право пользования ими в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

б) плату за загрязнение окружающей среды, т. е. за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов - в пределах установленных лимитов; сверх установленных лимитов.

Плата на воспроизводство и охрану природных ресурсов является формой возмещения затрат специализированных организаций на осуществление этой деятельности. Внесение платежей не должно рассматриваться в качестве откупного за антиэкологическую деятельность: природопользователь не освобождается при этом от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Экологические фонды и страхование

Для решения природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей среде, компенсации причиненного вреда создана единая система внебюджетных государственных экологических фондов. В ней объединяются Федеральный экологический фонд, фонды субъектов Российской Федерации и местные фонды. Они действуют на основании постановления Правительства РФ «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации» от 29 июня 1992 г. (см. также § 4 темы IV).

Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, в том числе платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, за размещение отходов; сумм, полученных по искам о возмещении вреда, и штрафов за экологические правонарушения; средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции; инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан.

Средства фондов распределяются в следующем порядке:

60% - на природоохранные мероприятия городского и районного значения;

30% - на мероприятия субъектов Федерации;

10% - на мероприятия федерального значения.

Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. Предметом дискуссии продолжают служить проблемы расходования этих средств: немало представлений и протестов прокуроров по поводу незаконного использования экологических фондов на оборудование кабинетов, зарубежные поездки, на премирование штатных сотрудников; многие иски прокуроров удовлетворены судами, и фондами возмещается причиненный ущерб. Задача заключается в усилении общественного и государственного контроля за расходованием средств экологических фондов исключительно на природоохранные нужды.

Общественными объединениями и профессиональными союзами создаются общественные фонды охраны окружающей среды: порядок их образования и расходования определяется общественными объединениями, учредившими фонды.

Набирает силу такой элемент экономического механизма охраны среды, как экологическое страхование. Оно может быть добровольным или обязательным, на случаи экологического, стихийного бедствия, от аварий, катастроф. Страховое возмещение включает компенсацию ущерба, расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в пригодное состояние, расходы по спасению жизни и имущества лиц, которым в результате страхового события причинен вред.

Типовым договором экологического страхования предусматриваются объекты и условия страхования, уплата платежей и сроки действия, страховые возмещения и защита, обязанности страховщика.

Экономическое стимулирование

Согласно Закону РФ об охране окружающей природной среды 1991 г., в России осуществляется стимулирование охраны окружающей среды путем:

установления налоговых и иных льгот, предоставляемых государственным и другим предприятиям, учреждениям и организациям, в том числе природоохранным, при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении другой деятельности, обеспечивающей природоохранный эффект;

освобождения от налогообложения экологических фондов;

передачи части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам для реализации мер по гарантированному снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

установления повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов;

применения поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию;

введения специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий;

применения льготного кредитования предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, эффективно осуществляющих охрану окружающей среды.

Эти положения частично реализуются законодательными актами России - Законами РФ 1991 г. «О налоге на имущество предприятий» (ст. 5), «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (ст. 6), «Об инвестиционном налоговом кредите» (ст. 2), Указом Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 8 мая 1996 г.