Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений. Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений Конституционно правовые нарушения в сфере федеративных отношений

конституционно-правовые основания применения в Российской Федерации

Федеративная ответственность как вид конституционной ответственности. Федеративная ответственность представляет собой предусмотренные конституционным законодательством неблагоприятные последствия (меры принуждения), наступающие в случае невыполнения конституционных обязательств участниками (субъектами) федеративных отношений. Федеративное государство предполагает, что федеральная власть и субъекты Федерации находятся между собой в длящихся правоотношениях. Отметим, что каждая из сторон данных отношений имеет друг перед другом определенные Конституцией обязательства. Соответственно, субъектами федеративной ответственности будут: РФ (как государство), субъекты Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, уполномоченные должностные лица. Федеративная ответственность - ϶ᴛᴏ разновидность конституционной ответственности, предназначенная для обеспечения, с одной стороны, правомерного вмешательства Федерации в дела ее субъектов, а с другой - для принудительного исполнения требований федерального права каждым субъектом Федерации, его органами и должностными лицами.
Стоит отметить, что основанием применения федеративной ответственности будут правонарушающие действия (решения) субъекта Федерации, а также его неспособность обеспечить стабильность на ϲʙᴏей территории, гарантированность и реальность прав и ϲʙᴏбод граждан, а также действия властных структур субъекта Федерации, разрушающие единое правовое (экономическое) пространство страны.

Действующим российским законодательством предусматривались две формы федеративной ответственности: 1) введение чрезвычайного (военного) положения и 2) приостановление и отмена решений исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”« установлены еще две формы федеративной ответственности - роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Предлагается также наряду с данными мерами законодательно предусмотреть возможность принудительного изменения правового статуса субьекта Федерации; ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законом, а равно перевод под непосредственное подчинение федерального Правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых структур субъекта Федерации и др.

Разновидностью федеративной ответственности будет федеральная интервенция, или федеральное принуждение, что в федеративном государстве означает основанное на законе вмешательство федерального правительства в дела субъекта федерации в случае нарушения властями последнего федерального законодательства, неподчинения законным требованиям федерального правительства, нарушения прав человека, беспорядков, возникновения угрозы целостности федерального государства, задержки налоговых и других платежей. Федеральная интервенция есть вмешательство, принудительное вторжение федеральной власти во внутренние дела субъекта федерации для восстановления, наведения порядка. Отметим тот факт - что в современной конституционной практике зарубежных государств случаи вмешательства федерации в дела ее субъектов имели место. Так, в 1957 г. Президент США Д. Эйзенхауэр ввел войска в штат Арканзас с целью принудительного осуществления решений федеральных судов о десегрегации школ. Аналогичную акцию в тех же целях в 1962 и 1963 гг. предпринял Кеннеди, введя войска в штаты Миссисипи и Алабама. Акт федеральной интервенции предпринимался администрацией США для подавления массовых беспорядков, поджогов, учиненных негритянским населением в центре Не стоит забывать, что вашингтона.

В отличие от конституций многих федеративных зарубежных государств Конституция РФ не содержит нормы, в кᴏᴛᴏᴩой прямо определялись бы юридические основания для федеральной интервенции, т.е. законного вмешательства федеральных органов власти в сферу прав субъектов РФ. При всем этом ч. 4 ст. 78 и ч. 2 ст. 80 действующей Конституции закрепляют общее дозволение, предоставляющее Президенту РФ право для такого вмешательства. Так, ч. 2 ст. 80 возлагает на Президента РФ обязанность принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. К числу юридических средств оказания воздействия на субъекты РФ Конституция относит: возможность Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения возникших разногласий между федеральными органами и органами власти субъектов РФ либо между органами власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85); право Президента РФ приостанавливать действие актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству (ч. 2 ст. 85); право Президента РФ вводить на территории субъектов РФ чрезвычайное или военное положение (ч. 2 ст. 87) Право Президента РФ в исключительных случаях использовать вооруженные силы прямо вытекает из международно-правовых норм. В частности, Дополнительным протоколом от 8 июля 1977 г. к Женевским Конвенциям от 12 августа 1949 г., касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов международного характера, устанавливается обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве, защищать национальное единство и территориальную целостность государства. Радикальные средства федерального принуждения предусмотрены Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”«. К таким средствам Закон относит роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица.

В качестве одной из мер федеральной интервенции специалисты в области конституционного права, политики предлагают закрепить в действующей Конституции РФ возможность введения института президентского правления при возникновении чрезвычайных обстоятельств, обозначенных в Основном Законе страны. Применение ϶ᴛᴏй меры допускается, например, Конституцией Индии в случае массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей, иных чрезвычайных обстоятельств, в т.ч. массовой коррупции в органах власти штатов. По Конституции Индии (ст. 36) введение президентского правления возможно в случае, если «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции».

Распространенная практика принятия субъектами РФ нормативных актов, в т.ч. конституций, уставов, в кᴏᴛᴏᴩых содержатся положения, противоречащие федеральной Конституции, указывает на обоснованность такой меры принуждения (правовой защиты), как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае систематического нарушения им принципа конституционности. Именно такая мера федерального принуждения, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, предусмотрена Федеральным законом от 29 июня 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”«. Исключая выше сказанное, Закон (ст. 291) предусматривает применение и такого радикального средства, как отрешение от должности высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта РФ. Бюджетным кодексом РФ (ч. 2 ст. 112) предусмотрена возможность введения в субъекте РФ внешнего управления - если субъект РФ не выдерживает параметры Бюджетного кодекса по долговой политике и при ϶ᴛᴏм он (субъект) не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение ϲʙᴏих долговых обязательств, уполномоченный орган государственной власти РФ вправе передать исполнение регионального бюджета под контроль вышестоящего федерального финансового органа (Министерства финансов РФ)

Среди возможных мер федеральной интервенции (принудительных акций) РФ по отношению к ее субъектам предлагается учредить в России институт признания несостоятельности территории субъекта РФ в том статусе, кᴏᴛᴏᴩый ей предоставлен Основным Законом, с принятием решения о его преобразовании (присоединении к другому субъекту РФ, преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта Федерации либо преобразовании в федеральную территорию) Применение такой акции возможно, если в данном субъекте РФ сложилась устойчивая практика нарушения прав и ϲʙᴏбод человека, ухудшается уровень жизни людей в связи с неконституционной политикой органов власти субъекта РФ, затянувшегося кризиса власти на данной территории и если все возможности превентивного воздействия федеральных властей исчерпаны.

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях:

• Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях.
  Агапов, А. С.
  

  Агапов, А. С.

  Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях:Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

  ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

  Актуальность темы исследования. Федеративное устройство государства предполагает разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, их тесное взаимодействие и взаимосвязь, четкое закрепление их правового статуса на конституционном уровне. При этом ответственность субъектов федеративных отношений является принципиально важным элементом их правового статуса. Вполне очевидно, что возложение на субъектов любых правоотношений каких-либо обязанностей с расчетом на одну лишь их добросовестность без установления ответственности за неисполнение указанных обязанностей не может обеспечивать их исполнение. Имеется в виду такой вид юридической ответственности, как конституционно-правовая ответственность, которая направлена на защиту конституционного строя и обеспечение нормального функционирования механизма государственной власти. В сфере федеративного устройства обеспечение исполнения субъектами правоотношений своих конституционных обязанностей особенно важно, поскольку от эффективности осуществления государственной власти на всех уровнях зависит стабильность, безопасность и благосостояние государства в целом.

  В связи с этим в целях гарантирования добросовестного исполнения субъектами федеративных отношений своих конституционных обязанностей очевидна необходимость закрепления института их конституционно-правовой ответственности и конституционно-правовая регламентация механизма его реализации, что в настоящее время является особенно актуальным для Российской Федерации. Очевидно, что для этого требуется создание надлежащей теоретико-правовой базы института конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений, что также является актуальной проблемой.

  Вместе с тем в силу правовых особенностей федеративного государства на деле речь может идти лишь о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации перед самой федерацией.

  Институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации существует в подавляющем большинстве зарубежных федеративных государств. Однако в Российской Федерации указанный институт практически отсутствует. В настоящее время нередко имеют место случаи несоблюдения субъектами Федерации Конституции РФ и федеральных законов. Связано это прежде всего с тем, что существующее законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации неполное и не вполне удачное. Кроме того, в существующих условиях конституционность многих положений, регулирующих данный институт, вызывает

  сомнения. Актуальна также и проблема создания надлежащей теоретико-правовой базы рассматриваемого института, поскольку в настоящее время он в научном плане недостаточно проработан.

  Необходимость комплексного анализа института конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях, главным образом конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, и механизма его реализации в целях развития этого института в Российской Федерации и лежит в основе настоящей работы.

  Целью диссертационного исследования является комплексное описание конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений, главным образом субъектов федерации, характеристика ее правовой природы и системообразующих элементов, описание зарубежной практики закрепления и реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации и ее сравнение с российским опытом, а также совершенствование конституционного законодательства.

  Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании автором поставлены следующие задачи:

  Проанализировать место конституционно-правовой ответственности в системе норм конституционного права, исследовать сущность и правовую природу понятий, характеризующих конституционно-правовую ответственность;

  Выявить правовую природу, специфику и механизм конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений как в одной из наиболее важных и сложных сфер общественных отношений, регулируемых конституционным правом;

  Выявить и проанализировать типологизацию оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;

  Исследовать конституционно-правовое регулирование и практику реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных федерациях;

  Проанализировать содержащиеся в Конституции РФ и действующем российском законодательстве нормы о конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, выявить проблемы в регулировании и практике реализации конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и предложить пути их решения.

  Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений.

  Предметом исследования являются теоретико-правовые основы института конституционно-правовой ответственности в федератив-

  ных отношениях, практика его закрепления и применения в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах и связанные с этим проблемы.

  Степень научной разработанности темы исследования. Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности в настоящее время разработана довольно детально. Вместе с тем интерес к институту конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений возник только в последнее время, и уровень его научной разработки пока недостаточен.

  Вопросы конституционно-правовой ответственности в целом освещались в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, К.С. Вельского, Н.А. Бобровой, НА. Богдановой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Г.Л. Гаджиева, А.Н. Домрина, Т.Д. Зражевской, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, АА. Кондрашева, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лапаевой, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, А.А. Мишина, Ж.И. Овсепян, БА. Страшуна, В.М. Сырых, ИА. Умно-вой, В.Е. Чиркина, Д.Т. Шона и некоторых других авторов.

  Конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях посвящены исследования СА. Авакьяна, A.M. Арбузкина, Ю.М. Алпатова, А.Н. Аринина, И.Н. Барцица, А.В. Безрукова, Н.А. Богдановой В.А. Виноградова, М.В. Глигич-Золотаревой, А.Н. Домрина, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, А.А. Ливеровского, БА. Страшуна, ИА. Умновой, В.Е. Чиркина и др.

  Вместе с тем почти не являлась предметом подробного анализа и не сравнивалась практика закрепления и использования института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах. Таким образом, интерес к проблемам, анализируемым в диссертационном исследовании, в значительной степени продиктован недостаточной научной разработанностью этих вопросов.

  Методологическую основу исследования составляют различные методы научного познания, включая исторический, логический, системно-структурный методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.

  Нормативную базу исследования составляет массив нормативных актов и судебных решений: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда РФ, конституции ряда зарубежных стран.

  Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы конституционно-правовой ответственности в целом и субъектов федеративных

  отношений в частности. В качестве объекта анализа в работе использованы правовые документы Российской Федерации и зарубежных стран, а также статистические данные.

  Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые комплексно проанализирован институт конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений. Объяснена правовая природа конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Впервые проведен всесторонний сравнительно-правовой анализ закрепления и практики применения норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах, на основе которого автором сформулированы четыре модели регулирования указанного института. Также впервые проанализировано существующее регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, выявлены его недостатки и предложены пути его совершенствования.

  В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы научной новизны положения:

  1. Установлено, что конституционно-правовая ответственность является имманентным элементом конституционного статуса субъектов федерации, одной из принципиальных основ федеративного устройства.

  2. Доказано, что в силу природы федеративного устройства возможен механизм конституционно-правовой ответственности только субъектов федерации перед федерацией. Механизм конституционно-правовой ответственности федерации перед ее субъектами нереализуем.

  3. Обоснован вывод о том, что необходимым условием наступления конституционно-правовой ответственности субъекта федерации является конституционный деликт, состав которого должен быть закреплен в конституционно-правовых нормах.

  4. Выявлено, что при построении федеративного государства принцип абсолютного верховенства федерального права более предпочтителен по сравнению с принципом относительного верховенства федерального права, поскольку лишь он надежно обеспечивает государственно-правовое единство федерации.

  5. Сделан вывод о том, что необходимо различать конституционно-правовые санкции и меры защиты, имеющие схожие цели (в том числе охрана конституции) и внешнее проявление, но различающиеся по основаниям их применения. Федеральное вмешательство может включать два различных элемента - конституционно-правовую ответственность субъектов федерации и меры защиты.

  6. Определено, что меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации могут иметь как преимущественно восста-

  новотельный, так и штрафной характер в зависимости от конституционного деликта, в связи с совершением которого они применяются.

  7. Исходя из анализа зарубежных конституционных норм авто ром выделены четыре основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации:

  Детальное конституционное закрепление всех аспектов реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;

  Конституционное закрепление возможности применения федерацией в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности без конкретизации этого положения в законодательстве;

  Фактическое отсутствие в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и развитием в прецедентном праве;

  Закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации.

  8. В результате проведенного исследования автором установлено, что конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:

  Института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации на конституционном уровне не существует, что препятствует его полноценному законодательному регулированию;

  Реализация предусматриваемых действующим законодательством мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации затруднена или практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры их использования;

  Институт судебного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в целом довольно противоречив и нередко неэффективен в связи с отсутствием механизма принудительного исполнения соответствующих судебных решений и не может восполнить отсутствие полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.

  9. На основе сделанных в диссертационном исследовании выводов в целях повышения эффективности института конституционно- правовой ответственности субъектов Российской Федерации автором предложены следующие меры:

  Дополнить гл. 3 Конституции РФ нормами, предусматривающими ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и федеральных законов. При этом необходимо закрепить на конституционном уровне перечень оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, а

  7

  процедуру реализации конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации урегулировать федеральным конституционным законом;

  Предусмотреть ответственность уполномоченной инстанции за неконституционное использование мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, недостижение целей их применения и иные злоупотребления данным институтом, а также механизмы защиты субъектов Российской Федерации от соответствующих злоупотреблений со стороны федеральных органов государственной власти.

  Теоретическая и практическая значимость работы проявляются в том, что положения диссертационного исследования создают теоретическую базу для дальнейшего научного исследования конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях.

  Практическая значимость исследования определяется потребностями правовой науки и российского законодательства в детальной разработке проблем конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Проведенный в диссертационном исследовании анализ может представлять как теоретический, так и практический интерес. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, конституционно-правовой ответственности. Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию правового регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации могут быть применены при планировании конституционной реформы.

  Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Государственного университета - Высшей школы экономики и кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

  Также результаты исследования были рассмотрены секретариатом заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ А.М. Бабакова и учтены в законопроектной деятельности.

  Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

  Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи исследования, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость исследования, раскрывается методологическая основа исследования, а также нормативная и теоретическая базы исследований, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

  Первая глава «Теоретические аспекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях» состоит из трех частей.

  В первом параграфе «Конституционно-правовая ответственность: понятие и виды» анализируются различные подходы ученых к конституционно-правовой ответственности. Исследуется позитивный и негативный аспекты ответственности в целом и конституционно-правовой ответственности в частности, при этом делается вывод о том, что конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности может рассматриваться лишь в негативном аспекте. Соотносятся термины «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность».

  Рассматриваются подходы ученых к определению понятия конституционно-правовой ответственности. При этом наиболее исчерпывающим представляется определение конституционно-правовой ответственность как закрепленной конституционно-правовыми нормами обязанности субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему диспозициями этих норм, обеспечиваемой возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия.

  Анализируется субъект конституционно-правовой ответственности. При этом отмечается, что число конкретных субъектов конституционно-правовой ответственности весьма велико, такого многообразия субъектов ответственности нельзя встретить ни в одной другой отрасли права.

  Также рассматривается уполномоченная инстанция (субъект привлечения к ответственности). Отмечается, что уполномоченная инстанция может иметь сложный состав и включать в себя несколько субъектов, последовательно осуществляющих предусмотренные конституционно-правовыми нормами действия, необходимые для привлечения субъекта к конституционно-правовой ответственности.

  Особое внимание уделено анализу основания конституционно-правовой ответственности (конституционному деликту), под которым понимается деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности.

  Рассматривается привлекающий наиболее живое внимание исследователей элемент конституционно-правовой ответственности - мера конституционно-правовой ответственности, также именуемая в данном контексте конституционно-правовой санкцией, под которой понимаются те неблагоприятные последствия, которые должен претерпеть субъект конституционно-правовых отношений в связи с совершением им конституционного деликта. При этом отмечается необходимость отличать конституционно-правовые санкции от мер защиты - мер, носящих черты конституционно-правовой санкции, применяемых в целях охраны конституции, обеспечения территориальной целостности, стабильности государственного управления вне связи с совершением субъектом конституционно-правовых отношений конституционного деликта.

  В заключение подчеркивается, что конституционно-правовая ответственность является объективно существующим, неотъемлемым и абсолютно необходимым институтом конституционного права. Меры конституционно-правовой ответственности отражают специфику конституционно-правовых отношений, особенности конституционно-правового статуса их участников и направлены на восстановление предшествующего нарушению состояния урегулированных нормами конституционного права общественных отношений, пресечение совершающихся нарушений и персональную ответственность лиц, совершивших конституционный деликт, т.е., в конечном счете, на охрану конституции.

  Второй параграф «Природа, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях» раскрывает специфику и правовую природу конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Отмечается, что конституционно-правовая ответственность во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами является важным условием обеспечения эффективного функционирования государственной власти. Вместе с тем исходя из объективных особенностей федеративного устройства, а в особенности исходя из концепции суверенитета в федеративном государстве, делается вывод о невозможности конституционно-правовой ответственности федерации перед ее субъектами, в связи с чем в федеративных от-

  ношениях речь может идти лишь о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации перед самой федерацией.

  Обращается внимание на то, что в работе намеренно используется термин «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации», а не термин «конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов федерации». Объясняется это тем, что некоторые из приводимых в настоящей работе конституционных деликтов в сфере федеративных отношений невозможно однозначно отнести к какому-либо одному органу государственной власти субъекта федерации. Кроме того, ряд существующих мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации имеет сложный и комплексный характер, в связи с чем есть основания отнести их именно к ответственности субъекта федерации в целом. С учетом вышеизложенного термин «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации» представляется более корректным, широким по содержанию и в то же время более лаконичным и удобным в использовании.

  Дается развернутая классификация и анализ конституционных деликтов в сфере федеративных отношений с примерами из конституционных норм зарубежных стран. К ним относятся, например, нарушение конституции, федеральных законов, невыполнение судебных решений; нарушение общегосударственных интересов, прав и свобод человека и гражданина; невыполнение (ненадлежащее выполнение) возложенных обязанностей (функций); неспособность субъекта федерации обеспечить действие собственного конституционного механизма, безопасность и правопорядок; неконституционная сецессия (выход субъекта федерации из состава федерации) и др.

  Особо выделяются основания применения мер защиты, которыми являются обстоятельства, независящие от субъекта федерации, например, такие как нападение на субъект федерации со стороны иностранного государства или другого субъекта федерации.

  Третий параграф «Меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации: сущность, виды, соотношение с мерами защиты» полностью посвящена конституционно-правовым санкциям, применяемым к субъектам федерации за совершение конституционных деликтов. Приводится подробная классификация мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с примерами из практики. К ним относятся, например: введение прямого федерального правления на территории субъекта федерации; отрешение от должности высшего должностного лица субъекта федерации (прекращение полномочий органа исполнительной власти субъекта федерации); роспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта

  федерации, признание неконституционным (незаконным), недействующим, отмена, приостановление действия нормативного правового акта субъекта федерации и др.

  Обращается особое внимание на распространенный в научной литературе термин «федеральное вмешательство», используемый как сходный по смыслу с термином «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации», но все же отличающийся от последнего. Отмечается, что «федеральное вмешательство» - термин, непосредственно используемый преимущественно в конституциях ряда латиноамериканских федеративных государств (например, Бразилии, Аргентины) и означающий вмешательство федерации в дела ее субъектов, подразумевающее использование различных мер принудительного характера. Вместе с тем федеральное вмешательство объединяет в себе два различных института - конституционно-правовую ответственность субъектов федерации и меры защиты, в связи с чем представляется некорректным использование указанного термина как равнозначного термину «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации».

  Подробно описываются различия между конституционно-правовыми санкциями и мерами защиты, приводятся примеры последних. К ним относится, например, введение различных чрезвычайных режимов: режима чрезвычайного положения, режима военного положения, режима осадного положения, объявления состояния обороны, режим чрезвычайного положения в области финансов.

  В заключение отмечается, что в целях обеспечения стабильности и территориальной целостности федерации принципиально важно соблюсти соответствие и адекватность меры конституционно-правовой ответственности субъекта федерации тому конституционному деликту, в связи с совершением которого она применяется, и не допустить нарушения принципов федерализма.

  Вторая глава «Конституционно-правовое закрепление и практика реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в России и зарубежных странах» состоит из трех частей.

  В первом параграфе «Основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных странах» подробно рассматриваются примеры реализации четырех различных моделей регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, к которым можно свести многообразие подходов к данному вопросу.

  Индия приводится в качестве примера детального конституционного закрепления всех аспектов реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. При этом отмечается, что столь подробное конституционное регулирование представляется

  нецелесообразным, поскольку оно чрезмерно увеличивает объем конституции и не позволяет оперативно совершенствовать механизм конституционно-правовой ответственности субъектов федерации.

  В Индии федерация обладает внушительным арсеналом правовых средств воздействия на субъекты федерации (штаты), к которым относятся отмена судом законодательного акта штата в связи с его неконституционностью, введение в чрезвычайного положения, прямого президентского правления в штате, чрезвычайного положения в области финансов, а также объявление несостоятельным конституционного механизма штата - мера конституционно-правовой ответственности штата, которую нередко вполне справедливо называют введением прямого президентского правления и отождествляют с ним, хотя данная мера фактически заключается не только во введении прямого президентского правления, но и в перераспределении законодательной компетенции в пользу федерации.

  При этом обращается внимание, что основания применения наиболее серьезных мер конституционно-правовой ответственности штатов, в особенности объявления несостоятельным конституционного механизма штата, сформулированы недопустимо широко и неопределенно, что позволяет федеральным властям использовать их в недобросовестных целях. Также подвергается критике излишне частое и не всегда обоснованное использование федерацией мер конституционно-правовой ответственности штатов, имевшее место в Индии за современный период ее истории.

  Федеративная Республика Германия приводится в качестве примера конституционного закрепления возможности применения федерацией в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности без конкретизации этого положения в законодательстве.

  Отмечается, что в ФРГ имеет место абсолютно иной подход к институту конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, нежели в Индии. Набор конституционно закрепленных принудительных мер в отношении субъектов федерации, именуемых землями, невелик, и они используются крайне редко или не используются вовсе.

  Основной закон ФРГ 1949 г. предусматривает следующие меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации (земель): отмена нормативного правового акта земли в связи с признанием его Федеральным конституционным судом не соответствующим Основному закону; комплексная конституционно-правовая санкция в виде принятия федеральным правительством мер, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей; переподчинение федерации полиции земель и использова-

  ние федеральной пограничной охраны. Делается вывод о том, что конституционные нормы о возможности принятия федеральным правительством мер федерального принуждения в отношении земель содержат в себе значительный потенциал для преодоления кризисных ситуаций, однако за все время существования ФРГ ни разу не применялись и фактически являются «спящими».

  При этом отмечается заслуживающий безусловного одобрения путь кооперации и политического диалога между федерацией и землями, по которому последовала ФРГ, в связи с чем необходимости использования мер конституционно-правовой ответственности ни разу не возникало.

  США рассматриваются как пример фактического отсутствия в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и развитием в прецедентном праве.

  Отмечается, что институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации (штатов) в США регулируется довольно сложным образом. Прежде всего, Конституция США 1787 г. (уже довольно архаичная) не упоминает об институте конституционного контроля за конституциями и законодательством субъектов федерации, впрочем, как и за федеральным законодательством. Вместе с тем конституционный контроль возник в США еще в начале XIX в. на основе судебных прецедентов.

  Что касается других конституционно-правовых санкций в отношении штатов, то здесь Конституция США содержит лишь одно довольно абстрактное положение: ст. 4 гарантирует каждому штату республиканскую форму правления и защищает каждый из них от вторжения, а по ходатайству законодательного собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созвано) и от «внутреннего насилия». В результате конституционно-правовая ответственность штатов фактически сводилась к силовому вмешательству с использованием полицейских и иных вооруженных формирований (Национальная гвардия, регулярные войска) с целью защиты штата от «внутреннего насилия» и восстановления конституционного порядка. Вместе с тем сам институт силового вмешательства формировался в течение длительного периода государственного развития США на основе судебных прецедентов и законодательных актов Конгресса.

  В заключение вопроса констатируется, что в США полноценный институт конституционно-правовой ответственности штатов не сформировался. Из известных в мировой практике конституционно-правовых санкций, помимо института судебного контроля со стороны

  Федерации, в США применялось лишь силовое вмешательство в дела штатов, однако в современной практике оно применяется редко и преимущественно для борьбы с массовыми беспорядками, с которыми власти не в состоянии справиться, а для разрешения более серьезных конфликтов между федеральной властью и властями штатов и гармонизации федеративных отношений оказывается достаточно мер политического и финансового воздействия, которые имеются в арсенале федеральной власти.

  В качестве примера закрепления на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации приводится Бразилия.

  Отмечается, что в Бразилии институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации существует уже длительное время, и термин «федеральное вмешательство (интервенция)» стал широко известен именно благодаря Бразилии.

  Помимо возможности признания закона или нормативного правового акта субъекта федерации неконституционным, Конституция Бразилии закрепляет наиболее существенные аспекты применения федерального вмешательства - меры конституционно-правовой ответственности, представляющей собой введение прямого президентского правления в субъекте федерации. При этом, что особенно важно, Конституция Бразилии содержит исчерпывающий, но одновременно довольно широкий перечень оснований федерального вмешательства, а также регулирует процедуру его применения, которая была значительно усложнена по сравнению с предыдущей редакцией Конституции Бразилии.

  Делается вывод о том, что регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в действующей Конституции Бразилии является примером весьма взвешенного подхода к столь сложному вопросу. При этом конституционное регулирование федерального вмешательства хотя и довольно подробно, но одновременно не выглядит излишне детализированным для основополагающего нормативного правового акта государства. Также нельзя не одобрить тот факт, что в современной Бразилии федеральное вмешательство в последнее время не используется, уступив место иным механизмам взаимодействия.

  В заключение главы отмечается, что зарубежный опыт регулирования и применения института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации весьма различен и имеет как положительные, так и отрицательные черты. По мнению диссертанта, этот опыт может и должен быть использован при разработке мер по надлежащему полноценному закреплению данного института в Российской

  Федерации, однако с большой осторожностью, поскольку федеративное устройство является одной из основ конституционного строя любой федерации и к его регулированию нужно подходить с учетом всех внутренних факторов. При этом закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, как это сделано в Бразилии, представляется автору наиболее предпочтительным.

  Во втором параграфе «Состояние и проблемы правового регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации» детально анализируется российская практика закрепления и использования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации с момента принятия Конституции РФ 1993 г. до настоящего времени. Делается вывод об отсутствии института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации на конституционном уровне, что препятствует его полноценному законодательному регулированию. Так, помимо признания конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, противоречащим Конституции РФ, последняя не упоминает о конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и не содержит каких-либо ее мер.

  В ходе анализа законодательного регулирования данного вопроса выявляются существенные проблемы и недостатки. Так, реализация мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, предусматриваемых Федеральным законом от 06.09.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», затруднена или практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры их использования. Имеются в виду такие конституционно-правовые санкции, как вынесение предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, вынесение предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

  Кроме того, вызывает сомнения конституционность существующего законодательного регулирования конституционно-правовой

  ответственности субъектов Российской Федерации. В особенности это касается конституционно-правовой санкции в виде отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей - единственной из предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, применявшейся на практике.

  Что касается института судебного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, то указанный институт в его нынешнем виде довольно противоречив и нередко неэффективен в связи с отсутствием механизма принудительного исполнения соответствующих судебных решений, таким образом, он не может восполнить отсутствие полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.

  Третий параграф «Вопросы повышения эффективности конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации» посвящен выработке предложений, направленных на устранение выявленных в предыдущем параграфе проблем в регулировании конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и на повышение эффективности рассматриваемого института.

  В частности, предлагается дополнить гл. 3 Конституции РФ, например, ст. 78 нормами, предусматривающими ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и федеральных законов в случаях и порядке, установленном федеральным конституционным законом.

  При этом целесообразно на конституционном уровне предусмотреть наряду с ключевой ролью Президента РФ в процедуре реализации мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации обязательное участие в ней Федерального Собрания РФ, а также Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в зависимости от природы конституционного деликта в пределах их предметов ведения. Связано это с тем, что субъекты Федерации являются фундаментом федеративного государства. Таким образом, несмотря на необходимость существования института их конституционно-правовой ответственности, ее меры должны применяться крайне осторожно и в соответствии со строгой и сложной процедурой, гарантирующей субъектам Российской Федерации защиту от злоупотребления данным институтом. На конституци-

  онном уровне, не вдаваясь в излишнюю детализацию, этого можно добиться именно путем установления обязательного участия высших федеральных органов государственной власти.

  Среди конституционно-правовых санкций, которые целесообразно закрепить в специальном федеральном конституционном законе, а также обозначить в самой Конституции РФ, следует отметить отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, временное приостановление осуществления их полномочий, временное введение прямого федерального правления в субъекте Российской Федерации полностью или в отдельной сфере общественных отношений, временное перераспределение законодательной компетенции субъекта Российской Федерации в пользу Российской Федерации. Как представляется, данного набора конституционно-правовых санкций, в принципе, достаточно для восстановления конституционного порядка в любой ситуации. При этом наиболее серьезные санкции - отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - необходимо резервировать на случаи весомых конституционных деликтов с тяжкими последствиями. Кроме того, целесообразно закрепить персональную ответственность уполномоченной инстанции - федерального органа государственной власти - за ненадлежащее использование мер конституционно-правовой ответственности, недостижение целей их применения, иные злоупотребления данным правом, а также заложить механизмы защиты субъектов Российской Федерации от соответствующих злоупотреблений со стороны федеральных властей.

  Подчеркивается, что все вышеперечисленные шаги, по мнению диссертанта, являются необходимыми в целях совершенствования механизма ответственности в федеративных отношениях, надлежащего закрепления отдельных конституционно-правовых санкций и, в конечном счете, в целях совершенствования федеративных отношений, что позволит лучше обеспечивать верховенство Конституции РФ и федеральных законов, права и свободы человека и гражданина, единство государственной власти и эффективность ее осуществления на уровне субъектов Российской Федерации. При этом само наличие развитого института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации в российской правовой системе будет служить до-

  полнительным фактором, сдерживающим субъекты Российской Федерации от несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов.

  В заключении диссертации подведены итоги проведенного исследования, обобщены основные выводы и предложения по решению проблемы формирования полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.

  1. Регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в Бразилии / А.С. Агапов // Вестник Российской правовой академии. - 2006. - № 3. - 0,25 п.л.

  2. Конституционно-правовая ответственность: позитивный и негативный аспекты / А.С. Агапов // Юридический мир. - 2006. - № 4. - 0,2 п.л.

  Другие публикации

  3. Обеспечение верховенства федерального права и проблема федерального вмешательства / А.С. Агапов // Очерки сравнительно-исторического правоведения: межкафедральный сб. факультета права ГУ - ВШЭ. - М, 2005. - Вып. 2. - 0,4 п.л.

  4. О понятии «федеральное вмешательство» / А.С. Агапов // Проблемы законодательного закрепления, осуществления и защиты прав и свобод человека и гражданина: материалы III ежегод. межвуз. науч.-практ. конф. (27-28 мая 2006 года). - Тула, 2006. - Т. 2. - 0,15 п.л.

  5. Применение Президентом Российской Федерации конституционно-правовых санкций в отношении субъектов Российской Федерации / А.С. Агапов // Исполнительная власть. Проблемы организации и деятельности: тр. кафедры конституционного и административного права факультета права ГУ - ВШЭ. - М., 2006. - Вып. 1.-0,5 п.л.

  6. Регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в ФРГ / А.С. Агапов // Вторые Всерос. Державинские чтения (9-10 ноября 2006 года): сб. ст.: в 8 кн. / отв. ред. В.А. Виноградов; ГОУ ВПО РПА Минюста России. - М: РПА МЮ РФ, 2007. - Кн. 2: Проблемы конституционного и международного права. - 0,2 п.л.

Информация обновлена :28.04.2008

Федеративная ответственность как вид конституционной ответственности. Федеративная ответственность представляет собой предусмотренные конституционным законодательством неблагоприятные последствия (меры принуждения), наступающие в случае невыполнения конституционных обязательств участниками (субъектами) федеративных отношений. Федеративное государство предполагает, что федеральная власть и субъекты Федерации находятся между собой в длящихся правоотношениях. Каждая из сторон этих отношений имеет друг перед другом определенные Конституцией обязательства. Соответственно, субъектами федеративной ответственности являются: РФ (как государство), субъекты Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, уполномоченные должностные лица. Федеративная ответственность - это разновидность конституционной ответственности, предназначенная для обеспечения, с одной стороны, правомерного вмешательства Федерации в дела ее субъектов, а с другой - для принудительного исполнения требований федерального права каждым субъектом Федерации, его органами и должностными лицами. Основанием применения федеративной ответственности являются правонарушающие действия (решения) субъекта Федерации, а также его неспособность обеспечить стабильность на своей территории, гарантированность и реальность прав и свобод граждан, а также действия властных структур субъекта Федерации, разрушающие единое правовое (экономическое) пространство страны.

Действующим российским законодательством предусматривались две формы федеративной ответственности: 1) введение чрезвычайного (военного) положения и 2) приостановление и отмена решений исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”« установлены еще две формы федеративной ответственности - роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Предлагается также наряду с этими мерами законодательно предусмотреть возможность принудительного изменения правового статуса субьекта Федерации; ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законом, а равно перевод под непосредственное подчинение федерального Правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых структур субъекта Федерации и др.

Разновидностью федеративной ответственности является федеральная интервенция, или федеральное принуждение, что в федеративном государстве означает основанное на законе вмешательство федерального правительства в дела субъекта федерации в случае нарушения властями последнего федерального законодательства, неподчинения законным требованиям федерального правительства, нарушения прав человека, беспорядков, возникновения угрозы целостности федерального государства, задержки налоговых и других платежей. Федеральная интервенция есть вмешательство, принудительное вторжение федеральной власти во внутренние дела субъекта федерации для восстановления, наведения порядка. В современной конституционной практике зарубежных государств случаи вмешательства федерации в дела ее субъектов имели место. Так, в 1957 г. Президент США Д. Эйзенхауэр ввел войска в штат Арканзас с целью принудительного осуществления решений федеральных судов о десегрегации школ. Аналогичную акцию в тех же целях в 1962 и 1963 гг. предпринял Кеннеди, введя войска в штаты Миссисипи и Алабама. Акт федеральной интервенции предпринимался администрацией США для подавления массовых беспорядков, поджогов, учиненных негритянским населением в центре Вашингтона.

В отличие от конституций многих федеративных зарубежных государств Конституция РФ не содержит нормы, в которой прямо определялись бы юридические основания для федеральной интервенции, т.е. законного вмешательства федеральных органов власти в сферу прав субъектов РФ. В то же время ч. 4 ст. 78 и ч. 2 ст. 80 действующей Конституции закрепляют общее дозволение, предоставляющее Президенту РФ право для такого вмешательства. Так, ч. 2 ст. 80 возлагает на Президента РФ обязанность принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. К числу юридических средств оказания воздействия на субъекты РФ Конституция относит: возможность Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения возникших разногласий между федеральными органами и органами власти субъектов РФ либо между органами власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85); право Президента РФ приостанавливать действие актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству (ч. 2 ст. 85); право Президента РФ вводить на территории субъектов РФ чрезвычайное или военное положение (ч. 2 ст. 87). Право Президента РФ в исключительных случаях использовать вооруженные силы прямо вытекает из международно-правовых норм. В частности, Дополнительным протоколом от 8 июля 1977 г. к Женевским Конвенциям от 12 августа 1949 г., касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов международного характера, устанавливается обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве, защищать национальное единство и территориальную целостность государства. Радикальные средства федерального принуждения предусмотрены Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”«. К таким средствам Закон относит роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица.

В качестве одной из мер федеральной интервенции специалисты в области конституционного права, политики предлагают закрепить в действующей Конституции РФ возможность введения института президентского правления при возникновении чрезвычайных обстоятельств, обозначенных в Основном Законе страны. Применение этой меры допускается, например, Конституцией Индии в случае массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей, иных чрезвычайных обстоятельств, в том числе массовой коррупции в органах власти штатов. По Конституции Индии (ст. 36) введение президентского правления возможно в случае, если «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции».

Распространенная практика принятия субъектами РФ нормативных актов, в том числе конституций, уставов, в которых содержатся положения, противоречащие федеральной Конституции, указывает на обоснованность такой меры принуждения (правовой защиты), как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае систематического нарушения им принципа конституционности. Такая мера федерального принуждения, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, предусмотрена Федеральным законом от 29 июня 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”«. Кроме того, Закон (ст. 291) предусматривает применение и такого радикального средства, как отрешение от должности высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта РФ. Бюджетным кодексом РФ (ч. 2 ст. 112) предусмотрена возможность введения в субъекте РФ внешнего управления - если субъект РФ не выдерживает параметры Бюджетного кодекса по долговой политике и при этом он (субъект) не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный орган государственной власти РФ вправе передать исполнение регионального бюджета под контроль вышестоящего федерального финансового органа (Министерства финансов РФ).

Среди возможных мер федеральной интервенции (принудительных акций) РФ по отношению к ее субъектам предлагается учредить в России институт признания несостоятельности территории субъекта РФ в том статусе, который ей предоставлен Основным Законом, с принятием решения о его преобразовании (присоединении к другому субъекту РФ, преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта Федерации либо преобразовании в федеральную территорию). Применение такой акции возможно, если в данном субъекте РФ сложилась устойчивая практика нарушения прав и свобод человека, ухудшается уровень жизни людей в связи с неконституционной политикой органов власти субъекта РФ, затянувшегося кризиса власти на данной территории и если все возможности превентивного воздействия федеральных властей исчерпаны.

Глава 4. Наука конституционного права
18. § 1. Понятие науки конституционного права и ее система
19. § 2. Дискуссия о названии (содержании) конституционного права
20. § 3. Развитие конституционно-правовой науки в России
21. § 4. Конституционное право в системе правоведения. Конституционное право, государствоведение и теория государства и права. Система учебного курса конституционного права

В российской юридической литературе сравнительно недавно стали отмечать наличие особого вида юридической ответственности - конституционной. Первые попытки ее выделения в качестве самостоятельного вида ответственности и выявления ее специфики были предприняты в работах Ю.Н. Еременко, Ф.М. Рудинского, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашев, Б.М. Лазарева. Более подробно вопросы конституционной ответственности рассматриваются в трудах Т.Д. Зражевской, Н.А. Бобровой, Н.М. Колосовой, В.О. Лучина, В.А. Виноградова.

И все же этот вид ответственности изучен недостаточно: круг субъектов, на которых она распространяется, основания, меры и процедуры ее применения требуют подробного анализа. Это можно объяснить тем, что нормативно-правового установления данного вида ответственности и практики ее применения было весьма мало.

В настоящее время гораздо большее внимание уделяется обеспечению действия правовых предписаний, в том числе с применением механизмов ответственности. Конституционно-правовая ответственность становится востребованным институтом. Расширился диапазон санкций конституционно-правовой ответственности, есть и определенная практика их применения, появились научные работы, рассматривающие различные вопросы этого вида ответственности. Все это способствует развитию соответствующих правовых институтов, совершенствованию их нормативно-правовой базы.

В пользу выделения конституционной ответственности свидетельствует целый ряд обоснований, среди которых наиболее весомыми являются следующие: увеличение числа нарушений конституционно-правовых норм, не подпадающих под признаки отраслевых составов правонарушений; наличие в российском праве норм, устанавливающих случаи применения к определенным субъектам специфических мер воздействия, которые не могут быть отнесены ни к одному из классических видов юридической ответственности - уголовной, административной, гражданско-правовой или дисциплинарной, то есть, по сути, закрепляющих основания, субъекты и меры конституционной ответственности. Необходимо отметить, что ответственность является неотъемлемым элементом отношений, урегулированных нормами других отраслей права, поэтому вполне логичным представляется выделение и конституционной ответственности. Кроме того, несмотря на наличие в других отраслях права санкций и механизмов их применения, конституционно-правовые нормы и отношения остаются защищенными далеко не в полной мере даже при условии согласованного функционирования отраслевых норм, а в результате ведущая отрасль права России, регулирующая наиболее важные общественные отношения, становится весьма уязвимой к действиям, которые не могут быть предупреждены, пресечены или наказаны посредством применения норм отраслевого права. Все это позволяет говорить о наличии или, по крайней мере, о необходимости выделения конституционной ответственности, разработке ее оснований, мер и процедуры их применения.

Хотя в настоящее время выделение такой ответственности практически не вызывает возражений, однозначного мнения о понятии, признаках, источниках, основаниях и конкретных мерах конституционной ответственности в научной литературе нет. В значительной степени это вызвано тем, что авторы рассматривают изучаемое явление лишь с какой-либо одной стороны, подробно освещая одни моменты и не уделяя внимания другим, менее значимым с их точки зрения. В результате имеется разнообразие взглядов, утверждений, формулировок и терминов, среди которых наиболее обобщенных, универсальных характеристик не так уж много.

Т.Д. Зражевская в своем выступлении в рамках «Круглого стола» журнала «Государство и право» определяет конституционную ответственность как «самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства» Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: (Начало): [Круглый стол] // Государство и право. 2000. № 3. С. 26..

По мнению Д.Б. Каткова и Е.В. Корчиго, «конституционно-правовая ответственность - это применение к лицу (органу, государству), виновному в нарушении предписаний конституционно-правовых норм, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией юридической нормы и выражающихся в отрицательных для него последствиях личного, организационного или имущественного характера» Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / Отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. - М.: Юриспруденция, 1999. С. 16.. Здесь авторы специально отмечают государство как субъект, к которому могут применяться меры конституционной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государством своих конституционных обязанностей, прежде всего, связанных со статьей 2 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью государства.

С точки зрения Н.М. Колосовой, «конституционная ответственность - это необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами» Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000. С. 8.. Н.М. Колосова придерживается позиции непризнания позитивной конституционной ответственности, утверждая, что позитивная ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности (и, соответственно, к конституционной ответственности), так как для наступления конституционной ответственности необходимо нарушение тех принципов и норм, закрепляющих конституционные права и обязанности, которые обеспечены санкциями.

Авторы учебника «Конституционное право России» Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, определяя конституционно-правовую ответственность, говорят, что «она, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий» Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 43.. Такая формулировка представляется слишком общей, поскольку не содержит характерных признаков, позволяющих четко обозначить самостоятельность конституционной ответственности.

Более подробное определение приводит А.А. Кондрашев, по мнению которого «конституционно-правовая ответственность…представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками нарушенного конституционного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде лишений организационного (расформирование, прекращение деятельности органа), реже личного характера (лишение наград, лишение статуса беженца), утрате юридической силы или приостановлении действия правового акта или в прямом восстановлении (устранении нарушения) правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения или самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств» Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 37..

Таким образом, в научной литературе нет единства мнений не только в отношении определения конституционной ответственности, но и даже применительно к терминологии: в приведенных выше формулировках авторы используют понятия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность». Более правильным представляется использование термина «конституционно-правовая ответственность», поскольку Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует общественные отношения, устанавливает общие принципы жизнедеятельности российского общества, которые детализируются и конкретизируются в других источниках конституционного права, и, прежде всего, в федеральных конституционных законах и федеральных законах. Для применения термина «конституционная ответственность» в строгом юридическом смысле необходимо, во-первых, все соответствующие правоотношения урегулировать на уровне Конституции РФ, во-вторых, на этом же уровне закрепить все санкции за нарушения предписаний конституционных норм, в-третьих, установить в Конституции РФ процессуальные механизмы применения этих санкций. Поскольку в настоящее время конституционное право не исчерпывается нормами Конституции РФ, включая в себя обширный перечень иных источников, то термин «конституционно-правовая ответственность» в большей степени соответствует предмету исследования.

Конституционно-правовая ответственность характеризуется рядом признаков, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений, а также позволяют отличать ее от других видов ответственности. Прежде всего, это негативная оценка деяния субъекта ответственности. Д.Т. Шон этот признак определяет как «отрицательную оценку государством деятельности гражданина, государственного органа, должностного лица и т.д., а также меру принуждения, реализацию санкции правовой нормы» Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 37.. Практически дословно это положение дублирует указанный выше учебник Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 44.. Таким образом, указанные авторы выводят государство за пределы круга субъектов, подлежащих конституционно-правовой ответственности, рассматривая его лишь как субъект, реализующий ответственность. В то же время статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, что позволяет рассматривать государство в качестве субъекта конституционно-правовой ответственности. Поэтому необходимо уточнить, что конституционно-правовая ответственность предполагает негативную оценку деяния именно с точки зрения закона субъектом, уполномоченным применять санкции конституционно-правовой ответственности, и далеко не всегда это является оценкой со стороны государства.

Развивая это положение, следует указать, что государственное и общественное осуждение выражается в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящие в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, роспуске государственного органа или приостановлении его работы или прекращении деятельности общественного объединения Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 37.

Рассматривая конституционно-правовую ответственность как меру принуждения, необходимо отметить, что корректнее будет говорить о принуждении не государства, а именно закона, права. В противном случае сложно представить применение государством мер принуждения по отношению к самому себе в соответствии со статьей 53 Конституции РФ. В данном случае государство несет ответственность в силу невыполнения своей конституционной обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека, принуждение же исходит от норм права вследствие закрепления в статье 53 Конституции РФ права каждого на возмещение государством вреда, причиненного деянием представителей государства. Поэтому следует рассматривать конституционно-правовые санкции как меры законодательного, правового, но не всегда государственного принуждения.

Конституционно-правовая ответственность носит сложный, комплексный характер. Она включает и ответственность государства в целом за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, и ответственность властных структур перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам, и ответственность отдельной личности или группы лиц за невыполнение своих конституционных обязанностей или за злоупотребление своими конституционными правами.

Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых этой отраслью, неодинаково. В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, в полном же объеме регулирование осуществляется нормами других отраслей права. В других сферах конституционное право охватывает весь комплекс общественных отношений. Именно в этих сферах конституционно-правовая ответственность и проявляется особенно четко, как вполне самостоятельный, особый вид юридической ответственности.

Основанием конституционно-правовой ответственности является нарушение норм конституционного права, которое выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении субъектом правоотношений своих конституционных обязанностей или злоупотреблении своими конституционными правами. Здесь необходимо заметить, что Конституция РФ и другие источники конституционного права регулируют весьма обширные общественные отношения, многие из которых могут быть обеспечены санкциями норм других отраслей права. Признание явления противоправным нормами конституционного права вызывает необходимость закрепления в этих же нормах соответствующей конституционно-правовой санкции либо направляет отраслевое законодательство на разработку механизмов отсутствующей отраслевой ответственности, которая должна обеспечить действие нормы конституционного права. Общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, являются базовыми, основополагающими, и для их обеспечения государство использует все средства защиты, все виды юридической ответственности.

Поэтому далеко не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой применение мер конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовые санкции закрепляются в нормах конституционного права. Однако следует отметить, что даже факт нахождения конкретной меры ответственности в конституционно-правовых нормах автоматически не превращает ее именно в конституционно-правовую санкцию. Примером может быть наличие в части 2 статьи 20 Конституции РФ такой меры, как смертная казнь. Очевидно, что смертная казнь - санкция исключительно уголовной ответственности. Поэтому при ответе на вопрос о наличии или отсутствии в каждом конкретном случае конституционно-правовой санкции, речь должна идти о совокупности специфических признаков, одновременное наличие которых позволит определить конкретную меру именно как конституционно-правовую санкцию.

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является то, что практически все ее санкции не могут быть использованы в качестве санкций других видов юридической ответственности. Исключением является возмещение материального ущерба, которое может использоваться и в качестве санкции гражданско-правовой ответственности, что вызывает дискуссии по поводу отнесения данной меры к числу конституционно-правовых санкций. Следует отметить и то, что конституционно-правовые санкции, в основном, носят абсолютно определенный характер: они либо применяются, либо не применяются уполномоченным субъектом за соответствующее нарушение норм конституционного права, но не могут быть заменены иными мерами принуждения.

Особенностью конституционно-правовой ответственности является и то, что единой процедурной формы ее применения не существует.

Практически каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и применения. Необходимо отметить и тот факт, что процессуальный порядок применения некоторых мер конституционно-правовой ответственности федеральным законом подробно не регулируется.

Конституционно-правовая ответственность часто носит ярко выраженный политический характер и тесно соприкасается или даже сочетается с политической ответственностью. Например, отставка правительства может быть как мерой конституционно-правовой ответственности, когда она наступает в результате ненадлежащего исполнения правительством своих обязанностей, так и мерой политической ответственности, когда правительство оправляется в отставку с целью разрешения сложившегося политического кризиса. Политический характер конституционно-правовой ответственности обусловлен тем, что ее санкции призваны обеспечить действие правовых норм, регулирующих отношения, связанные с формированием, организацией и функционированием институтов государства. Тем не менее, важно отграничивать политическую ответственность от конституционно-правовой ответственности. Основанием конституционно-правовой ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, политическая же ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу различных причин. Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. Юридическая ответственность предполагает, прежде всего, нарушение предписаний юридических норм, без чего невозможна мера принуждения, реализация санкции правовой нормы.

Например, отставка министра вследствие его несогласия с официально проводимой политикой не обладает вышеназванными чертами, что позволяет не признавать такого рода отставку санкцией конституционной ответственности Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 86.. В настоящее время в нашей стране политическая ответственность порой облекается в правовую форму, превращая конституционно-правовую ответственность в инструмент политической борьбы. Поэтому четкое разграничение политической и юридической ответственности является необходимым условием установления конституционного правопорядка в стране.

Отличительной чертой конституционно-правовой ответственности является ее скрытый, латентный характер. Этот термин используется и в уголовном праве, но в данном случае речь идет не о скрытых конституционных правонарушениях, как это имеет место в уголовном праве, а о неопределенных обязанностях, основаниях конституционно-правовой ответственности. Примером может быть уже упоминавшаяся статья 53 Конституции РФ, которая прямо не говорит о государстве как о субъекте конституционно-правовой ответственности, для отнесения государства к таковым требуется анализ нескольких правовых норм. Порой для решения того или иного вопроса конституционно-правовой ответственности требуется анализ целого комплекса правовых актов.

Выделение признаков конституционно-правовой ответственности осложняется тем, что мнения различных авторов по многим вопросам в этой области совпадают далеко не всегда, а нередко явно противоречат одно другому. Тем не менее, очевидно, что даже описание позиций всех авторов характеризует предмет исследования в недостаточной степени, поскольку часто внимание автора сосредоточено лишь на некоторых аспектах изучаемого явления в ущерб другим. Поэтому для более полной характеристики конституционно-правовой ответственности необходимо подробнее рассмотреть ее источники, основания, санкции, а также круг субъектов, на которых она распространяется.

На фоне кризиса, охватившего все стороны государственного механизма в России, большую актуальность приобрела проблема точного и безусловного соблюдения Конституции Российской Федерации как фундамента правовой системы государства. Как известно, любая норма права почти ничто без принудительного осуществления предписаний, в ней заложенных. Специфика принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами являются властные субъекты -- государство, государственные органы, должностные лица, осуществляющие публичные, политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписании упирается в разработку особой системы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путем возложения определенных обязанностей, либо ограничений в основном организационного порядка.

Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституционная, то есть ответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права.

Понятие конституционной ответственности

Проблема существования самостоятельного вида юридической ответственности лишь сравнительно недавно стала предметом изучения в науке российского конституционного права. Первые специальные исследования о правовой природе и особенностях ответственности по конституционному праву относятся к началу 70-х годов. Достаточно сказать, что даже в определении (дефиниции) ответственности за нарушения конституционных норм среди ученых нет единства (публично-правовая, конституционная, государственная, уставная). Также не существует какого-либо общепризнанного подхода и к содержанию категории конституционно-правовой ответственности.

Существует две основные концепции конституционно-правовой ответственности.

Сторонники первой понимают под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих последствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как последствия совершенного конституционного правонарушения. Различие между этими определениями ответственности фактически сводится к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанность». Основным недостатком обоих направлений является низведение ответственности к негативной оценке со стороны государства, выражающейся в несении определенных обременении виновного в правонарушении. 11 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 218--220

Понятие конституционной ответственности должно включать следующие признаки:

государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящих в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (приостановке) работы государственного органа или прекращении деятельности общественного объединения и т. п.;

совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;

установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения. 22 Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41, 43.

Таким образом, ответственность, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав пли правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения.

Классификация мер ответственности субъектов федерации.

Опираясь на имеющиеся разработки, к числу мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации следовало бы отнести:

отстранение от должности высшего должностного лица -- главы исполнительной власти субъекта;

роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной власти субъекта;

отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации;

признание недействительными актов органов власти субъектов судами по обращениям органов власти федерации;

временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу органов власти федерации;

изменение статуса субъекта федерации;

назначение специального федерального представителя для управления субъектом («прямое президентское правление»);

ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством.

Классифицировать перечисленные федеральные санкции (меры ответственности) можно по различным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих их органов их можно разделить на:

санкции органов исполнительной власти федерации (отмена или приостановление действия актов);

санкции судебных органов (признание актов органов власти субъектов недействительными) и санкции, налагаемые совместно несколькими федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта).

Во-вторых, систематизация может основываться на разграничении мер ответственности по правовому результату:

меры, по которым акты органон власти утрачивают юридическую силу (признание актов недействительными, отмена или приостановление их действия вышестоящими органами);

меры, лишающие должностное лицо или орган властных полномочий (отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа);

меры, преобразующие правовой статус субъектов права (принятие федерального закона об изменения статуса субъекта);

меры по использованию прямого принуждения (деятельность армии, милиции и т. п.).

В-третьих, меры ответственности (санкции) можно подразделить на окончательные и временные, в зависимости от длительности воздействия. Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный характер, а ввод воинских подразделений в субъект федерации может применяться только временно.

В-четвертых, меры ответственности можно классифицировать по степени использования государственного принуждения:

меры, основанные на средствах косвенного, опосредованного правовой процедурой принуждения (лишение юридической силы, лишение властных полномочий, возложение обязанностей);

меры фактического, прямого физического принуждения (использование армии и милиции).

В-пятых, меры ответственности можно разграничить и по использованию функционального критерия: карательные меры, основой которых является назначение наказания, возложение специальных отрицательных обременений, ставящих органы государственной власти в подчиненное положение к федерации, фактически лишающие их государственного статуса, -- ликвидация собственной системы управления субъектом, то есть отстранение от должности высшего должностного лица и приостановление либо роспуск законодательного органа, а также назначение федерального представителя для управления субъектом, перераспределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры, возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений, -- отмена или приостановление действия незаконного акта, признание акта недействительным; меры пресечения, выражающиеся в основном в использовании средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного пресечения правонарушений со стороны органов государственной власти субъектов -- ввод подразделений милиции, армии для подавления мятежей, беспорядков, сепаратистских выступлений. 11 Жуков Д.В., Постников А.Е. Обзор конституций республик, входящих в состав Российской федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 5--42

Проблемы совершенствования законодательства о конституционной ответственности субъектов Российской Федерации.

В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъектов федеративных отношений -- федерации и ее членов -- разработана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственности, лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти субъектов федерации за несоблюдение федерального законодательства.

Основной проблемой данного этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных органов власти в целях стабильности федеративной формы устройства государства. В настоящее время федеральные органы власти практически не имеют правовых способов воздействия на органы власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по заключенным договорам между Российской Федерацией и отдельными субъектами Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 53--56..

В Конституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответственности: приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Президентом России до решения соответствующего суда (ч.2 ст.

85) и признание неконституционными правовых актов субъектов Конституционным Судом Российской Федерации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают вопросы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отказывается выполнить решение Конституционного Суда либо открыто нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» ввести такие меры ответственности субъектов Федерации, как:

временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта (президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных законов после предварительного уведомления о необходимости привести в соответствие изданные им правовые акты и отказа от выполнения этих требований в срок до трех месяцев указом Президента России. Окончательное отстранение от должности происходит по итогам рассмотрения дела в Конституционном Суде,

приостановление деятельности законодательного (представительного) органа власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при решении вопроса об отстранении от должности высшего должностного лица субъекта;

в случае отсутствия высших органов государственной власти субъекта назначение Президентом России временного федерального управления данным субъектом федерации сроком не более чем на год. В случае необходимости продления срока согласие должен давать Совет Федерации;

крайней мерой конституционной ответственности является введение в субъект федерации внутренних войск, армии и спецподразделений милиции в случае вооруженных столкновений, угрозы территориальной целостности Российской Федерации, деятельности сепаратистских групп. Подобная мера вводится указом Президента, согласованным с Советом Федерации. При неотложной необходимости указ вступает в силу немедленно с одновременным внесением его на утверждение Совета Федерации. 11 Умнова И.А.Указ. соч. С. 227.

Необходимы исследования по разработке новых видов ответственности субъектов Федерации, их органов и должностных лиц. Так, И.А. Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции России такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования, либо на его основе будет образована федеральная территория Там же. С. 229..

В такой ситуации требуется введение в перечень мер конституционной ответственности комплексной меры правового воздействия о признании системы государственной власти субъекта антиконституционной.

В виде последствий ее использования будет автоматически выступать применение сразу целого комплекса мер -- смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального управления, перераспределение совместных предметов ведения и полномочии в пользу Федерации и др.

В литературе было высказано предложение о принятии федерального закона «О конституционной ответственности», в котором были бы четко «определены юридические основания для наступления неблагоприятных последствий конституционной ответственности, равно процедурные вопросы отрешения от должности высших должностных лиц», и создании Кодекса конституционных правонарушений.

Думается, становление института конституционно-правовой ответственности должно пройти несколько этапов.

На первом должно быть законодательно, а по возможности и констит уционно закреплено наименование конституционно-правовой ответственности, а также основные «составы» конституционных правонарушений. Названия статей, их частей должны раскрывать сущность конституционной ответственности, ее особенности и элементы

Затем на конституционный уровень поднимается регулирование комплекса мер конституционно-правовой ответственности, причем в Конституции появляется специальная глава, регламентирующая конкретные меры ответственности.

Третий этап -- создание кодифицированного акта, собирающего воедино все разнообразные меры ответственности, ранее нашедшие отражение

в десятках нормативных актов. На конституционном уровне остается регламентация лишь наиболее важных видов ответственности в отношении государственных органов и должностных лиц, находящихся у власти.

Главная » Дети » Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений. Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений Конституционно правовые нарушения в сфере федеративных отношений