Административное право. Административное право Состав административного правонарушения

Который выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, лицу, совершившему правонарушение.

Административная ответственность наступает за деяния, менее опасные для общества, чем преступления.

Давая характеристику , законодатель в КоАП РФ не называет их, в отличие от преступлений, общественно опасными деяниями. Мы же считаем возможным говорить об общественной опасности административных правонарушений (хотя степень этой опасности в большинстве случаев меньше, чем у преступлений). Примерами здесь могут быть административные правонарушения: посягающие на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; в области охраны окружающей природной среды; в промышленности, строительстве и энергетике; на транспорте и в области дорожного движения и др.

Административная ответственность обладает чертами, свойственными юридической ответственности вообще.

Однако ей присущи и специфические черты, характерные только для данного вида юридической ответственности:

1. административная ответственность в большинстве случаев является внесудебной ответственностью. Административные наказания назначаются должностными лицами значительного числа государственных органов системы исполнительной власти или определенными коллегиальными органами во внесудебном порядке, хотя и судьи рассматривают значительное количество таких правонарушений. Все эти органы являются субъектами административной юрисдикции;

2. административные наказания назначаются должностными лицами правонарушителям, не подчиненным им по службе. По этому признаку административная ответственность отличается от дисциплинарной ответственности, при которой меры взыскания применяются в основном в порядке подчиненности вышестоящим органом или должностным лицом;

3. поскольку административная ответственность наступает за деяния, менее опасные, чем преступления, то и административные наказания, как правило, менее суровы, чем уголовные наказания;

4. применение административной ответственности не влечет судимости лица, совершившего правонарушение. Это лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения наказания;

5. существенной особенностью института административной ответственности является то обстоятельство, что субъектом ответственности могут быть не только физические, но и юридические лица. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств;

6. в отличие от уголовной ответственности, которая устанавливается только федеральным законом (УК РФ), административная ответственность устанавливается КоАП РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях.

Итак, законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

• общих положений и принципов законодательства об административно правовых нарушениях;
• перечня видов административных наказаний и правил их применения;
• административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
• порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Административная ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, устанавливается законами данных субъектов. При этом в одних субъектах РФ принимается единый закон в виде кодекса, в других — единый некодифицированный законодательный акт об административных правонарушениях (либо об административной ответственности), в третьих — законы об административных правонарушениях (административной ответственности) за правонарушения, совершаемые в отдельных сферах деятельности и отраслях управления. Примерами третьего случая может служить законодательство Иркутской области, Московской области, Санкт-Петербурга и некоторых других субъектов РФ.

Признаки административной ответственности и виды административных взысканий

Административная ответственность — разновидность юридической ответственности, которая выражается в применении административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение. Понятие административного правонарушения содержится в ст. 2.1 КоАП РФ: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность». С учетом этого определения можно называть следующие признаки административного правонарушения:

• деяние — акт волевого, осознанного поведения, может быть действием (переход улицы на красный сигнал светофора) или бездействием (неявка в суд для исполнения обязанности присяжного заседателя);
• антиобщественный характер — посягательство на интересы гражданина, государства и общества: обобщенный перечень таких интересов дан в ст. 1.2 КоАП РФ и конкретизируется в содержащихся в нем правовых нормах;
• виновность — аналогичная уголовному праву конструкция с умыслом и неосторожностью (ст. 2.2 «Формы вины» КоАП РФ);
• противоправность — ситуация, при которой объект посягательства не только представляет определенную ценность для личности, государства и общества, но и охраняется правом.

Важно понятие наказуемости , при которой административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения (ст. 3.1 КоАП РФ).

Виды административных взысканий определены в ст. 3.2 КоАП РФ.

За совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные наказания:

• предупреждение . Это выносимое официальное порицание управомоченным органом в письменной форме, установленной законодательством;
• административный штраф . Это денежное взыскание, размер которого определяется в статье, устанавливающей ответственность за конкретное правонарушение;
• возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения . Принудительно изымаемая вешь продается, а бывшему собственнику вещи выплачиваются деньги, вырученные от ее продажи за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета;
• конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения . Это аналогичное предыдущему принудительное изъятие без какой-либо компенсации;
• лишение специального права, предоставленного физическому лицу (права охоты, управления транспортным средством и т. п.);
• административный арест . Он подразумевает содержание нарушителя в условиях изоляции от общества на срок до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции — до 30 суток;
• административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
• дисквалификация . Это лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также управление юридическим лицом в иных случаях;
• административное приостановление деятельности .

Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности; правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах); порядка управления; общественного порядка и общественной безопасности; градостроительной деятельности; транспортной безопасности.

В качестве основных и дополнительных административных взысканий применяются возмездное изъятие и конфискация предметов, административное выдворение. Другие административные взыскания применяются только в качестве основных. За одно правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное взыскания.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются в пределах компетенции, установленной гл. 23 КоАП РФ:

• судьями (мировыми судьями);
• федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами или подзаконными актами.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

• мировыми судьями;
• комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
• уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ;
• административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.

Раздел IV КоАП РФ посвящен производству по делам об административных правонарушениях. Рассматривая дело, управомоченный орган выясняет характер совершенного правонарушения, личность правонарушителя, его имущественное положение, иные обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Как и при отправлении правосудия но уголовным делам, здесь для объективности рассмотрения в производстве по делу могут участвовать адвокат, свидетели, эксперты, переводчик.

За совершенное административное правонарушение назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение. Давность привлечения к административной ответственности по общему правилу — не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев

ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ПРАВИЛ БЛАГОУСТРОЙСТВА

В статье исследуются отдельные проблемы нормативно-правового регулирования административной ответственности за нарушения правил благоустройства в региональных административно-деликтных законах.

Ключевые слова: благоустройство, региональное законодательство, административная ответственность, бланкетное регулирование, судебная практика.

A.Y. Sokolov, O.A. Lakaev

PROBLEMS OF THE LEGISLATIVE REGULATION OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR INFRINGEMENTS OF RULES OF AN ACCOMPLISHMENT

The article deals with some problems of legal regulation of administrative responsibility for infringements of rules of an accomplishment in the regional administrative tort laws.

Keywords: landscaping, regional legislation, the administrative responsibility, blanket regulation, legal practice.

В ч. 1 ст. 1.1 Кодекса РФ «Об административных правонарушениях» (далее -КоАП РФ) законодатель установил два уровня законодательного регулирования административной ответственности: федеральный и региональный. Такая модель нормативно-правовой регламентации данного вида юридической ответственности обусловлена требованиями п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которым административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, после вступления в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ деятельность региональных законодательных органов в сфере административно-деликтного нормотворчества была ориентирована на разработку и принятие новых законов об административных правонарушениях, ограниченных по содержанию только теми вопросами, которые выходят за пределы федерального нормативно-правового регулирования. Соответственно в каждом субъекте РФ принят и действует свой кодекс (закон) или ряд тематических законов об административных правонарушениях, в которых в соответствии с требованиями ст. 1.3.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил и норм, установленных нормативно-правовыми актами органов государственной власти соответствующих субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Достаточно четкая, на первый взгляд, позиция федерального законодателя относительно разграничения полномочий в сфере административно-деликтного нормотворчества, изначально изложенная в ст. 1.3 КоАП РФ, а затем усиленная в

© Соколов Александр Юрьевич, 2014

Доктор юридических наук, профессор, и.о. заведующего кафедрой административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]

© Лакаев Олег Анатольевич, 2014

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 47

ст. 1.3.1, не послужила гарантией от возможных случаев вторжения регионального законодателя в сферу ведения федерального. Изучение актов прокурорского реагирования, материалов судебной практики областных, краевых судов, Верховных судов республик в составе Российской Федерации, изданных в период с 2002 по 2014 г., позволяет констатировать очевидный факт: региональное административно-деликтное законодательство является одним из наиболее проблемных (если не самым проблемным) с точки зрения соответствия федеральному закону.

Выход регионального законодателя за пределы предоставленных полномочий выражается по-разному. В ранних редакциях региональных законов об административных правонарушениях встречалось нормативно-правовое регулирование процессуальных вопросов привлечения к административной ответственности. В большинстве региональных законов должностные лица федерального органа исполнительной власти, а именно сотрудники полиции, наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, а иногда и по назначению административных наказаний, что также незаконно. Наиболее многочисленные случаи вторжения в сферу ведения федерального законодателя зафиксированы по вопросу установления административной ответственности за нарушения федеральных правил.

Если руководствоваться п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, то региональный законодатель не может устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в т.ч. за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами РФ.

Практически в любом региональном административно-деликтном законе можно встретить нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, которые объективно противоречат федеральному законодательству. Признак объективности указан нами небезосновательно, поскольку многочисленными актами областных, краевых судов, Верховного Суда РФ признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими аналогичные нормы законов об административных правонарушениях иных субъектов РФ.

Зачастую имеют место очевидные ошибки (в т.ч. дублирование составов, закрепленных в КоАП РФ), которые можно объяснить недостаточным уровнем профессиональной подготовки сотрудников аппаратов законодательных органов, не способных обеспечить высокое правовое качество законов об административных правонарушениях. Вместе с тем следует обратить внимание на некоторые «пограничные» вопросы, сложные для толкования в контексте возможности регулирования по ним административной ответственности в законодательстве регионального уровня. Одним из таких вопросов является вопрос регулирования административной ответственности за нарушения правил благоустройства. Он является принципиально важным для любого регионального законодателя, поскольку статистические показатели применения статей административно-деликтных законов субъектов РФ показывают очевидный перевес на стороне тех из них, которыми регулируется административная ответственность за нарушения правил благоустройства, и оформленных либо бланкетным способом, либо путем указания на нарушение каждого конкретного правила благоустройства.

Его важность определяется и тем, что деятельность административных комиссий при исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований по привлечению к административной ответственности за нарушения

правил благоустройства всегда была одним из наиболее действенных способов обеспечения соблюдения гражданами и организациями чистоты и порядка на территории муниципальных образований. Особенно эффективно деятельность этих органов была организована в городских округах, что и в настоящее время наблюдается в тех субъектах РФ, где органами прокуратуры не были опротестованы положения региональных законов, устанавливающих административную ответственность за нарушения правил благоустройства.

Например, в 2013 г. прокурором Саратовской области был принесен протест в Саратовскую областную думу с требованием признать утратившей силу ст. 8.2 Закона Саратовской области от 29 июля 2009 г. № 104-ЗСО «Об административных правонарушениях на территории Саратовской области»1, предусматривающей административную ответственность за нарушение норм и правил в области благоустройства, установленных муниципальными нормативно-правовыми актами. По мнению прокурора, неправомерным было установление в региональном административно-деликтном законе бланкетных и отсылочных норм, к которым относилась и вышеупомянутая норма. Законодатель Саратовской области вынужден был данный протест удовлетворить, поскольку на тот момент уже имелись материалы практики краевых и областных судов, которыми были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими аналогичные положения законов об административных правонарушениях других субъектов РФ, имеющие признаки бланкетного регулирования.

В частности, соответствующие акты судебных инстанций были приняты в Удмуртской Республике, Красноярском крае, Калужской и Оренбургской областях. В Санкт-Петербурге суд изначально встал на сторону регионального за- ш конодателя, но впоследствии определением Верховного Суда РФ от 26 февраля н 2014 г. № 78-АПГ14-32 было отменено решение Санкт-Петербургского городского С

правонарушениях в Санкт-Петербурге»3 административной ответственности за о" размещение, хранение материалов, сырья, продукции, товаров, тары, механиз- | мов, оборудования вне установленных мест, что представляет собой нарушение в

отдельных правил благоустройства. нн

Сама по себе возможность установления в законе субъекта РФ администра- Ю тивной ответственности за нарушение правил благоустройства предусмотрена и

федеральным законодателем. Это следует из ряда общих положений КоАП РФ, с

а также некоторых его процессуальных норм, в которых благоустройство упоми- а нается в контексте именно регионального административного законодательства. д

Кроме того, согласно ст. 14, 16 и 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. | № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- № сийской Федерации» (в ред. от 23 июня 2014 г.)4 утверждение правил благоустрой- 99 ства отнесено к вопросам местного значения городских и сельских поселений, ^ городских округов и внутригородских районов, следовательно, региональным 4 законодателем может быть установлена административная ответственность за их нарушение.

Однако по смыслу законодательного определения понятия «административное правонарушение» согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов, иных нормативных правовых актов субъектов РФ, а также нормативных правовых актов 49

органов местного самоуправления должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения, т.е. диспозиция каждой нормы, предусматривающей административную ответственность, должна содержать признаки объективной стороны такого правонарушения, а не общую отсылку к иным нормативным актам, принятым различными органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления, и не должна содержать положений, позволяющих толковать их неоднозначно, поскольку это нарушает принцип правовой определенности правового регулирования.

Когда в нормах региональных административно-деликтных законов имеют место указания на нарушения правил благоустройства, то фактически они не отвечают принципу определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку правила благоустройства, охватывающие организацию благоустроительных мероприятий различного рода (благоустройство и сохранность придомовых территорий жилищного и нежилого фондов, их объектов, элементов и т.д.) и направленности (экологической, санитарной, технической и т.д.), могут быть установлены в т.ч. нормативными правовыми актами РФ, за нарушение которых в силу ст. 1.3 КоАП не может быть предусмотрена административная ответственность законодателем субъекта РФ (например, Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, СНиПы, СанПиНы и др.).

Правовая неопределенность в данном случае заключается в том, что нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, в т.ч. устанавливающие правила благоустройства, часто воспроизводят положения федеральных нормативно* правовых актов, за нарушение которых уже установлена административная ответ? ственность на федеральном уровне. В частности, в ст. 6.3 КоАП РФ предусмотрена а. административная ответственность за нарушение санитарных правил и гигиени-| ческих нормативов. В то же время в муниципальных нормативно-правовых актах 1 в сфере благоустройства продублированы положения СанПиН 42-128-4690-88

1 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» (утв. Главным | государственным санитарным врачом СССР 5 августа 1988 г. № 4690-88)5 и других | федеральных правовых актов, административная ответственность за нарушение | которых согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ может быть установлена только феде-

2 ральным законодателем.

° Имеется пример, когда законодатель (Республике Татарстан), как нам представ-

« ляется, пытался повысить качество законодательного регулирования администра-| тивной ответственности, установив за нарушение каждого конкретного правила

0 благоустройства отдельный состав административного правонарушения. Однако

1 определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от

3 законодательству и недействующими 23 статьи Кодекса Республики Татарстан

1 об административных правонарушениях от 26 декабря 2002 г. № 36-ЗРТ7, уста-| навливавших составы административных правонарушений. В результате этого

статьи, предусматривающие такие составы, как «нарушение правил организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в населенных пунктах», «несвоевременная очистка кровель и фасадов зданий, сооружений и жилых домов от наледи, снега, мусора», «самовольный сброс и сжигание мусора» и многие другие, были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими, 50 поскольку на федеральном уровне действует ст. 6.3 КоАП РФ, предусматриваю-

щая административную ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В подтверждение своей позиции Верховный Суд РФ приводит Постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554, утверждающее Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании8, в п. 3 которого указано, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к содержанию городских и сельских поселений, промышленных площадок, соблюдение которых является обязательным как для физических, так и для юридических лиц на всей территории Российской Федерации. Кроме того, ст. 55 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»9 прямо указывает, что за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства устанавливается ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Не решило проблемы и установление законодательного определения понятия «благоустройство» (в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»), рассматриваемого как комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Во-первых, очевидна его тавтологичность, а во-вторых, оно содержит коллизию в части указания на мероприятия по обеспечению санитарного состояния территории, что, как уже было выяснено, урегулировано на федеральном уровне.

В связи с вышеизложенным считаем правильной позицию судебных органов и органов прокуратуры, согласно которой правовое регулирование административной ответственности бланкетного типа на уровне законов субъектов РФ является неправомерным, поскольку исключает бесспорное обозначение запрета, нарушение которого влечет наступление административной ответственности, оставляя простор для неограниченного усмотрения и произвола должностных лиц при привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности.

Вместе с тем проблема нормативно-правового регулирования административной ответственности за нарушения правил благоустройства может быть решена посредством разработки и закрепления на федеральном уровне исчерпывающего перечня вопросов, составляющих содержание деятельности по благоустройству территорий муниципальных образований, и по которым органы местного самоуправления вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование.

1 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2009. № 17.

2 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

3 См.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2010. № 21.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2014. № 26, ч. 1, ст. 3371.

5 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

6 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

7 См.: Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2002. № 12, ст. 1431.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 31, ст. 3295.

9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 14, ст. 1650.

Законодательную основу для принятия актов, которые регулируют вопросы установления административной ответственности, составляет Конституция Украины, имеющая наивысшую юридическую силу. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей (ст. 8 Конституции Украины).

Административная ответственность регулируется многими нормативно-правовыми актами, которые в своей совокупности образуют законодательство об административных правонарушениях. В его систему входят законодательные и подзаконные акты, нормы, которые включены в КоАП и которые в него не включены.

Важным источником правоохранительных норм в свое время были Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятые Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. В них впервые были кодифицированы наиболее важные материальные и процессуальные нормы, относящиеся к административной ответственности, определены задачи и закреплена система законодательства об административных правонарушениях, установлены понятие и структура административного правонарушения, виды административных взысканий, общие правила и сроки их наложения, закреплены система органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок исполнения, обжалования и опротестования постановлений о наложении административных взысканий.

В регулировании административной ответственности особая роль принадлежит КоАП, который принят 7 декабря 1984 г. (введен в действие с 1 июня 1985 г.). КоАП состоит из пяти разделов: I. Общие положения; И. Административное правонарушение и административная ответственность; III. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях; IV. Производство по делам об административных правонарушениях; V. Исполнение

постановлений о наложении административных взысканий. Разделы содержат 33 главы, а последние - статьи.

В КоАП кодифицировано законодательство Украины об административной ответственности. Наряду с материальными нормами этот акт содержит административно-процессуальные нормы, которые регулируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

Параллельно с КоАП действуют нормы, которые устанавливают административную ответственность, но они содержатся в законодательных межотраслевых актах (Воздушный, Таможенный кодексы, законы Украины «О борьбе с коррупцией», «Об охране государственной границы», «О правовом режиме чрезвычайного положения» и др.).

В систему законодательства об административных правонарушениях входят законы, нормы которых не включены в КоАП. Вопросы административной ответственности регулируются также указами Президента Украины, постановлениями Кабинета Министров Украины. Акты, содержащие административные санкции, могут издавать сельские, поселковые, городские, областные советы по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями. Сельские, поселковые, городские советы имеют право устанавливать также правила благоустройства городов и других населенных пунктов, правила торговли на колхозных рынках, правила соблюдения тишины в общественных местах. Эти правила в КоАП не включены, но в нем за их нарушение предусмотрена административная ответственность, поэтому они тоже являются нормативной основой административной ответственности.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что в соответствии со ст. 92 Конституции Украины исключительно законами Украины определяются деяния, являющиеся административными правонарушениями, и ответственность за них.

Задачами КоАП являются охрана прав и свобод граждан, собственности, конституционного строя Украины, прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного правопорядка, укрепление законности, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе точного и неукоснительного соблюдения Конституции и законов Украины, уважения прав, чести и достоинства других граждан, правил общежития, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом.

Выполнение этих задач зависит от правильного применения действующего законодательства об административных правонарушениях, соблюдения законности.

Роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями постоянно растет. Резко увеличилось количество составов административных правонарушений, более строгими стали санкции за проступки. Установлена ответственность за действия, которые раньше вообще не относились к административным правонарушениям (неуважение к суду, коррупция, нарушение налогового законодательства и др.).

Административная ответственность вводится вместо уголовной (декриминализация). Проведенная в процессе реформы уголовного права декриминализация обусловливает расширение сферы применения мер административного воздействия.

Значительное место административное принуждение занимает в борьбе с пьянством, наркоманией, посягательствами на собственность, обеспечении нормальной деятельности представителя власти, выполнении требований должностных лиц, государственных органов, правил общественной безопасности, охраны природы.

Важным является вопрос об отграничении административных правонарушений от уголовных, дисциплинарных и гражданско-правовых. Законом предусмотрен ряд конкретных признаков, по которым уголовное правонарушение отличается от административного. В связи с этим для правильной квалификации необходимо сравнить ст. 9 КоАП Украины и ст. 11 Уголовного кодекса Украины, проанализировать их содержание и только после этого (и в соединении с фактическими обстоятельствами совершения правонарушения, с учетом последствий противоправных действий) решить вопрос о привлечении виновного лица к уголовной или административной ответственности.

Административная ответственность отличается от дисциплинарной тем, что субъект административного проступка не находится в служебной зависимости от органа или должностного лица, привлекающего его к административной ответственности. Дисциплинарный проступок является основанием для привлечения лица к дисциплинарной ответственности - это противоправное деяние (действие либо бездействие) работника, который нарушает установ-

ленный на предприятии, в организации или учреждении внутренний трудовой распорядок. Этот проступок может проявиться в нарушении служебной, в том числе трудовой, дисциплины и влечет предусмотренную законом дисциплинарную ответственность, выраженную в наложении на виновных дисциплинарных взысканий.

Дисциплинарные правонарушения большей частью связаны со служебными, трудовыми обязанностями лица. Однако не всегда это условие является необходимым для отнесения проступка к дисциплинарным. Например, отдельные действия работников транспорта, совершенные при исполнении служебных обязанностей, рассматриваются как административные правонарушения (выпуск на линию транспортных средств, техническое состояние которых не соответствует установленным требованиям).

При отграничении административной ответственности от гражданско-правовой необходимо иметь в виду, что последняя наступает за нарушение обязательств, вытекающих из гражданско-правовых соглашений, т. е. соглашений, возникающих между равноправными сторонами, а административная ответственность, наоборот, предусматривает неравенство сторон отношений.

Виды юридической ответственности, регулируемые административным правом. Понятие административной ответственности. Соотношение административной ответственности и административно-правового принуждения. Основания административной ответственности (нормативное, фактическое, правоприменительное).

Административное право регулирует два вида юридической ответственности: дисциплинарную ответственность государственных служащих и административную ответственность физических и юридических лиц. Первая, как можно было заметить, осуществляется в рамках административных служебных правоотношений, вторая - административных внеслужебных правоотношений.

Административная ответственность - это вид юридической ответственности и административного принуждения, установленный КоАП РФ и законами субъектов РФ об административных правонарушениях, основанный на применении уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, судами административно-правовых санкций (взысканий) к физическим и юридическим лицам, совершившим административное правонарушение, а также претерпевание указанными лицами таких санкций. Административно-правовые взыскания выполняют функцию наказания, и лишь их применение влечет за собой наступление административной ответственности. Иные меры административного принуждения не преследуют целей наказания и потому их не относят к административным взысканиям (мерам административной ответственности). Таковыми не являются административно-предупредительные меры, меры пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, административно-восстановительные меры.

1. Административная ответственность является одним из видов юридической ответственности и административного принуждения. Она имеет ряд существенных отличий от других видов юридической ответственности (дисциплинарной, гражданско-правовой, уголовной). Дисциплинарная ответственность регулируется административным и трудовым правом, административная, гражданско-правовая и уголовная - административным, гражданским и уголовным правом соответственно.

У каждого из видов юридической ответственности есть собственное фактическое основание, имеющее форму дисциплинарного (служебно-дисциплинарного), гражданско-правового или административного проступка (правонарушения) либо преступления. Иногда все перечисленные виды проступков и преступление могут совпадать по времени, месту совершения и персоналиям (субъектам). Однако они всегда различаются по объектам посягательства и характеру противоправных деяний.

Административную и уголовную ответственность правонарушители несут перед государством, дисциплинарную и гражданско-правовую - перед субъектами, с которыми они находятся в договорных трудовых, служебных и гражданско-правовых отношениях. Субъектами дисциплинарной и уголовной ответственности являются исключительно физические лица (работник, государственный служащий, гражданин). Субъектами административной и гражданско-правовой ответственности могут быть физические и юридические лица.

2. Административную ответственность устанавливает административное законодательство, а точнее - законодательство об административных правонарушениях. Оно состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Нормы нрава, регулирующие вопросы административной ответственности, определяющие составы административных правонарушений, образуют нормативный правовой институт административной ответственности.

Кодекс РФ об административных правонарушениях отнес к ведению Российской Федерации установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

На основе законодательства о судебной системе КоАП РФ определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам, а с учетом законодательства о защите прав несовершеннолетних - подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти КоАП РФ определяет подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти. В соответствии с задачами и функциями, возложенными на органы государственной власти субъектов РФ федеральными законами, КоАП РФ определяет подведомственность предусмотренных им дел об административных правонарушениях органам исполнительной власти субъектов РФ.

Кодекс РФ об административных правонарушениях установил предметы ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях и отнес к ним: а) установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. нормативных правовых актов органов местного самоуправления; б) организацию производства и определение подведомственности по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ; в) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; г) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ; д) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ .

3. Административная ответственность наступает в отношении субъектов, совершивших административное правонарушение, предусмотренное в КоАП РФ и законах субъектов РФ об административных правонарушениях .

Субъектами административной ответственности могут быть только лица, совершившие административное правонарушение, предусмотренное в законах об административных правонарушениях. При отсутствии административного правонарушения не должна наступать и административная ответственность.

Субъектами административной ответственности являются физические и юридические лица. Существует огромное множество категорий физических лиц, в отношении которых может иметь место административная ответственность. Но в любом случае категория физического лица должна быть точно названа в статье закона, предусматривающего административные взыскания за определенные виды административных правонарушений (гражданин; иностранный гражданин; должностное лицо; водитель транспортного средства; участник дорожного движения; капитан судна и т.д.).

Кодекс РФ об административных правонарушениях, устанавливая административную ответственность юридических лиц, не дифференцирует их по признакам организационно-правовой формы. В некоторых его статьях применительно к юридическому лицу используются термины "государственная организация" или "муниципальная организация". Однако в санкции статьи взыскание предусматривается все-таки в отношении юридического лица . Легальное определение юридического лица содержится в ГК РФ, а сведения о юридическом лице, предусмотренные законом для юридических лиц, фиксируются в учредительных документах конкретного юридического лица 138. Ст. 48, п. 1; ст. 52, п. 2].

4. Административная ответственность основана на применении уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, судами административно-правовых санкций (взысканий).

Следует различать установление и применение административной ответственности. Ее устанавливают законы об административных правонарушениях, а применяют административные взыскания к лицам, совершившим административные правонарушения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды. Существует широкий круг органов и должностных лиц, уполномоченных налагать административные взыскания на лиц, совершивших административные правонарушения. Кодекс РФ об административных правонарушениях относит к ним: 1) судей; 2) комиссии по делам несовершеннолетних; 3) федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения, территориальные органы и их структурные подразделения, иные государственные органы в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, руководителей перечисленных органов и подразделений, их заместителей, иных должностных лиц, осуществляющих надзорные или контрольные функции; 4) органы и учреждения уголовно-исполнительной системы .

Круг органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, с указанием конкретных категорий дел установлен в гл. 23 КоАП РФ . Например, в него входят судьи судов общей юрисдикции (мировые судьи), судьи гарнизонных военных судов, судьи арбитражных судов, а также свыше 60 федеральных органов исполнительной власти.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматривают: 1) мировые судьи;

• 2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
• 3) уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ.
• 5. Административная ответственность состоит в отрицательной правовой оценке государством противоправных деяний физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения. На основании такой оценки определенные деяния признаются противоправными, виновными и принимается решение о наложении на совершивших их лиц административно-правовых взысканий. В результате указанные лица вынуждены претерпевать неблагоприятные лишения и ограничения административно-правового характера, предусмотренные в санкциях статей Особенной части КоАП РФ .

Принципы административной ответственности: 1) равенство перед законом; 2) презумпция невиновности; 3) ответственность только на основании закона.

Принцип равенства перед законом

Его сущность состоит в том, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами.

Принцип презумпции невиновности предусматривает, что лицо подлежит административной ответственности только за тс административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности такого лица толкуются в его пользу. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в соответствии с законом и установлена вступившим в законную силу постановлением органов (должностных лиц), рассмотревших дело.

Принцип ответственности только на основании закона

Согласно данному принципу лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении только на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.

Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, не имеет обратной силы. Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Макарейко Николай Владимирович, начальник кафедры общеправовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассмотрены актуальные вопросы правовой регламентации административной ответственности по действующему российскому законодательству. Даны предложения по преодолению выявленных недостатков.

Ключевые слова: законодательство, административная ответственность, административное правонарушение, административное наказание, назначение административных наказаний, производство по делам об административных правонарушениях.

Topical issues of legal regulation of administrative responsibility

The article deals with topical problems of legal regulation of administrative compliance liability under the current legislation of Russia. Suggestions for possible amendments to eradicate revealed defects are given herewith.

Key words: legislation, administrative compliance liability, administrative penalty, prescription of administrative penalties, administrative non-compliance offences proceedings.

Среди широкого арсенала мер государственного принуждения особое место занимает административная ответственность. Такое положение обусловлено ее потенциалом, способностью в минимальные сроки стабилизировать общественные отношения, относительной простотой применения, возможностью оперативно воздействовать на правонарушителей. Эффективность реализации данного административно-правового института во многом предопределена качеством нормативного правового регулирования. Анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет выявить следующие проблемы.

Необходимо обратить внимание, что с вступлением в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) сделан существенный шаг по систематизации законодательства об административной ответственности (об административных правонарушениях). В ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ закреплено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем административная ответственность за нарушения налогового законодательства предусмотрена главой 16 Налогового кодекса РФ. Подобный дуализм самым негативным образом сказывается на состоянии законности в ходе привлечения лиц, совершивших налоговые правонарушения, к административной ответственности. Следует отметить, что и порядок привлечения к ответственности за нарушение налогового законодательства, предусмотренного Налоговым кодексом РФ, существенно отличается от производства по делам об административных правонарушениях, установленного КоАП РФ. Выход, по нашему мнению, видится в объединении всех норм, устанавливающих административную ответственность на федеральном уровне в рамках КоАП РФ.

Одной из проблем института административной ответственности является отсутствие нормативного закрепления понятия данного административно-правового явления. Как справедливо отметил К.С. Вельский, "ни основы, ни кодексы не закрепили понимание административной ответственности в виде определения (дефиниции), хотя использовали это понятие, взяв за основу два его ключевых признака: административный проступок и административное взыскание" <1>. Это было отмечено до принятия КоАП РФ, положение не изменилось и после его вступления в силу, что порождает серьезные проблемы как правотворческого, так и правоприменительного характера.

<1> Вельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. N 12. С. 12.

В законодательстве ненадлежащим образом решен вопрос об освобождении от административной ответственности в случае признания деяния малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ). Законодатель устранился от детального определения условий, необходимых для признания деяния малозначительным, предоставив решение названного вопроса правоприменителю. Возникшую проблему было предложено решить на уровне толкования. Так, Верховный Суд РФ определил: "...если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения, судья на основании статьи 2.9 КоАП РФ вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, о чем должно быть указано в постановлении о прекращении производства по делу... Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений" <2>. Как видно, субъект интерпретации не дал правоприменителю надлежащих разъяснений по данному вопросу.

<2> Пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. N 80. 2005. 19 апреля.

Это подвигло Верховный Суд РФ еще раз обратиться к вопросу о признании административного правонарушения малозначительным, но только в рамках привлечения к ответственности за нарушения в области дорожного движения. "При назначении наказания за правонарушения, предусмотренные статьями 12.8 и 12.26 КоАП РФ, надлежит учитывать, что они не могут быть отнесены к малозначительным (выделено мной. - Н.М.), а виновные в их совершении лица - освобождены от административной ответственности, поскольку управление водителем, находящимся в состоянии опьянения, транспортным средством, являющимся источником повышенной опасности, существенно нарушает охраняемые общественные правоотношения независимо от роли правонарушителя, размера вреда, наступления последствий и их тяжести" <3>.

<3> Пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. N 250. 2006. 8 ноября.

Очевидно, что такое решение не может быть признано удачным, и мы предлагаем для нормализации ситуации дополнить ст. 2.9 КоАП РФ примечанием следующего содержания: "Примечание. Административное правонарушение признается малозначительным, если административное правонарушение совершено в течение года впервые и влечет административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере до пятисот рублей". Это предоставит правоприменителю эффективный инструментарий освобождения от административной ответственности, снизит уровень коррупциогенности законодательства об административных правонарушениях, минимизирует потенциальную возможность злоупотребления в подобных правоприменительных ситуациях.

Качество привлечения к административной ответственности во многом предопределено тем, чтобы никто не был исключен из потенциального числа субъектов, подлежащих административной ответственности. С этой целью в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ закреплена презумпция равенства перед законом: "Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств". Данная презумпция является логическим развитием положений ст. 19 Конституции РФ.

Детальное рассмотрение данной презумпции позволяет выявить такую значимую проблему, как наличие иммунитета ряда субъектов от административной ответственности. В ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ предусмотрено, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности лиц, выполняющих определенные государственные функции, устанавливаются Конституцией РФ и федеральным законом. В числе этих лиц называются депутаты, судьи и прокуроры.

Особые условия привлечения к административной ответственности установлены Конституцией РФ в отношении членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы (ст. 98) и судей (ст. 122). Более детально этот вопрос прописан в ст. 15 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" и ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации". Порядок привлечения к административной ответственности прокуроров и следователей определен в ст. 42 ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

Проблема иммунитета от уголовной и административной ответственности членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей была предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. В его Постановлении от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 ФЗ от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" было указано, что "неприкосновенность парламентария не означает его освобождение от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности". Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1), а с другой - нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52) <4>.

<4> Вестник КС РФ. 1996. N 2. Ст. 150.

Очевидно, что такое законодательное закрепление иммунитета указанных должностных лиц на практике позволяет последним избегать привлечения к административной и уголовной ответственности. Это, в свою очередь, порождает вседозволенность, а названные субъекты обладают мощным властным ресурсом, что многократно увеличивает урон, который они могут причинить.

В действующем законодательстве установлены особые условия привлечения к административной ответственности лиц, которые обладают дипломатическим иммунитетом, что закреплено в ч. 3 ст. 2.6 КоАП РФ. Это предопределено федеральными законами и международными договорами РФ. В соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций 1946 г., Венской конвенцией о представительствах государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. и др. двусторонними международными договорами Российской Федерации к административной ответственности не могут быть привлечены главы иностранных дипломатических представительств (послы, посланники, поверенные в делах), члены дипломатического персонала (советники, торговые представители, военные атташе, иные должностные лица, первые, вторые и третьи секретари посольств и некоторые другие лица, которые входят в состав дипломатического персонала), члены их семей. Иммунитет от административной юрисдикции распространяется также на полномочных представителей международных организаций универсального характера (ООН, ее специализированных учреждений и др.). Вместе с тем был ряд резонансных правонарушений (преступлений), участниками которых были сотрудники иностранных дипломатических ведомств, особенно в области дорожного движения. Применение в этих ситуациях мер административного принуждения и других мер государственного принуждения позволило бы профилактировать ситуации, минимизировать негативные последствия, существенно укрепить правопорядок.

Значимую роль в процессе привлечения к административной ответственности играет презумпция невиновности. Это предопределено тем, что она во многом определяет характер отношений между государством, его органами, должностными лицами и гражданами, с одной стороны, и субъектом, в отношении которого выдвинуто подозрение или обвинение в совершении преступления, - с другой.

В настоящее время презумпция невиновности получила законодательное закрепление в ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ. В данной норме указано, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Презумпция невиновности включает в себя ряд правил, которые при этом должны быть учтены: 1) лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело; 2) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к ст. 1.5 КоАП РФ; 3) неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии с п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определено, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также по жалобам на постановления или решения по делам об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в ст. 1.5 КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица <5>.

<5> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2005. 19 апреля.

Следует обратить внимание, что Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ в ст. 1.5 КоАП РФ внесены изменения, в соответствии с которыми лицо, привлекаемое к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП РФ, в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи обязано доказывать свою невиновность. Это означает, что по данным правонарушениям закреплен принцип виновности, т.е. на владельца транспортного средства возлагается обязанность доказывания своей невиновности.

Такое законодательное решение предопределено зарубежным опытом и во многом оправдано в отношении правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП РФ (административные правонарушения в области дорожного движения). Вместе с тем на практике это приводит к ряду сложностей. В соответствии с действующим законодательством отсутствие права управления транспортным средством не является обстоятельством, препятствующим для регистрации транспортного средства. Это означает, что в случае фиксации данных правонарушений в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи владельца транспортного средства, который не имеет права управления транспортным средством, его автоматически следует привлекать к ответственности по ст. 12.7 КоАП РФ. Вместе с тем эти спорные вопросы не нашли разрешения в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <6>.

<6> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2006. 8 ноября.

Определенные вопросы вызывает существующая система административных наказаний, характеристика их отдельных видов. Так, при конструировании ст. 3.8 КоАП РФ "Лишение специального права" допущены существенные дефекты. Во-первых, отсутствует перечень специальных прав, которых можно лишить в результате применения данного административного наказания. В настоящее время этот перечень возможно установить только путем анализа ст. 32.6 КоАП РФ. При этом законодателем в настоящее время не предусмотрено реальное применение в санкциях норм Особенной части КоАП РФ лишения такого специального права, как права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, о чем свидетельствует анализ главы 13 КоАП РФ. Во-вторых, применение лишения специального права предусмотрено исключительно в отношении физических лиц. Лишение специальных прав (лицензий, разрешений), которыми обладают юридические лица, осуществляется в порядке, определенном другими нормативными правовыми актами <7>. Основанием для лишения специальных прав, которыми обладают юридические лица, является совершение административных правонарушений. В этой связи необходимо распространить возможность реализации данной меры и в отношении юридических лиц. В этой связи будет проведена систематизация большого массива нормативных правовых актов, которые в настоящее время содержат санкцию в виде лишения специального права.

<7> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3430; Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681; Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" // Российская газета. 1992. 30 апреля и др.

Значимой проблемой нормативного правового регулирования административной ответственности является определение конкретной меры административного наказания за совершенное административное правонарушение. Эти вопросы изложены в ст. 4.1 КоАП РФ, но при детальном анализе правовых норм указанной статьи очевидным видится наличие существенного правового пробела. Речь идет об отсутствии детального механизма учета обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. В настоящее время ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ практически не работают. В этих условиях для субъекта административной юрисдикции открываются, по существу, безграничные возможности для злоупотребления, не выходя при этом за рамки правоприменительного усмотрения. Мы считаем, что ст. 4.1 КоАП РФ следует дополнить ч. 3.2 следующего содержания: "При наличии обстоятельств, смягчающих административную ответственность, назначается минимальное наказание, предусмотренное нормой, устанавливающей административное наказание за административное правонарушение. При наличии обстоятельств, отягчающих административную ответственность, назначается максимальное наказание, предусмотренное нормой, устанавливающей административное наказание за административное правонарушение".

Нельзя признать оправданным внесение изменения в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, в соответствии с которым срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, которые рассматриваются судьей, увеличен до трех месяцев, в то время как другие субъекты административной юрисдикции должны решить вопрос о привлечении к административной ответственности не позднее двух месяцев с момента совершения административного правонарушения или обнаружения длящегося правонарушения. Мы считаем, что такое решение лишено реальной почвы и приведет к необоснованному ограничению прав субъектов, которые будут привлекаться к административной ответственности по делам, рассматриваемым судьями.

Следует обратить внимание, что Конституционный Суд РФ признал не соответствующей требованиям Конституции РФ ч. 4 ст. 4.5 КоАП РФ, которой было установлено, что в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

Целесообразным видится восстановление административной преюдиции, когда неоднократное привлечение к административной ответственности было бы основанием для квалификации очередного аналогичного деяния в качестве преступления. Это, по нашему мнению, выступало бы в качестве мощного средства предупреждения правонарушений. В этой связи необходимо дополнить КоАП РФ и УК РФ статьями следующего содержания:

"Статья 4.8. Административная преюдиция

Повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение предыдущего административного правонарушения лицо подвергалось административному наказанию в виде административного ареста, административного выдворения, дисквалификации, по которому не истек срок, предусмотренный статьей 4.6 настоящего Кодекса, влечет уголовную ответственность в соответствии со статьей 330.1 Уголовного кодекса Российской Федерации".

"Статья 330.1 Повторное совершение однородного административного правонарушения

Повторное совершение в течение года после исполнения административного наказания в виде административного ареста, административного выдворения, дисквалификации однородного административного правонарушения -

наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев".

Такое законодательное решение будет всемерно способствовать гармонизации действующего законодательства, регламентирующего юридическую ответственность. Следующим шагом должна стать ревизия норм Особенной части КоАП РФ и Особенной части УК РФ с целью согласования установления административной и уголовной ответственности за отдельные деяния с учетом степени общественной опасности.

Рассмотрение норм Особенной части КоАП РФ позволяет заключить, что законодатель в хаотичном порядке вносит изменения и дополнения в действующее законодательство. Отдельные нормы настолько часто подвергались реформированию, что даже для правоприменителя представляет известную сложность выбрать правильную редакцию соответствующей нормы, устанавливающей административную ответственность. В качестве примера можно назвать ст. 7.30 КоАП РФ "Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд". Данная статья включает 22 части, редакции которых систематически изменяются. Учитывая важность охраняемых отношений, законодателю следовало уделить самое пристальное внимание стабильности правовой охраны отношений, возникающих в процессе размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, но подобная редакция во многом способствует возникновению юридических ошибок.

Непродуманностью действий законодателя является ст. 20.2.1 КоАП РФ "Организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности". Законодатель вносит дополнения в КоАП РФ и спустя непродолжительное время их отменяет. Это говорит о том, что отсутствует глубинная экспертная работа, что и приводит к внесению таких непродуманных решений.

Объем статьи не позволяет в полной мере рассмотреть многие спорные вопросы, которые содержаться в КоАП РФ. Мы практически не рассмотрели проблемы Особенной части КоАП РФ и совершенно не коснулись вопросов производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем следует констатировать, что законодателем не уделяется должного внимания вопросам административной ответственности. Очевидно, что настало время ввести мораторий на внесение изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях, поручить авторитетным ученым-административистам провести тщательную ревизию законодательства с тем, чтобы нормализовать существующую ситуацию, снизить уровень коррупциогенности законодательства об административных правонарушениях.

Главная » Административное право » Административное право. Административное право Состав административного правонарушения