Проверка или административное расследование статьи. Некоторые особенности административного расследования при производстве по делам об административных правонарушениях в области градостроительной деятельности (Терюков Е.О.)

Вопрос о регулировании количества проверок Роспотребнадзора и другими надзорными органами не раз поднимался предпринимателями, в результате законом утвержден плановый порядок проверок – не чаще одного раза в три года. Обратите внимание: с 1 января 2020 года до конца 2020 года запрещены плановые проверки организаций и индивидуальных предпринимателей, относящихся к малому бизнесу. Запрет не распространяется на бизнесменов, ведущих деятельность в объектах I и II класса пожарной опасности или объектов I и II категории по негативному воздействию на окружающую среду.

Штрафы Роспотребнадзора

Предписание от Роспотребнадзора: должна ли ему предшествовать проверка?

Действительно, у Роспотребнадзора есть право выносить предписание об устранении таких нарушений (п. 2 ст. 50 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ

«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения «

Роспотребнадзор по ак

Право с особым почерком

Что делать, если к вам пришли с проверкой из Роспотребнадзора

«Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»

утвержденным Постановлением Правительства РФ N 322 от 30 июня 2004 года, эта служба осуществляет следующие интересующие нас в рамках данного материала полномочия: государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства; государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей; контроль за соблюдением правил продажи отдельных (предусмотренных законодательством) видов товаров, выполнения работ, оказания услуг; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу РФ; государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при осуществлении закупок указанной продукции для государственных нужд, а также при поставке (закладке) муки в государственный резерв, ее хранении в составе государственного резерва и транспортировке; государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при ввозе (вывозе) указанной продукции на территорию РФ. Еще один документ, на который стоит обратить внимание потенциальному проверяемому, — это

«Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг»

Куда и как жаловаться на банк

По вашему ходатайству Роспотребнадзор может быть привлечен к участию в судебном деле для дачи своего заключения. На что можно жаловаться: на условия кредитных и других договоров с банком, которые ущемляют права потребителя по сравнению с тем, что предусмотрено законом (например, на включение в кредитный договор условий о комиссиях, программе страхования, договорную подсудность спора по месту нахождения банка и т.д.); на нарушение права потребителя на получение всей необходимой информации об оказываемой услуге; если у вас идет судебное разбирательство с банком, и вам нужно дополнительное подтверждение вины банка, вы можете подать судье ходатайство о привлечении к делу Управления Роспотребнадзора в порядке статьи 47 Гражданского процессуального кодекса.

№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако нужно подчеркнуть, что его положения не применяются при расследовании причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений. То есть, если в организации произойдут подобные чрезвычайные происшествия, наши специалисты будут вправе проводить расследование в любой момент.

«О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»

Необходимо понимать, что между АР, проводимым в рамках КоАП РФ, и плановыми /внеплановыми проверками.

Здравствуйте, Илья! Порядок проверки регулируется нормами нижеприведенного закона:

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
Статья 10. Организация и проведение внеплановой проверки
1.Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан... 2. Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2)мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроляобращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах :
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан…
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан…
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены);
2.1) выявление при проведении мероприятий без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении видов государственного контроля (надзора), указанных в частях 1 и 2 статьи 8.1 настоящего Федерального закона, параметров деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, соответствие которым или отклонение от которых согласно утвержденным органом государственного контроля (надзора) индикаторам риска является основанием для проведения внеплановой проверки, которое предусмотрено в положении о виде федерального государственного контроля (надзора);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
3. Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в пункте 2 части 2 настоящей статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
…
16.О проведении внеплановой выездной проверки , за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2настоящей статьи,юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контролян е менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом, в том числе посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.
17. В случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется. Статья 21. Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:
1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;
2.1) знакомиться с документами и (или) информацией, полученными органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в рамках межведомственного информационного взаимодействия от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация;
2.2) представлять документы и (или) информацию, запрашиваемые в рамках межведомственного информационного взаимодействия, в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля по собственной инициативе;
3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;
4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке.

Недействительность результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований ФЗ содержится в ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Морозова Наталья Александровна, судья Третьего арбитражного апелляционного суда, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук.

Статья посвящена возможности использования в производстве по делам об административных правонарушениях доказательств, полученных с соблюдением процессуальных правил, отличных от установленных КоАП РФ.

Ключевые слова: доказательства, контроль, надзор, проверка, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, административная ответственность.

Use in proceedings on administrative cases evidences obtained as a result of inspections by the rules of the Federal law "On protection the rights of legal entities and individual entrepreneurs during the state control (supervision) and the municipal control"

This article is devoted to the (problem) possibility of use in the manufacture on Affairs about administrative offences of evidence obtained with the observance of the procedural rules different from those established by the Administrative code of the Russian Federation.

Key words: evidence, control, check of activity of, Administrative code of the Russian Federation, administrative responsibility.

Нередки случаи, когда органы исполнительной власти, проведя проверку в рамках осуществления функции по государственному контролю и надзору, затем используют данные, собранные в ходе такой проверки, как доказательства по делам об административных правонарушениях. Лица же, привлекаемые к административной ответственности с использованием в качестве доказательств данных, полученных в результате ранее проведенной проверки, настаивают на том, что такие доказательства недопустимы, поскольку, например, получены до возбуждения дела об административном правонарушении, либо получены без соблюдения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В разных судебных актах эти доводы сторон оцениваются по-разному - в некоторых случаях суды признают такие доказательства надлежащими, в некоторых - нет.

В рамках настоящей работы предлагается проанализировать высказываемые судами позиции и мотивы в пользу каждой из них, а также нормы законодательства для того, чтобы ответить на вопрос: возможно ли использование в производстве по делам об административных правонарушениях доказательств, полученных в результате проведения проверок на основании норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"?

Осуществляя производство по делам об административных правонарушениях, а также проводя проверки, органы действуют в пределах полномочий, предоставленных им для осуществления государственной функции по контролю и надзору. Содержание и соотношение понятий "контроль" и "надзор" является спорным в научной литературе, однако данный вопрос, при всей его значимости, не является предметом настоящего исследования, в настоящей статье названные термины будут использованы как синонимы.

Всякая деятельность органов исполнительной власти осуществляется в установленном законом порядке. Административное расследование (и в целом сбор доказательств в рамках дела об административном правонарушении) регулируется нормами КоАП РФ. Порядок осуществления контроля и надзора органами исполнительной власти, проведения ими проверок регулируется соответствующим регламентом осуществления государственной функции и в целом подчиняется правилам, установленным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Правила, установленные КоАП РФ, и правила, установленные Законом N 294-ФЗ, существенно отличаются. Наиболее заметны различия:

• в регулировании порядка отбора проб и образцов - согласно ст. 26.5 КоАП РФ, при отборе проб и образцов обязательно составление протокола, предусмотренного ст. 27.10 КоАП РФ, в то время как Закон N 294-ФЗ и административные регламенты таких требований не содержат - достаточно составления акта лицом, проводящим проверку <1>;

• Закон 294-ФЗ в ч. 6 ст. 12 указывает дополнительные, по сравнению с КоАП РФ, требования к экспертам и экспертным организациям - в этом качестве могут быть привлечены те, кто не состоит в гражданско-правовых и трудовых отношениях с лицом, в отношении которого проводится проверка, и не являются аффилированными лицами проверяемого лица <2>;

• Порядок осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, регламентированный ст. 27.8 КоАП РФ, предполагает обязательное участие двух понятых. Закон 294-ФЗ и принятые в соответствии с ним подзаконные акты такого требования не содержат <3>.

Существуют и иные различия в регулировании порядка совершения различных процессуальных действий.

Безусловно, при существующем отличии процедуры получения возникает вопрос о возможности использования доказательств, полученных с соблюдением требований Закона N 294-ФЗ при производстве по делу об административном правонарушении и наоборот.

Часть 2 ст. 50 Конституции РФ закрепляет недопустимость использования в деятельности органов государственной власти доказательств, полученных с нарушением закона.

Согласно ст. 1 Закона N 294-ФЗ, его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются, в том числе при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования.

Таким образом, можно сделать вывод, что требования КоАП РФ не являются обязательными для лица, проводящего проверку по правилам, предусмотренным Законом N 294-ФЗ, и не осуществляющего административное расследование. Данный вывод содержится в подзаконных актах <4>, а также подтвержден судебной практикой. Обратное утверждение также верно <5>, что нашло отражение в судебных актах <6>. Анализ судебной практики позволяет сделать дополнительный вывод - если проверка проводится в рамках специального законодательства (не КоАП РФ и не Закон N 294-ФЗ) либо на основании задания прокурора, то к порядку осуществления процессуальных действий требования КоАП РФ не должны применяться <7>.

<4> См., напр.: письмо Роспотребнадзора от 30 марта 2010 г. N 01/4556-0-32 "О применении норм КоАП при проведении административного расследования в связи со вступлением в силу Федерального закона N 380-ФЗ" // СПС "КонсультантПлюс".
<5> См.: п. 2.5, 10.6 Приказа Роспотребнадзора от 24.03.2010 N 103.
<6> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2011 г. по делу N А65-5463/2011 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление ФАС Поволжского округа от 1 декабря 2011 г. по делу N А65-5463/2011 // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Постановление ФАС Центрального округа от 7 ноября 2011 г. по делу N А68-10170/10 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление ФАС Поволжского округа от 31 августа 2010 г. по делу N А57-4637/2010 - Определением ВАС РФ от 10 ноября 2010 г. N ВАС-14714/10 отказано в передаче дела N А57-4637/2010 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного Постановления // СПС "КонсультантПлюс". Данный вывод представляется спорным.

При решении вопроса о возможности использования доказательств, полученных с соблюдением требований Закона N 294-ФЗ при производстве по делу об административном правонарушении, следует учитывать следующее. Результаты проверки отражаются в акте проверки, к которому прилагаются результаты исследований <8>.

<8> См., напр.: п. 58 и 60 Приказа Минздравсоцразвития РФ от 18 ноября 2011 г. N 1372н; п. 9 и 49 Приказа Минфина РФ от 11 октября 2011 г. N 128н.

В ч. 1 ст. 20 Закона N 294-ФЗ указано, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Следовательно, в случае, если доказательства при проведении проверки были получены с нарушением норм Закона N 294-ФЗ, то такие доказательства не могут быть использованы и в рамках производства по делу об административном правонарушении. Указанный вывод также подтвержден судебной практикой <9>.

<9> Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14 сентября 2010 г. по делу N А28-6958/2010 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 11 марта 2011 г. по делу N А75-9958/2010 // СПС "КонсультантПлюс".

Из сказанного следует и обратное: если доказательства при проведении проверки были получены в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, то такие доказательства являются надлежащими и могут быть использованы в рамках производства по делу об административном правонарушении <10> - поскольку ст. 26.2 КоАП РФ дан неисчерпывающий перечень доказательств <11>. Пункт 3 ст. 26.2 КоАП РФ прямо закрепляет, что не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Указанную норму следует понимать не как устанавливающую недопустимость в принципе использования таких доказательств, а как констатирующую невозможность их использования, если они получены в нарушение правил осуществления контроля (надзора).

<10>
<11> См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 20 декабря 2011 г. N 8198/11 по делу N А73-12842/2010 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2011 г. по делу N А82-6169/2011 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2011 г. N 07АП-6906/11 по делу N А03-6901/2011 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 14 апреля 2011 г. по делу N А81-5616/2010 - Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 14 июня 2011 г. по делу N А81-5616/2010 данное Постановление оставлено без изменения // СПС "КонсультантПлюс". В Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 14 июня 2011 г. по делу N А81-5616/2010 сделан вывод: "Доказательства, полученные в рамках проверок, проводимых в соответствии с Законом N 294-ФЗ, являются иными доказательствами, которые могут быть использованы в рамках дела об административном правонарушении".

Проверки, проводимые на основании норм Закона N 294-ФЗ, могут быть плановые и внеплановые. Основания проведения и тех и других исчерпывающе описаны в самом законе (ч. 3 ст. 9, ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). При отсутствии оснований проведение проверок не должно осуществляться. Однако отсутствие основания для проведения проверки, предусмотренного Федеральным законом N 294-ФЗ, не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. В таком случае, получив сведения о совершении административного правонарушения, но при отсутствии оснований для проведения внеплановой проверки, орган не вправе начать проверку, а должен совершать процессуальные действия в рамках КоАП РФ <12>.

<12> См.: письмо Роспотребнадзора от 30 марта 2010 г. N 01/4556-0-32 "О применении норм КоАП при проведении административного расследования в связи с вступлением в силу Федерального закона N 380-ФЗ" // СПС "КонсультантПлюс"; п. 4.5 и п. 5.5 Приказа Роспотребнадзора от 24 марта 2010 г. N 103. В судебной практике такая ситуация рассмотрена в Постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2011 г. по делу N А65-5463/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

В подзаконных актах также содержится указание на то, что не может служить поводом для прекращения внеплановой проверки, основанием для которой послужила жалоба потребителя, факт устранения продавцом (изготовителем, исполнителем) последствий допущенного им нарушения прав потребителя (данный факт может быть учтен при назначении административного наказания как обстоятельство, смягчающее административную ответственность) <13> - представляется, что данное правило должно носить общий характер, независимо от его закрепления ведомственными актами.

В том случае, если орган, проводящий проверку, не вправе осуществлять производство по делу об административном правонарушении, такой орган должен сообщить компетентному органу о выявленных им нарушениях - представляется, что такая ситуация вполне соответствует п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ.

В том же случае, если орган, проводящий проверку, выявил признаки, указывающие на совершение административного правонарушения, и при этом он вправе осуществлять производство по таким делам, то у него имеется два варианта действий:

1. довести проверку до конца, после чего на основании результатов составить протокол об административных правонарушениях, перенеся в него выводы, зафиксированные в акте проверки <14>;

1. возбудить производство по делу об административном правонарушении и начать административное расследование <15>.

При выборе варианта следует принимать во внимание позицию, высказанную ВАС РФ <16>: оценивая доказательства, полученные в ходе проверки с соблюдением Закона N 294-ФЗ, как допустимые в деле о привлечении к административной ответственности, ВАС РФ указал также, что выявленное правонарушение являлось длящимся, для которого срок давности начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения - днем обнаружения правонарушения, по мнению ВАС РФ, являлась дата окончания проверки и оформления акта, содержащего вывод о несоответствии товара требованиям законодательства.

<16> Постановление Президиума ВАС РФ от 20 декабря 2011 г. N 8198/11 по делу N А73-12842/2010 // СПС "КонсультантПлюс".

Из анализа судебной практики следует вывод, что требования КоАП РФ становятся обязательными при получении доказательств только после возбуждения дела об административном правонарушении и начале административного расследования, до этого момента эти требования не обязательны <17>.

<17> Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 сентября 2011 г. N 15АП-9262/2011 по делу N А32-33606/2010 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2010 г. по делу N А29-2713/2010 // СПС "КонсультантПлюс".

Следует указать на проблему, которая может возникнуть при одновременном ведении проверки в соответствии с Законом N 294-ФЗ и административного расследования.

В ст. 11 Закона N 294-ФЗ закреплена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по запросу проверяющего органа представлять документы; нарушение данной обязанности расценивается как совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ <18>. Однако КоАП РФ не закрепляет такой обязанности у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Более того, лицо, в отношении которого ставится вопрос о его возможном привлечении к административной ответственности, вправе не свидетельствовать против себя самого (ч. 1 ст. 51 Конституции РФ), и на данное лицо распространяется презумпция невиновности и вытекающие из нее правила распределения бремени доказывания (ст. 1.5 КоАП РФ).

<18> В практике имеются случаи квалификации данного нарушения по каждой из указанных статей.

Следовательно, возможно предположить ситуацию, когда орган, проводя проверку и одновременно осуществляя административное расследование, может истребовать у лица документы, в представлении которых лицо не вправе отказать, но обязательность представления которых нарушает гарантии, данные ему как лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Также следует учитывать, что применение некоторых мер возможно только в рамках КоАП РФ либо, напротив, только по результатам проверки, проводимой в рамках Закона N 294-ФЗ.

Так, применение такого наказания, как административное приостановление деятельности, и соответствующей ему меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении - временного запрета деятельности возможно только в рамках производства по делу об административном правонарушении. Соответственно, если в ходе проверки орган выяснит, что деятельность проверяемого лица представляет непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и т.д., лицо, проводящее проверку, должно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности проверяемого лица в порядке, предусмотренном КоАП РФ <19>.

<19> П. 72 Приказа Минздравсоцразвития РФ от 18 ноября 2011 г. N 1372н; п. 86 Приказа Минприроды РФ от 26 июля 2010 г. N 282; п. 10.7 Приказа Роспотребнадзора от 24 марта 2010 г. N 103.

КоАП РФ в ст. 29.13 содержит указание на возможность применения такой меры, как представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, - его выдача возможна только в рамках производства по делу об административном правонарушении. Данная мера отлична от предписания об устранении нарушений законодательства <20>. Применение же восстановительной меры, направленной на устранение последствий нарушения, возможно в виде выдачи соответствующего предписания органом, проводившим проверку по Закону N 294-ФЗ <21>.

<20> См.: п. 20.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях"; письмо Роспотребнадзора от 30 марта 2010 г. N 01/4556-0-32 "О применении норм КоАП при проведении административного расследования в связи с вступлением в силу Федерального закона N 380-ФЗ" // СПС "КонсультантПлюс"; кроме того, см., например: п. 71 Приказа Минздравсоцразвития РФ от 18 ноября 2011 г. N 1372н; п. 10.4 Приказа Роспотребнадзора от 24 марта 2010 г. N 103; п. 67 Приказа Минфина РФ от 11 октября 2011 г. N 128н.
<21> См., напр.: п. 7, 9, 78, 110 Приказа Минприроды РФ от 26 июля 2010 г. N 282; п. 68 Приказа Минздравсоцразвития РФ от 18 ноября 2011 г. N 1372н; п. 10.1 Приказа Роспотребнадзора от 24 марта 2010 г. N 103; п. 64 Приказа Минфина РФ от 11 октября 2011 г. N 128н.

Под градостроительной деятельностью понимается теория и практика планировки и застройки городов и иных поселений. По российскому законодательству градостроительной деятельностью признается деятельность государственных органов, в том числе органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц, направленная на планирование и развитие территорий и поселений, на градостроительное зонирование, на определение видов использования земельных участков, на архитектурно-строительное проектирование и реконструкцию объектов недвижимости с обязательным учетом интересов граждан и общества в целом и другое.
Градостроительная деятельность, как и иная деятельность в Российской Федерации, регламентируется определенными нормативными документами, которые определяют порядок ее осуществления, а также ответственность в случае нарушения определенного законодательства в этой области. В отличие, например, от ответственности за нарушение водного законодательства или ответственности за нарушение природоохранного законодательства ответственность в области градостроения четко и конкретно регулируется главой 8 Градостроительного кодекса РФ, где зафиксированы понятие, виды и формы ответственности за нарушение градостроительного законодательства.
Согласно статье 58 Градостроительного кодекса РФ, ответственность за нарушение градостроительного законодательства имеет четыре формы, виновное лицо может понести дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность. При этом имущественную (гражданско-правовую) ответственность нарушитель может понести наравне со всеми остальными вышеназванными формами юридической ответственности, поскольку ни дисциплинарная, ни административная, ни даже уголовная ответственность не может освободить виновного от обязательств по возмещению вреда, причиненного в ходе совершения проступка или преступления в сфере градостроительной деятельности.
Дисциплинарная ответственность за нарушение градостроительного законодательства наступает для сотрудников и должностных лиц предприятий и учреждений, нарушивших действующие правила или законодательные аспекты в данной области. Мерой наказания может быть выговор, увольнение, материальное возмещение.
Административная ответственность за нарушение градостроительного законодательства наступает для физических и юридических лиц, совершивших проступок, предусмотренный Кодексом РФ об административных правонарушениях . Мерой наказания может быть любая из санкций, предусмотренных КоАП РФ, в зависимости от вида проступка и сопутствующих обстоятельств.
Уголовная ответственность за нарушение градостроительного законодательства применяется для физических и юридических лиц, совершивших преступление в указанной сфере. Мерой наказания может быть штраф, арест, исправительные работы и отбывание наказание на определенный срок.
Статья 62 Градостроительного кодекса РФ определяет порядок расследования случаев причинения вреда жизни и здоровью человека, имуществу юридического и физического лица, которые наступили вследствие нарушения градостроительного законодательства.
Административное расследование по делам об административных правонарушениях в области градостроительной деятельности представляет собой комплекс процессуальных действий, требующих значительных временных затрат уполномоченных должностных лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения в градостроительной деятельности, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.
Стоит отдельно акцентировать внимание на том факте, что понятие административного расследования существенно отличается от понятия проверки, которая представляет собой действия должностных лиц по проведению оценки деятельности хозяйствующих субъектов, направленные на установление соответствия их деятельности (например, производимых и реализуемых товаров) обязательным требованиям (п. 6 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ)).
В соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ его положения к действиям государственных органов при проведении административного расследования не применяются. Нормы Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в данном случае применению не подлежат. Однако, несмотря на законодательное закрепление, практика административного расследования при производстве по делам об административных правонарушениях в области градостроительной деятельности свидетельствует о том, что участники градостроительной деятельности зачастую смешивают проведение проверки с административным расследованием, при проведении которого нормы Закона N 294-ФЗ применению не подлежат .
Сложность здесь заключается в совпадении отдельных правовых норм Закона N 294-ФЗ и КоАП РФ, не противоречащих друг другу, но влекущих выбор приоритетности одной из них в зависимости от усмотрения контролирующего органа в каждом отдельном случае. В частности, существует определенное сходство оснований и поводов для применения этих двух процедур.
Так, например, сходным основанием и поводом для применения внеплановой проверки и административного расследования являются обращения и заявления физических, юридических лиц, государственных органов, сообщения в средствах массовой информации, содержащие определенные сведения и факты.
Сходство проявляется и в аналогии видов мероприятий, проводимых в ходе проверок и процессуальных действий, проводимых в ходе административного расследования (отбор проб и образцов, проведение исследований, привлечение экспертных организаций для дачи заключений, осмотр территорий, помещений и т.д.).
По этой причине на практике встречаются случаи подмены процедуры организации и проведения внеплановой проверки субъекта предпринимательской деятельности возбуждением контрольно-надзорными органами административного расследования.
Однако комплексный анализ нормативно-правовых актов свидетельствует о том, что разница между этими видами контроля есть и весьма существенная.
В первую очередь это разные процессуальные основания. Внеплановая проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя контрольно-надзорного органа (ч. 1 ст. 14 Закона N 294-ФЗ), административное расследование - на основании определения уполномоченного должностного лица контрольно-надзорного органа о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и проведении административного расследования (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ).
Проведение административного расследования не требует предварительного уведомления лица о возбуждении в его отношении его производства по делу об административном правонарушении . О проведении внеплановой выездной проверки лицо должно быть уведомлено проверяющим органом не менее чем за двадцать четыре часа до начала проверки (ч. 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ).
Отдельно отметим, что Закон N 294-ФЗ и КоАП РФ по-разному регламентируют порядок отбора проб и образцов (согласно ст. 26.5 КоАП РФ, при отборе проб и образцов обязательно составление протокола, предусмотренного ст. 27.10 КоАП РФ, в то время как Закон N 294-ФЗ и административные регламенты таких требований не содержат - в этом случае вполне достаточно составления акта лицом, проводящим проверку).
Закон N 294-ФЗ предусматривает дополнительные по сравнению с КоАП РФ требования к экспертам и экспертным организациям - в этом качестве не могут быть привлечены те, кто состоит в гражданско-правовых и трудовых отношениях с лицом, в отношении которого проводится проверка (нарушение данного требования влечет недействительность результатов проверки).
Кроме того, Закон N 294-ФЗ и КоАП РФ предусматривают разный порядок осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений (КоАП предполагает обязательное участие при осмотре двух понятых либо с применением видеозаписи, тогда как Закон N 294-ФЗ такого требования не содержит).
Закон N 294-ФЗ и КоАП РФ предусматривают разный порядок оформления результатов проведенных контрольных мероприятий: по результатам проверки в обязательном порядке оформляется акт проверки и может быть вынесено предписание об устранении выявленных нарушений. По результатам административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Существуют и иные различия внеплановой проверки и административного расследования, которые влияют на порядок реализации участниками градостроительной деятельности и контролирующими органами взаимных прав и обязанностей.
Если основная задача внеплановой проверки - оценка достоверности содержащихся в поступивших жалобе, обращении, заявлении сведений и фактов нарушения проверяемым лицом обязательных требований, то проведение административного расследования направлено на установление обстоятельств уже совершенного лицом административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.
Соответственно, порядок проведения административного расследования, процессуальные права и обязанности административного органа и лица, привлекаемого к административной ответственности, процессуальные особенности оформления результатов административного расследования отличаются от процедуры внеплановой проверки.
На практике также необходимо иметь в виду, что отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки, предусмотренных Федеральным законом N 294-ФЗ, не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. И наоборот, проведение внеплановой проверки не всегда влечет за собой возбуждение дела об административном правонарушении и проведение административного расследования .
Следует помнить, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом контролирующего органа лишь при условии, что имеются достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. В таких случаях уполномоченное должностное лицо получает повод к возбуждению дела об административном правонарушении немедленно, даже при отсутствии оснований для проведения внеплановой проверки .
Справедливости ради следует признать, что в каждом конкретном случае при совпадении оснований для проведения внеплановой проверки и административного расследования на практике имеет место административное усмотрение должностного лица при решении вопроса о выборе соответствующей процедуры в целях проверки поступивших обращений. В этой связи для контролирующего органа предпочтительным становится проведение административного расследования, а не внеплановой проверки, т.к. его назначение не требует ни согласования с органами прокуратуры, ни уведомления о его проведении.
В то же время и лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, с момента возбуждения дела об административном правонарушении пользуется более широкими правами по сравнению с лицом, в отношении которого проводится проверка.
Наиболее распространенной ситуацией на практике, вызывающей сложности в квалификации действий контролирующего органа, является направление им запроса в адрес юридического лица о предоставлении каких-либо документов и информации. В таких случаях может возникать целый ряд обоснованных вопросов: в связи с чем направлен запрос, обязан ли он представлять указанные в запросе документы, свидетельствует ли направленный контролирующим органом запрос о проведении внеплановой проверки, о которой предприниматель не уведомлялся в установленном порядке, и т.д.
В целях защиты своих прав и законных интересов в подобной ситуации предприниматель вправе потребовать от проверяющего органа обосновать причины направления запроса об истребовании информации и документов со ссылкой на соответствующую норму закона, а также потребовать ознакомить его с процессуальным документом, явившимся основанием для направления соответствующего запроса (это может быть приказ (распоряжение) о проведении внеплановой проверки либо определение о возбуждении производства по делу об административном правонарушении).
В то же время сказанное выше не касается случаев направления запросов правоохранительными органами при проведении ими оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, запросов органов прокуратуры и суда. Таким образом, реализация обязанности лица по представлению указанных в запросе информации и документов напрямую зависит от вида проводимых в его отношении контрольных мероприятий.
Частью 5 статьи 11 Закона N 294-ФЗ закреплена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса проверяющего органа направить в его адрес указанные в запросе документы.
Нарушение данной обязанности расценивается как совершение правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 19.4.1 КоАП и ст. 19.7 КоАП РФ.
Однако в том случае, если в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя ведется производство по делу об административном правонарушении, такая обязанность у него отсутствует. Более того, лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе не свидетельствовать против себя самого, и на данное лицо распространяется презумпция невиновности и вытекающие из нее правила распределения бремени доказывания (ст. 1.5 КоАП РФ).
Важно то, что административное расследование может проводиться только в рамках возбужденного административным органом дела об административном правонарушении. Соответственно, если предприниматель был ознакомлен с определением о возбуждении дела об административном расследовании и проведении административного расследования, с этого момента он получает процессуальный статус лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, что свидетельствует в том числе и об изменении его прав и обязанностей.
Тем не менее на практике встречаются случаи, когда такое определение в материалах административного дела имеется, но в действительности суды делают вывод о фактическом проведении административным органом внеплановой проверки .
Таким образом, практика показывает, что возбуждение дела об административном правонарушении не всегда свидетельствует о фактическом проведении административного расследования. В каждом случае необходимо выяснять, какие именно процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, были совершены административным органом в целях установления состава административного проступка.
Пункт 3 статьи 26.2 КоАП РФ прямо предусматривает, что не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Таким образом, в случае если доказательства при проведении внеплановой проверки были получены с нарушением норм Закона N 294-ФЗ, то такие доказательства не могут быть использованы и в рамках производства по делу об административном правонарушении, а исключение из дела об административном правонарушении доказательств, полученных проверяющим органом с нарушением закона, может позволить предпринимателям отстоять в суде свои права и законные интересы.
Не вызывает сомнения и то обстоятельство, что более четкое законодательное решение по разграничению порядка проведения внеплановой проверки и административного расследования способствовало бы оптимизации правового регулирования контрольно-надзорной деятельности, укреплению законности, сокращению коррупционной составляющей в деятельности контролирующих органов.

Библиография:

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 N 190-ФЗ (в ред. от 31.12.2014) [Текст] // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 06.04.2015) [Текст] // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (в ред. от 06.04.2015) [Текст] // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
4. Решение Новоорского районного суда Оренбургской области по делу 2-41/2015(2-638/2014) - М-615/2014 от 29.01.2015. [Электронный ресурс] // URL: https://rospravosudie.com/.
5. Агапов А.Б. Административная ответственность [Текст]. М.: Юрайт, 2012. 435 с.
6. Арзуманян А.А. Административное расследование [Текст]: Автореф. дис. канд. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2009. 30 с.
7. Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [Текст] / А.Н. Королев, О.В. Плешакова. Постатейный. М.: Деловой двор, 2009. 315 с.
8. Костенников М.В. Актуальные проблемы административного права и процесса [Текст]. М.: Юнити-Дана, 2015. 497 с.

References (transliterated):

1. Gradostroitel"nyi kodeks Rossiiskoi Federatsii: Federal"nyi zakon ot 29.12.2004 N 190-FZ (v red. ot 31.12.2014) // Sobranie zakonodatel"stva RF. 03.01.2005. N 1 (chast" 1). St. 16.
2. Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh: Federal"nyi zakon ot 30.12.2001 N 195-FZ (v red. ot 06.04.2015) // Sobranie zakonodatel"stva RF. 07.01.2002. N 1 (ch. 1). St. 1.
3. O zashchite prav yuridicheskikh lits i individual"nykh predprinimatelei pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipal"nogo kontrolya: Federal"nyi zakon ot 26.12.2008 N 294-FZ (v red. ot 06.04.2015) // Sobranie zakonodatel"stva RF. 29.12.2008. N 52 (ch. 1). St. 6249.
4. Reshenie Novoorskogo raionnogo suda Orenburgskoi oblasti po delu 2-41/2015(2-638/2014) - M-615/2014 ot 29.01.2015. // URL: https://rospravosudie.com/.
5. Agapov A.B. Administrativnaya otvetstvennost" . M.: Yurait, 2012. 435 s.
6. Arzumanyan A.A. Administrativnoe rassledovanie : Avtoref. dis. kand. yur. nauk. Rostov-na-Donu, 2009. 30 s.
7. Korolev A.N. Kommentarii k Federal"nomu zakonu ot 26 dekabrya 2008 goda N 294-FZ "O zashchite prav yuridicheskikh lits i individual"nykh predprinimatelei pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipal"nogo kontrolya" / A.N. Korolev, O.V. Pleshakova. Postateinyi. M.: Delovoi dvor, 2009. 315 s.
8. Kostennikov M.V. Aktual"nye problemy administrativnogo prava i protsessa . M.: Yuniti-Dana, 2015. 497 s.

Инвестиционная привлекательность Липецкой области неразрывно связана с активной позицией органов прокуратуры области по защите прав субъектов малого и среднего бизнеса.

Наиболее ярким примером защиты прав субъектов малого и среднего бизнеса явилось пресечение незаконных попыток проведения контролирующими органами внеплановых проверок субъектов предпринимательства под видом административного расследования.

К примеру, в феврале текущего года главный специалист - эксперт ТОУ Роспотребнадзора по Липецкой области в г.Ельце, Долгоруковском, Елецком, Измалковском районах при отсутствии данных, свидетельствующих о нарушении административного законодательства, возбудил в отношении генерального директора малого предприятия, ООО "Самеба", дело об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.14.34 КоАП РФ (нарушение правил организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках) и проведении административного расследования.

При этом на имя руководителя общества был направлен запрос о предоставлении документов о хозяйственной деятельности предприятия, не имеющих отношения к административному правонарушению.

Более того, на основании поручения ТОУ Роспотребнадзора филиалом ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области" в г.Ельце в были произведены отборы проб продукции предприятия. Протокол отбора образцов был подписан должностным лицом, производящим административное расследование, несмотря на то, что участие в указанном мероприятии он не принимал.

Впоследствии производство по делу об административном правонарушении было прекращено без указания правового основания для принятого процессуального решения.

Таким образом, вопреки требований Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с нарушением установленной процедуры без распоряжения руководителя органа государственного контроля (надзора) и согласования с органами прокуратуры фактически была проведена внеплановая проверка деятельности коммерческой организации.

Решением мирового суда от 07.05.2013г. по результатам прокурорской проверки виновное должностное лицо привлечено к административной ответственности по ч.2 ст.19.6.1. КоАП РФ(несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре) в виде штрафа в размере 5 тыс. руб.

Судебное решение стало прецедентом, позволяющим в случае повторного аналогичного правонарушения применить к виновному более жесткие санкции, в т.ч.дисквалификацию.

Одновременно с этим на основании представления, внесенного в адрес руководителя Управления Роспотребнадзора по Липецкой области в отношении должностного лица проведена служебная проверка, по результатам которой он наказан в дисциплинарном порядке.

Работа на данном направлении находится на постоянном контроле прокуратуры области.

Прокуратура Долгоруковского района

Главная » Понятие » Проверка или административное расследование статьи. Некоторые особенности административного расследования при производстве по делам об административных правонарушениях в области градостроительной деятельности (Терюков Е.О.)