Мировая практика в вопросах собственности на недра выработала следующие подходы:

1. Принцип акцессии, когда недра принадлежат собственнику поверхности земли и он распоряжается ими по своему усмотрению.

2. Доменная система – недра принадлежат верховной государственной власти, распоряжающейся недрами как частный собственник.

3. Принцип горной регалии – недра принадлежат верховной государственной власти, уступающей свои права пользования ими частным лицам за определенное вознаграждение.

4. Принцип горной свободы – недра никому не принадлежат и каждый может добывать из них полезные ископаемые.

Принцип акцессии был выдвинут еще древним римским правом и позднее воспринят английским правом. Согласно доменной системе права собственности на недра и на землю разделены. Позднее доменный принцип трансформировался в принцип горной регалии и горной свободы.

В континентальной Европе с конца 14 века победил принцип горной регалии.

В англосаксонской системе собственником недр признается собственник земельного участка (Великобритания, США).

В странах бывшей колониальной зависимости законодательство о недрах формировалось под влиянием метрополий, в результате чего в Латинской Америки, некоторых странах Африки и Азии сложился принцип континентальной Европы, в Австрии и других странах Азии и Африки – англосаксонский принцип.

В России в течение длительного времени наблюдалось сочетание принципа горной свободы и принципа акцессии. Но начиная с Декрета о земле недра стали находиться в исключительной государственной собственности.

Действующий закон «О недрах» не достаточно четко урегулировал вопрос о собственности. В соответствии со ст. 1.2 недра являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведение РФ и субъектов РФ. Из этого положения некоторые авторы делают вывод, что недра находятся как в собственности федерации, так и в собственности субъектов РФ.

И более того, поскольку право собственности на недра осуществляется совместно РФ и субъектами РФ, следовательно, государственная собственность на недра является общей собственностью РФ и субъектов РФ и имеет режим совместной собственности, урегулированный ст.ст. 244, 253 ГК РФ. 3 Трудно согласиться с таким выводом. Дело в том, что ст. 72 Конституции РФ, в которой говорится о совместном ведение РФ и субъектов РФ в области недропользования и на которой основаны положения ст. 1.2 Закона «О недрах», никакого отношения к решению вопроса собственности не имеет. Положения этой статьи означают, что в совместном ведение находится законодательное регулирование недропользования и больше ничего. Собственность на недра является федеральной, а реализация конституционного принципа совместного ведения долгое время находила выражение в принципе «двух ключей», т. е. через участие субъектов РФ в принятии решений об условиях пользования участками недр.

На сегодняшний день принцип «двух ключей» претерпел изменения.

Раньше ст. 1.1 Закона «О недрах» устанавливала, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования отношений недропользования должно основываться на Конституции и соглашениях между ними. Теперь ст. 1.1 устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней федеральными законами. То есть наблюдается общая тенденция к централизации власти. Федеральная власть больше не желает идти на то, чтобы власти субъектов РФ согласовывали установление особых условий правового регулирования вопросов недропользования на подведомственных им территориях. Эта общая тенденция проявляется в следующем:

1. Раньше полномочие по выдаче лицензии на пользование недрами относилось к совместному ведению и осуществлялось путем двойного согласования (совместное решение федерации и субъектов федерации). Теперь это заменено централизованной системой – решение о представление недр в пользование на сухопутной территории принимается специальной лицензионной комиссией, доминирующую роль в которой играют представители федеральных органов.

2. Теперь власти субъектов РФ больше не принимают участия совместно с федеральными органами в подготовке перечней участков недр, права пользования которыми могут быть предоставлены на условиях СРП, как это было раньше в соответствии со ст. 4.7

3. И что самое главное – в соответствии со ст. 4.8 власти субъектов РФ потеряли свои полномочия определять условия и порядок недропользования. Теперь в соответствии со ст. 4.13 их роль сводится к участию в определении условий.

4. Также статьей 16 вводятся новые ограничения для субъектов РФ в отношении подготовки перечня участков недр, предоставляемых в пользование.

Теперь федеральный орган готовит и утверждает перечни участков, предоставляемых в пользование, а также условия их предоставления и условия недропользования по каждому участку, лицензионные программы, а власти субъектов РФ могут лишь направлять в МПР РФ предложения по формированию лицензионных программ, условиям проведения конкурса или аукциона.

Эти поправки ведут к формированию лицензионной системы, основанной на программах, а не на заявках (как ранее) – т. е. права на недропользование предоставляются через участие в конкурсе или аукционе не на основе заявок, поданных конкретными компаниями, а в соответствии с государственной лицензионной программой. И хотя у субъектов сохраняется право подавать предложения по формированию таких программ, окончательное утверждение их и реализация находятся в ведении федерации.

Особо следует остановиться на вопросе собственности на недра континентального шельфа за пределами территориального моря.

Дело в том, что собственность государства распространяется лишь до внешней границы территориального моря (государственной границы), а за ее пределами Россия, как и любое прибрежное государство, обладает суверенными правами в целях разведки и разработки ресурсов континентального шельфа. Эти права носят исключительный характер, т. е. если Россия сама не проводит разведку и разработку континентального шельфа, то все равно никто другой не может этого делать без ее согласия.

И хотя недра континентального шельфа входят в состав государственного фонда недр, в отношении этой части недр Россия правом собственности не обладает, а только суверенными правами, что проистекает из Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. 4

В пределах этих суверенных прав РФ вправе издавать нормативные акты, регулировать порядок деятельности в данном районе.

На сегодняшний день фактически единственным серьезным резервом углеводородов является континентальный шельф. Но его геолого-географическое изучение остается очень низким. По приблизительным подсчетам на его региональное геологическое изучение с 2006 по 2010 года потребуется 7 млрд рублей, а на период с 2011 по 2020 – 27 млрд рублей. По всей видимости, для изучения и освоения шельфа потребуется привлечение частного, в том числе иностранного, капитала, а это, в свою очередь, потребует серьезного изменения действующего законодательства, чтобы создать определенные гарантии для инвесторов.

Действующий закон о недрах до сих пор не объявил недра имуществом. Тем не менее, в литературе этот вопрос иногда освещается иначе. Например, Красов считает, что закон подразделяет все недра на 2 категории: используемые и неиспользуемые. 5 Применительно к используемым применяется термин «участки недр», а к неиспользуемым – «часть недр» (государственный фонд недр составляют используемые участки и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа – п. 1 ст. 2 закона). Для того, чтобы часть недр стала участком недр, она должна быть индивидуализирована, т. е. предоставлена в пользование в установленном порядке путем оформления горного отвода. Из этого делается вывод, что законодатель признает используемые участки недр имуществом. То есть получается, что главным критерием признания недр в качестве недвижимого имущества является факт предоставления их в пользование, с чем трудно согласиться.

Закон о недрах исключает недра из сферы гражданского оборота и запрещает совершение сделок с участками недр. Такие сделки признаются недействительными. В соответствии с п. 2 ст. 1.2 участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога. Закон допускает лишь ограниченную возможность перехода права пользования недрами в случае переоформления лицензии при реорганизации юридического лица (ст. 17.1).

Ч. 3 ст. 1.2 регулирует вопросы права собственности на добытое из недр сырье. Извлеченные из недр, изъятые из природной сферы полезные ископаемые перестают быть объектом правового регулирования законодательства о недрах. Меняется их правовой режим. Они становятся объектами правового регулирования гражданского законодательства. В этом случае они могут находиться как в частной, так и в публичной собственности. На сегодняшний день вопрос о праве собственности на такое сырье решается в лицензии.

Действующий закон исходит из того, что в момент фактической добычи происходит трансформация понятия «полезное ископаемое» в «добытое сырье».

Но следовало бы конкретизировать понятия «добытое сырье» и «полезное ископаемое, извлеченное из недр» с учетом технологических особенностей процесса добычи конкретных видов минерального сырья и установить четкие критерии трансформации извлеченного сырья в добытое. Это важно с точки зрения налогообложения.

В некоторых случаях, указанных в законе, добытое сырье может находиться только в собственности государства. Например, в соответствии с ФЗ «Об использовании атомной энергии» ядерные материалы и РАО могут быть только в федеральной собственности. Следовательно, добытое РА сырье всегда будет только в федеральной собственности.

Собственником незаконно добытого сырья является РФ.

Проект нового закона о недрах исходит из того, что добытое сырье всегда будет в собственности недропользователя. А на стратегические виды сырья РФ обладает приоритетным правом его приобретения.

Виды пользования недрами.

1. Региональное геологическое изучение - включает в себя региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

Региональное геологическое изучение недр производится без существенного нарушения ценности недр. Такие пользователи освобождаются от платежей, получение лицензии не требуется. Эти работы проводятся на основе регистрации в территориальных геологических фондах

2. Геологическое изучение, включающее поиск и оценку месторождения. Таким пользователям выдается поисковая лицензия.

15 марта 2005 года приказом МПР № 61 был утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения. 6

Поисковая лицензия выдается на основе заявок, подаваемых в федеральное агентство по недропользованию. Геологическое изучение может осуществляться за счет государственных средств в отношении участков, включенных в программы геологического изучения недр, утвержденных МПР РФ или за счет собственных средств недропользователя в отношении участков, включенных в перечень объектов предлагаемых для представления в пользование, утвержденных МПР и официально опубликованных в официальных изданиях Правительства РФ.

Право недропользователя в данном случае возникает на основании решения комиссии, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию, в состав которой включаются представители органа исполнительной власти субъекта РФ и представители МПР РФ.

Если подана одна заявка, то она передается Федеральным агентством по недропользованию в Комиссию и та принимает решение. Если заявок две и более, то агентство проводит аукцион.

Основным результатом геологического изучения является получение геологической информации о геологическом строение недр, находящихся в них полезных ископаемых, условиях их разработки.

Самое важное здесь – зафиксировать факт открытия месторождения полезного ископаемого.

11 ноября 2004 года Приказом МПР РФ №689 была утверждена Инструкция о порядке установления факта открытия месторождения полезного ископаемого. 7

Установление факта открытия осуществляется Федеральным агентством по недропользованию на основе заявки, подаваемой лицом, открывшим месторождение, в Федеральное агентство по недропользованию.

Заявка должна быть подана не позднее 1 месяца со дня подписания заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, подтверждающей промышленную значимость месторождения.

Если заявитель намерен разрабатывать открытое месторождение, он должен указать это в заявке.

Факт открытия подтверждается свидетельством о факте открытия.

3. Разведка и добыча полезных ископаемых.

Полезные ископаемые – содержащиеся в недрах природные минеральные образования, углеводороды и подземные воды, химический состав и физические свойства которых позволяют использовать их в сфере материального производства и потребления непосредственно или после переработки.

После установления факта открытия месторождения и получения свидетельства об установлении факта открытия должно быть принято решение о предоставлении права пользования недрами. Здесь действует Приказ МПР РФ от 24 января 2005 года № 23 «Об утверждении порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения» 8 и Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2004 года № 873 «Об утверждении Положения о возмещении расходов государства на поиски и оценку полезных ископаемых при предоставлении права пользования участком недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых в случае установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участка недр за свой счет». 9

Заявление подается не позднее трех месяцев с даты установления факта открытия месторождения в Федеральное агентство по недропользованию. Заявитель должен представить предложение по условиям пользования недрами, они рассматриваются в федеральном агентстве и если они признаются соответствующими требованиям, то готовится проект условий пользования недрами, который подлежит согласованию с Минэкономразвития РФ, а потом направляется в комиссию для принятия решения.

В случае установления факта открытия месторождения полезных ископаемых, произведенного за счет государственных средств, при предоставлении участка недр для разведки и разработки недропользователь возмещает расходы государства на поиск и оценку тех видов полезных ископаемых, право разведки и добычи которых ему предоставляется.

До подачи заявки на получение права недропользования в целях разведки и добычи в Федеральное агентство недропользователь должен перечислить рассчитанную и утвержденную сумму на соответствующий счет.

Если принимается решение о предоставлении, то эти средства перечисляются в федеральный бюджет. Если в предоставлении отказано, то в течение 10 дней с даты отказа эти средства возвращаются недропользователю.

В России нет такого вида недропользования как геолоразведка.

Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождения отдельно не предоставляется, право разведки предоставляется в лицензии на добычу.

4. Строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В действующем законе этот вид недропользования не раскрывается и не совсем ясно, что к нему относится. По всей видимости сюда следует отнести строительство и эксплуатацию нефте-, газохранилищ, метрополитен, захоронение отходов. А вот прокладка под землей линейно-кабельных сооружений вряд ли может быть отнесена к этому виду недропользования.

5. Образование особо охраняемых геологических объектов.

6. Сбор геологических коллекционных материалов.

На сегодняшний день захоронения отходов как самостоятельный вид недропользования не выделяется. Лицензирование размещения отходов осуществляется в соответствии с ФЗ «О лицензирование отдельных видов деятельности». 10

Помимо вышеперечисленных специальных видов недропользования принято выделять общее недропользование. В соответствии со ст.19 Закона о недрах собственники, владельцы земельного участка имеют право осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд без проведения взрывных работ на глубину до 5 м, а также сооружать колодцы до первого водоносного горизонта. Субъектами этого вида недропользования традиционно считались физические лица.

Сроки недропользования устанавливаются в зависимости от вида недропользования: для геологического изучения – до 5 лет, для добычи полезных ископаемых – на срок отработки месторождения, который исчисляется исходя из ТЭО, для добычи подземных вод – 25 лет, добыча полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного пользования – до 1 года.

Краткосрочное недропользование может возникнуть в случае досрочного прекращения пользования недрами, если в интересах рационального использования нецелесообразно приостановление, органы, досрочно прекратившие недропользование, могут предоставить право краткосрочного пользования оператору (юридическому лицу) с оформлением соответствующей лицензии.

Между пользователем, право которого прекращено, и и новым пользователем может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для недропользования.

В соответствии с приказом МПР РФ от 24.01.05 № 22, которым был утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение краткосрочного (до 1 года) права пользования участком недр, решение принимается федеральным агентством по недропользованию на основе заявки и ничего не сказано, как принимать решение, если подано более одной заявки. 11

Для строительства и эксплуатации подземных сооружений, создания ООПТ срок недропользования не ограничен. Не ограничен срок также для захоронения отходов, о чем прямо говорится в законе о недрах, хотя среди видов недропользования такой вид как захоронение отходов не назван.

В случае необходимости завершения работ срок может быть продлен. Срок обязательно включается в содержание лицензии и все условия лицензии сохраняют силу в течение этого срока.

Для добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений и образования особо охраняемых геологических объектов участки недр предоставляются в виде горного отвода. При определении границ горного отвода должны учитываться в первую очередь пространственные контуры месторождения. С точки зрения рационального недропользования дробить месторождение нельзя, тем не менее довольно часто одно месторождение предоставляется различным недропользователям, которым рекомендуется заключить соглашение между собой.

Если в процессе работ выясняется, что месторождение выходит за границы горного отвода, указанного в лицензии, или же что оно наоборот меньше, то по заявке владельца лицензии участок недр может быть увеличен или уменьшен, в связи с чем осуществляется перерасчет платежей.

Лицензия на добычу дает право на разведку и разработку полезных ископаемых. Разрешается предоставление совмещенных лицензий, включающих несколько видов пользования недрами (поиск, разведка, добыча).

В пределах горного отвода только его пользователь имеет исключительное право осуществлять недропользование и любая деятельность там может осуществляться только с согласия пользователя.

Для геологического изучения предоставляется геологический отвод. В его границах могут проводить работы одновременно несколько пользователей.

Пользователями недр - субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами.

Пока что пользователями недр могут быть иностранные граждане и юридические лица, если федеральными законами не установлено иное. Например, добыча РА сырья и захоронение РА отходов может осуществляться только юридическим лицом, зарегистрированным на территории РФ.

Пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции - юридические лица и создаваемые на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.

Основание получения права пользования недрами.

Закон о недрах установил единый перечень оснований недропользования, который является исчерпывающим и не может быть расширен иными НПА. Для приобретения права недропользования необходимо принятие административного акта уполномоченного органа, на основании которого выдается лицензия.

Ст. 10.1 называет следующие основания возникновения права недропользования:

1. решение Правительства РФ,

2. решение федерального агентства по недропользованию,

3. решение комиссии,

4. решение конкурсной или аукционной комиссии,

5. решение органа государственной власти субъекта РФ,

6. переход права недропользования,

Решение Правительства Российской Федерации, принимается:

• по результатам конкурса или аукциона, для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;
• при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения и возместившим в случае их наличия расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
• для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов.

Решение федерального органа управления государственным фондом недр - для целей геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.

Решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа - для предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено.

Решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации - для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр:

• в целях геологического изучения участков недр, за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;
• при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения и возместившим в случае их наличия расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;
• для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности;
• для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения промышленных и бытовых отходов.
• для образования особо охраняемых геологических объектов;

Решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр - для целей разведки и добычи полезных ископаемых или для целей геологического изучения участков недр, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии), за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.

Решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом - для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Решение уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Случаи перехода права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования.

Вступившее в силу соглашение о разделе продукции, заключенное в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".

На практике решение принимается не аукционной комиссией, а федеральным агентством по недропользованию. Это соответствует Положению о федеральном агентстве по недропользованию, 12 но не соответствует Закону о недрах. На практике эти комиссии только фиксируют результаты аукциона.

Формально субъект РФ исключен из процесса предоставления, но на практике они продолжают играть ключевую роль в проведении аукционов и конкурсов, т.к. именно они обладают опытом, необходимым для подготовки документации. Для определения условий аукциона необходимо провести оконтуривание соответствующего блока недр, а эта задача выполняется на уровне субъекта. Теперь субъект РФ имеет право только на определенную часть доходов.

(Дудиков М. В.) («Юрист», 2007, N 1)

СОБСТВЕННОСТЬ НА НЕДРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М. В. ДУДИКОВ

Дудиков М. В., кандидат юридических наук, заместитель директора по правовым вопросам АНО «Аудит недропользования и консалтинг».

Согласно п. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иной форме собственности. При этом, указывая правовой режим оборотоспособности природных ресурсов, нормы п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливают, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В соответствии со ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Устанавливая такие правовые нормы, законодатель исходил из того, что отнесение участков недр исключительно к государственной собственности обосновано соображениями государственной и общественной безопасности, а также охраны экономических интересов государства. Необходимо также помнить, что пользование недрами связано с повышенным экологическим воздействием на окружающую природную среду, повышенной угрозой безопасности для людей, а также исчерпаемостью, невозобновляемостью ресурсов недр, изменчивостью их параметрических характеристик в результате техногенного воздействия (исключением в отдельных редких случаях могут быть только подземные воды для непитьевого водоснабжения). При этом добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. По-видимому, ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» содержит специальные нормы, на которые ссылается п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации. В ст. 1.2 этого Закона заложен один из принципов правового регулирования отношений собственности на недра. Следовательно, целесообразно предположить, что это политика и идеология государства. Кроме законодательства Российской Федерации о недрах нормой ст. 5 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» установлено, что Российская Федерация осуществляет суверенные права в целях пользования недрами, а также исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей. Аналогичная норма указана в ст. 5 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», а также в ст. 2 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях». В свете приведенных норм необходимо рассмотреть понятие государства, которое упомянуто в перечисленных законах. В основном в литературе указано на государство как на организацию публичной власти <1>, которая, как известно, осуществляется посредством функционирования системы органов, установленных законодательством Российской Федерации. ——————————— <1> Нерсесянц В. С. Общая теория государства и права. М., 2000. С. 77; Алексеев С. С. Государство и право. М., 1993. С. 28; Юридическая энциклопедия. М., 2006. С. 210 и т. д.

При этом в соответствии с п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Соответственно, реализация правомочий собственника осуществляется государственными органами. Целесообразно обратить внимание на то, что, как отмечено в научной литературе, термины «публичная собственность» и «государственная собственность» «не синонимы, и стоящее за первым термином понятие шире, чем стоящее за вторым» <2>. ——————————— <2> Андреева Г. Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в Российской Федерации и концепция публичной собственности.

Недра как объект регулирования отношений собственности имеют в первую очередь публичное значение. Это обусловлено тем, что горная промышленность России является базовой отраслью, которая формирует промышленный потенциал государства и обеспечивает его экономическую и оборонную безопасность. В подтверждение сказанного имеет смысл привести мнение одного из ученых. А именно — «с юридической точки зрения публичный интерес характеризуется определенными нормативными признаками, закреплением его приоритета, установлением порядка и гарантий обеспечения, закреплением способов охраны и мер ответственности» <3>. ——————————— <3> Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов.

Отсутствие законодательного разделения правового режима государственной и публичной собственности может привести к коллизиям в процессе оборота общественно значимого имущества, а также к запутанным ситуациям в процессе законотворческой деятельности. В настоящее время уже имеются предложения внести поправки в законодательство Российской Федерации о недрах, предусматривающие частную собственность на участки недр. Такое положение может привести не только к ущемлению интересов общества, но и к нерациональному использованию невозобновляемых, социально значимых ресурсов недр, а также к другим непредсказуемым последствиям. Целесообразно также обратить внимание на отмеченную в научных работах в отношении собственности на недра «нечеткость позиции», которая «приводит к постоянному смешению… административных функций «ведения», «управления» с гражданско-правовыми правомочиями «владения, пользования и распоряжения» <4>. ——————————— <4> Клюкин Б. Д. Многообразие форм собственности на природные объекты.

Более того, в научной литературе также указывалось, что «за последние годы отношение к государственной собственности резко изменилось. Начало формирования в стране рыночной экономики повлекло за собой снижение роли госсобственности, некогда имеющей безоговорочное признание приоритетности и универсальности. Государственное имущество стали признавать «ничейным» и бесполезным…» <5>. ——————————— <5> Котелевская И. В. Государственная собственность: юридические режимы и управление.

На основании п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. По мнению многих ученых, «природные ресурсы квалифицируются… как среда обитания народов, проживающих на соответствующих территориях, но отнюдь не как объекты собственности именно этих народов» <6>. Действительно, ресурсы недр далеко не во всех случаях могут быть объектом собственности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем не менее если учесть то обстоятельство, что согласно п. 1 ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет прямое действие, то участки недр как природные ресурсы, а также ресурсы таких участков, включая полезные ископаемые, могут быть истолкованы как правомочие пользования ими только для народов, проживающих на соответствующей территории. В настоящее время уже имеются прецеденты, когда Конституционному Суду Российской Федерации приходилось давать соответствующие пояснения, о которых будет сказано ниже (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О). ——————————— <6> Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 93.

Более конкретизирована роль народа как субъекта правоотношений в нормах Закона Российской Федерации «О недрах». В соответствии с ч. 2 ст. 2 этого Закона владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Частью 1 ст. 35 этого Закона определено, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. При этом в Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствует такой субъект права, как народ, а также такой объект права, как публичная собственность. Следует отметить справедливость высказывания о том, что «в СМИ отмечаются разрыв между провозглашением недр публичным достоянием и реализацией этой декларации, недостаточное использование публичных средств воздействия на недропользователей в целях обеспечения прав других граждан РФ» <7>. ——————————— <7> Боголюбов С. А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан.

Такое положение сложилось из-за того, что в законодательстве Российской Федерации о недрах отсутствует определение основных принципов, указывающих на приоритетные направления правового регулирования отношений по рациональному использованию и охране недр. Имеются и другие недостатки правового регулирования отношений собственности на недра. Например, не совсем удачна конструкция нормы ч. 3 ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах», устанавливающей, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в любых формах собственности. Непонятно, с какого момента ресурсы недр переходят в собственность. Проблема обусловлена тем, что согласно ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. То есть собственник получаемого ресурса недр при пользовании недрами несет ответственность за загрязнение окружающей среды по причине потерь в результате добычи полезного ископаемого, за деформационные процессы на прилегающих к используемому участку недр территориях из-за антропогенного воздействия на систему массива участка недр и т. д. Преамбулой Закона Российской Федерации «О недрах» установлено, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. На основании ч. 2 ст. 2 упомянутого Закона государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. При этом ст. 7 этого Закона посвящена критериям, которые позволяют определить статус участка недр (геологический или горный отвод). Однако в приведенных нормах отсутствует определение границ объекта регулирования. То есть непонятно, где заканчивается такой объект регулирования законодательством о недрах, как участок недр, в случае выхода месторождения полезного ископаемого на поверхность. Например, россыпное золото. Или где заканчиваются границы участка недр при строительстве котлована глубиной более 5 метров при возведении крупного объекта. Как было упомянуто ранее, ч. 3 ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» установлено, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в любой, в том числе в частной и в иных, форме собственности. Нормами ст. 1.2 законодатель разделил собственность на недра и собственность на ресурсы недр. Однако образовавшиеся после добычи полезного ископаемого полости в структуре массива участка недр также является определенным ресурсом. При этом такой ресурс может принести как пользу, если, например, применить его как хранилище, так и необратимые негативные последствия вследствие его обрушения из-за отсутствия мониторинговых и соответствующих инженерных мероприятий. Требуется уточнение правового регулирования принадлежности карьеров, которые являются результатом разработки месторождения полезного ископаемого открытым способом. С одной стороны, это объект недвижимости, тогда это чья-то собственность. С другой стороны, кому эта собственность принадлежит. В условиях пользования недрами, которые устанавливаются в лицензионных соглашениях, принадлежность карьеров, как правило, не прописывается. Преамбула Закона Российской Федерации «О недрах» указывает на то, что этот Закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Пункт 3 ст. 6 Закона определяет использование этих отходов как один из видов пользования недрами. Частью 4 ст. 11 установлено, что лицензия удостоверяет право использования таких отходов. В то же время в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 22 пользователь недр имеет право использовать эти отходы. Более того, согласно п. 3 ст. 23.3 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователи недр, осуществляющие первичную переработку получаемого ими из недр минерального сырья, обязаны обеспечить наиболее полное использование продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и других), складирование, учет и сохранение временно неиспользуемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты. В свете приведенных норм остается открытым вопрос принадлежности отвалов и других отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. В органы управления государственным фондом недр неоднократно обращались пользователи участками недр, у которых закончился срок действия лицензии. В то же время при наличии лицензии, предоставленной на срок отработки месторождения, не урегулировано решение проблемы неиспользования таких отходов. Действительно, с одной стороны, согласно п. 4 ч. 1 ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователь недр имеет право использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии. С другой стороны, при прекращении действия лицензии он уже не недропользователь, и, следовательно, на основании ч. 3 ст. 12 этого Закона, являясь собственником таких отвалов, он не вправе их использовать. Следует отметить справедливость мнения, высказанного в научной литературе, о том, что «причины возникновения… проблемы во многом могут быть объяснены отсутствием механизма определения правового режима отходов производства (к примеру, старых отвалов горного производства) в качестве особых объектов права» <8>. ——————————— <8> Новикова Е. В. О проблемах распределения экологических обязательств между природопользователями // Экологическое право. 2003. N 2. С. 3.

Остается также открытым вопрос, как рассматривать упомянутые отходы. С одной стороны, если это твердые компоненты, то при определенных обстоятельствах их можно рассматривать как движимое имущество. В случае присутствия жидкой составляющей, а также при наличии структурной связи с основанием отвала это будет являться объектом недвижимости. Во втором случае необходимо решение проблемы государственной регистрации такого объекта с определением бремени и ответственности его содержания. Законодательством также не установлен момент перехода собственности на упомянутые отходы и отвалы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

1. Недра, а также ресурсы недр Российской Федерации являются непроизводственным объектом отношений, не имеющим вложенной стоимости. Исторически сложилась ситуация, при которой недра принадлежат всем гражданам. Следовательно, необходимо законодательное закрепление принципа публичной собственности на недра. В России уже имеется опыт юридико-технической формулировки такого принципа. Например, ч. 4 п. 3.1 упомянутого выше Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П и ч. 5 п. 4.1 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. N 92-О отмечено, что «лесной фонд… представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим». Конституционный Суд при этом указал, что «сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов». Целесообразно также обратить внимание на предыдущий опыт декларации правового регулирования собственности на недра. Статьей 6 Конституции СССР 1936 г. было установлено, что «недра… являются… всенародным достоянием». Такие же положения были изложены в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г. (ст. 3) и в Кодексе РСФСР о недрах (ст. 3). По-видимому, статус недр как «всенародное достояние» практически выводил их из гражданского оборота. По мнению одного из ведущих ученых, «смысл общественного достояния в том, чтобы обеспечить особые условия защиты и сохранности наиболее ценных и необходимых обществу природных и иных ресурсов, поставить их на службу обществу, предоставить при этом всем членам общества равные возможности пользоваться достоянием и непосредственно присваивать его плоды. Без такого участия… происходит, как показывает исторический опыт, огосударствление достояния и его отчуждение от общества» <9>. В случае если государство будет управлять объектами общественного достояния, «оно обязано подчинять свои действия общественному интересу» <10>. ——————————— <9> Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2. С. 59. <10> Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2. С. 61.

При этом соответствующие принципы должны быть заложены не только в конституционную отрасль права, но и в межотраслевые нормы. Например, административное и гражданское. Определяя предмет регулирования — участки недр как всенародное достояние, необходимо определить соответствующий особый правовой режим, который ориентирован на определенный метод юридического регулирования. Установка такого правового режима позволит ограничить государство как собственника. Особенно это актуально в случае выполнения обязательства из оснований, предусмотренных ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей основания возникновения гражданских прав и обязанностей. В соответствии с нормами п. 1 этой статьи гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами. В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают: из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности; в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом; вследствие причинения вреда другому лицу; вследствие иных действий граждан и юридических лиц; вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий. Не вдаваясь в подробный анализ перечисленных оснований возникновения прав и обязанностей, очевидно, что для каждого из них объектом могут быть участки недр. Целесообразно также обратить внимание на то, что перечень оснований, по своей правовой конструкции, является открытым. Пунктами 1 и 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что от имени государства могут выступать органы государственной власти (п. 1), а от имени этих органов — органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (п. 3). При этом п. 2 и 3 ст. 214 этого Кодекса определено, что недра являются государственной собственностью, и от имени государства права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации. Поэтому ограничение государства как собственника позволит исключить субъективизм в принятии решений при выполнении указанных в нормах ст. 8 Гражданского кодекса обязательств государства. Следует подчеркнуть справедливость указанной в научной литературе презумпции использования ресурсов недр при «условии, если доход, создаваемый этим богатством, делится поровну между всеми гражданами страны» <11>. ——————————— <11> Клюкин Б. Д. О совершенствовании права собственности на недра. Проблемы горного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Научные труды кафедры горного права. Вып. 1. М., 2001. С. 22.

2. Необходимо законодательное закрепление механизма перехода права собственности на природные ресурсы. Следует отметить правильность высказывания о том, что такой механизм будет состоять из системы элементов, структура каждого из которых будет зависеть от вида ресурса недр <12> (более подробно там же). ——————————— <12> Певзнер М. Е. Горное право. М., 2001. С. 83 — 85.

Кроме этого, целесообразно рассмотреть возможность обращения к прошлому опыту регулирования перехода права собственности на ресурсы недр к недропользователю. В первоначальной редакции Закона Российской Федерации от 12 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах», п. 6 ст. 12, было предусмотрено соглашение о долевом распределении согласованного уровня добычи минерального сырья по взаимной договоренности между государством и недропользователем. 3. Остающиеся после разработки месторождений полезного ископаемого открытым способом карьеры должны принадлежать бывшему пользователю недр до тех пор, пока он в состоянии выполнять обязанности по его содержанию (платежи за пользование землей, обеспечение функционирования систем безопасности, обеспечение экологических требований и т. д.). Очевидно, что основная нагрузка здесь будет принадлежать контрольно-надзорным органам. В противном случае эта собственность должна перейти государству. Аналогичное решение проблемы с принадлежностью отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств также должно быть отражено в законодательстве Российской Федерации. То есть независимо от того, закончился ли срок действия лицензии на пользование недрами, бремя содержания таких отходов необходимо возложить на пользователя недрами. В случае его несостоятельности такие отходы должны перейти государству. При этом в зависимости от возможности перемещения этих отходов они могут иметь статус как движимого, так и недвижимого имущества с соответствующими правовыми последствиями. Однако во втором случае, при переходе права собственности на такие отходы государству, могут возникнуть коллизии, которые обусловлены отнесением их к объекту регулирования как недвижимости, расположенной на земельном участке, или как к участку недр. По-видимому, презумпция такого регулирования, с учетом упомянутой выше значимости объекта, должна сохраняться за законодательством Российской Федерации о недрах. Переработка отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств, в случае принадлежности таких отходов государству, должна осуществляться на основании как лицензий на разведку и добычу соответствующих полезных ископаемых, так и лицензий на использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, предусмотренных п. 3 ст. 6 и ч. 4 ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах». В случае если владелец лицензии на пользование участком недр будет осуществлять переработку отходов своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в неполном объеме, на основании решения уполномоченных органов переработка таких отходов может быть предоставлена другим лицам с выдачей им соответствующих лицензий. В случае если перерабатываемые отходы находятся в границах участка недр или земельного участка других лиц, условия лицензии на пользование участка недр должны учитывать интересы всех заинтересованных лиц. 4. При определении объекта регулирования нормами законодательства Российской Федерации о недрах следует в преамбуле закрепить положение о том, что недрами является часть земной коры, не только расположенной ниже почвенного слоя, но и выходы на поверхность залежей полезного ископаемого. В случае строительства фундамента глубокого заложения вопросы недропользования должны решаться в зависимости от значимости и степени опасности объекта правового регулирования. Учитывая значимость участков недр для государства, юридический приоритет должен быть таким, чтобы презумпция недропользования превалировала. То есть имеет смысл рассматривать основания под такие фундаменты как один из видов недропользования, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона Российской Федерации «О недрах». Правовые предпосылки в земельном законодательстве имеются. В соответствии с п. 3 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах. Следовательно, остается только предусмотреть соответствующую норму в Законе Российской Федерации «О недрах».

——————————————————————

12.Право собственности на недра в рф. Право собственности на водные объекты.

Недра - это часть земной коры, расположен­ная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступ­ных для геологического изучения и освоения.

Недра в границах территории РФ (включая подземное пространство и содержащиеся в нем по­лезные ископаемые, энергетические и иные ресур­сы) являются государственной собственностью.

Это означает, что недра изъяты из граждан­ского оборота. Участки недр не могут быть пред­метом сделок (купли-продажи, мены, дарения, вклада, залога, завещания, наследования) или от­чуждаться в иной форме. Допускается лишь оборот прав пользования недрами, которые могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в пределах, установленных законом.

Что касается добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов, то они представляют собой товарно-материальные ценности, которые могут находиться в собственности различных субъектов - государства, муници­пальных образований, граждан, юридических лиц.

Правомочия, составляющие право государственной собственности на не­дра: владение, пользование и распоряжение ими, в пределах территории РФ осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами.

В соответствии с законодательством к участкам недр, находящимся в фе­деральной собственности, относятся те из них, которые имеют общегосудар­ственное значение.

Для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивает основы ее сувере­нитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам РФ отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полез­ных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения.

От имени государства правомочия собственника реализуют его компетент­ные органы: общей компетенции (Федеральное Собрание, Президент, Прави­тельство, местные администрации) и специальной компетенции (Министер­ство природных ресурсов РФ, Госкомэкология России, Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор) и другие).

Указанные органы осуществляют государственное регулирование в сфе­ре горных отношений,то есть общественных отношений, связанных с геоло­гическим изучением, использованием и охраной недр территории России и ее континентального шельфа, а также в связи с использованием и захороне­нием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (торфа, сапропелей и др.), подземных вод (преамбула Закона РФ «О недрах»).

Государственное регулирование отношений недропользования осуще­ствляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля, при­нятия нормативных актов.

Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (в том числе и вода) могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект, если иное не следует из ВК РФ.

В государственной собственности находятся водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), водные объекты, принадлежащие на праве собственности ее субъектам (собственность субъектов РФ).

В собственности Российской Федерации (федеральной собственности) находятся:

– поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территории двух и более субъектов РФ;

– подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов РФ;

– водные объекты, объекты расположенные на территории одного субъекта Федерации, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям РФ;

– водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных (т. е. идущих на нерест из соленых вод в пресные) и катадромных (т. е. идущих на нерест из пресных вод в соленые) видов рыб;

– трансграничные (пограничные) водные объекты;

– внутренние морские воды;

– территориальное море РФ;

– водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий (например, водно-болотный заповедник);

– водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения.

Данный список не является исчерпывающим.

В числе объектов собственности субъектов РФ находятся водные объекты, выделяемые при совпадении двух признаков:

– расположение их акваторий и бассейнов полностью на территории данного субъекта РФ;

– отсутствие юридически значимого акта закрепления объекта по указанным выше основаниям в федеральной собственности.

Водные объекты, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, характеризуются небольшими площадями и непроточностью искусственных водоемов, несвязанностью их гидравлически с другими поверхностными водными объектами.

Признаки водных объектов муниципальной собственности – предназначенность его для муниципальных нужд, обособленность объекта.

Право собственности на гидротехнические и иные водохозяйственные сооружения и право пользования ими регулируются не только Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений», но и рядом постановлений Правительства РФ. Эти объекты обладают особым правовым статусом. Если гидротехническое сооружение не имеет собственника или владельца, является брошенным или аннулировано разрешение на его строительство и эксплуатацию, собственник такого сооружения или эксплуатирующая организация несет ответственность за его безопасность вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу.

Право собственности рас­крывается в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ) через так называемую триаду правомочий собственника. В соот­ветствии со статьей 209 ГК РФ собственнику имущества принад­лежат права владения (т. е. он может реально обладать своим иму­ществом), пользования (т. е. он может извлекать пользу из принад­лежащего ему имущества) и распоряжения (т. е. он может опреде­лять юридическую судьбу своего имущества: продавать, дарить, сдавать в аренду и пр.). Помимо прав, указанных выше, собст­венник по своему усмотрению вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противо­речащие закону и иным правовым актам и не нарушающие пра­ва и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе от­чуждать свое имущество в собственность другим лицам, пере­давать им, оставаясь собственником, права владения, пользова­ния и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Субъектами права собственности в Российской Федерации могут выступать: граждане, юридические лица, Российская Фе­дерация, субъект Российской Федерации, муниципальное обра­зование.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ста­тья 9) земля и другие природные ресурсы могут находиться в част­ной, государственной, муниципальной и иных формах собственно­сти. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

В недропользовании выделяются пять объектов права собст­венности:

· ресурсы недр;

· движимое и недвижимое имущество, используемое при недропользовании;

· информация, получаемая в процессе изучения и использо­вания ресурсов недр;

· горное предприятие (в целом).

Рассмотрим эти объекты права собственности более подробно.

3.1.НЕДРА КАК ОБЪЕКТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

Из всех возможных форм собственности на природные ресур­сы, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в За­коне РФ «О недрах» закреплена лишь одна - государственная собственность на недра. Однако, не в виде монопольной государ­ственной собственности, как это было ранее установлено «Осно­вами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» - законодательном акте, регулировавшем горные отношения (отношения недропользования) в СССР в период 1975-1992 гг. В этом нормативном правовом акте указывалось (статья 3), что «...недра в СССР являются государственной собственностью - общим достоянием всего советского народа и предоставляются только в пользование. Действия, в прямой или скрытой форме на­рушающие право государственной собственности на недра, запре­щаются». В соответствии со статьей 4, «...все недра в СССР со­ставляют единый Государственный фонд недр, в который входят как используемые, так и не используемые части недр». В Законе РФ «О недрах» указано (статья 1.2), что «...недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, прода­жи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или пере­ходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот до­пускается федеральными законами».

Право владения и распоряжения недрами в соответствии со статьей 2 находятся в совместном ведении Рос­сийской Федерации и субъектов Российской Федерации (принцип «двух ключей»). Вместе с тем эта статья не определяет механизм решения вопросов, возникающих при совместном ведении, и ос­тавляет неясной процедуру выделения участков недр федерального значения.

В статье 2.1 Закона РФ «О недрах» содержится норма, в соот­ветствии с которой «...для гарантированного обеспечения государ­ственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации, отдельные уча­стки недр, в том числе содержащие месторождения полезных иско­паемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государст­венной власти и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации». Из этой статьи не следует, как же следует по­ступать, если эти органы не смогут согласовать свои интересы.

Есть несколько возможных решений про­блемы совместного ведения. Прежде всего, должно быть реализова­но положение статьи 2.1 Закона РФ «О недрах», в которой указано, что «...порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения... условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами». Эти законы до настоящего времени не разработаны, поэтому необходимо приступить к их созданию.

Второй вариант решения этой проблемы состоит в следую­щем: в договор pазграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, который может быть заключен в соответствии со статьей 11 Конституции РФ, включается в виде обязательного приложения перечень участков недр федерального значения. При пользовании недрами на условиях соглашения о разделе продукции (СРП) принцип «двух ключей» сохраняется. В соответ­ствии со статьей 3 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» сторонами соглашения являются: Российское государ­ство, от имени которого в соглашении выступает Правительство Российской Федерации, и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен пре­доставляемый в пользование участок недр, или уполномоченные ими органы.

Закрепленная Законом РФ «О недрах» государственная форма собственности на недра, по нашему мнению, не позволяет гражда­нам Российской Федерации в полном объеме реализовать свое кон­ституционное право иметь в частной собственности участок недр (как вид природных ресурсов), нарушает принцип равноправия всех форм собственности и ограничивает возможности использо­вания недр в интересах развития экономики России. Пока лишь собственники, владельцы земельных участков, имеют право непо­средственно для своих нужд добывать общераспространенные по­лезные ископаемые (не числящиеся на Государственном балансе), строить подземные сооружения на глубину до 5 м, а также строить и эксплуатировать бытовые колодцы и скважины на первый водо­носный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.

Поэтому в процессе развития и совершенствования законода­тельства РФ о недрах могут быть рассмотрены возможности нор­мативного закрепления:

· различных форм собственности на месторождения с уже утвержденными запасами и на те, которые будут разведаны и открыты с помощью частного капитала;

· передачи (продажи) государством субъектам предприни­мательской деятельности собственности на участки недр как с целью добычи полезных ископаемых, так и в иных целях (например, для строительства подземных складов, гаражей и др.).

3.2. РЕСУРСЫ НЕДР КАК ОБЪЕКТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

В статье 1.2 Закона РФ «О недрах» указано, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности, а в статье 12 этого же За­кона определено, что в содержание лицензии должны входить дан­ные о согласованном уровне добычи минерального сырья и праве собственности на минеральное сырье.

В Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» определено (статья 8), что произведенная продукция подлежит раз­делу между государством и инвестором в соответствии с соглаше­нием. Статья 9 развивает эту правовую норму, определяя, что ком­пенсационная продукция, а также часть прибыльной продукции, являющаяся в соответствии с условиями соглашения долей инве­стора, принадлежит ему на праве собственности.

Формулировки статей Закона РФ «О недрах» имеют суще­ственный недостаток, обусловленный тем, что право собствен­ности на природные ресурсы сводится, в основном, к праву соб­ственности на добытые из недр полезные ископаемые. При этом, во-первых, не совсем понятно, когда полезные ископае­мые могут считаться добытыми из недр, и, во-вторых, остается за рамками закона механизм возникновения права собственно­сти на иные виды ресурсов недр, например, на подземные со­оружения, используемые в целях, не связанных с добычей по­лезных ископаемых, или на внутреннее глубинное тепло недр Земли. Необходимо отметить, что этот механизм не один и тот же для различных видов ресурсов недр.

Для анализа механизма возникновения прав собственности на различные виды ресурсов недр их целесообразно разделить на две группы:

1. Ресурсы недр, использование которых в практических целях требует их извлечения из недр.

2. Ресурсы недр, использование которых в практических целях не требует их извлечения из недр.

В первую группу входят месторождения полезных иско­паемых, отходы производства, внутреннее глубинное тепло недр Земли, глубинные источники пресных, минеральных и термаль­ных вод.

Во вторую - подземное пространство, т. е. полости в массиве горных пород природного и техногенного происхождения.

Входящий в первую группу такой ресурс недр, как полезные ископаемые, размещается в недрах в твердом, жидком и газооб­разном состоянии. В условиях естественного залегания этот ресурс принадлежит государству - собственнику недр. Как только недропользователь, владея лицензией на право добычи по­лезных ископаемых и применяя те или иные способы добычи и системы разработки, переводит полезные ископаемые в подвижное состояние и доставляет их в определенное им место, он становится собственником добытых полезных ископаемых.

Для твердых полезных ископаемых переход права собственно­сти от государства к недропользователю происходит в момент от­деления полезного ископаемого от массива горных пород. Этот пе­реход права не должен быть связан с тем, поднято ли это полезное ископаемое на поверхность. При разработке месторождений от­крытым способом, оно и так остается на поверхности, а при под­земном способе разработки полезное ископаемое не всегда подни­мается на поверхность, поскольку, в некоторых случаях, может доставляться на обогатительную фабрику для переработки непо­средственно по подземным коммуникациям.

Для жидких или газообразных полезных ископаемых или твердых полезных ископаемых, добываемых методами физико-химической геотехнологии (через скважины), переход права соб­ственности на них от государства к недропользователю соответст­вует моменту доставки полезного ископаемого к устью скважины в соответствии с проектами разработки месторождения и обустрой­ства рудника или промысла.

Для остальных видов ресурсов недр, входящих в первую груп­пу, переход права собственности на них от государства к недро­пользователю происходит в момент начала работ по эксплуатации данного вида ресурса недр.

Ресурсы недр, отнесенные ко второй группе, формально явля­ются недвижимостью (недвижимым имуществом). В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмер­ного ущерба их назначению невозможно. По мнению некото­рых специалистов придание участкам недр правового режима недвижимого имущества - это явное расхождение предписа­ний Гражданского кодекса РФ с реальной действительностью. С такой точкой зрения вряд ли можно согласиться, так как в соот­ветствии с Законом РФ «О недрах» одним из видов пользования недрами является строительство и эксплуатация подземных со­оружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (склады, гаражи, лечебницы и пр.). Совершенно очевидно, что эти сооружения не способны к перемещению, а их полезные свойства определяются именно размещением этих сооружений в недрах.

Анализ механизма перехода собственности на этот ресурс недр от государства к недропользователю позволяет выделить сле­дующие ситуации:

1. Недропользователь получил лицензию на использование природного подземного пространства (полости) для строительст­ва какого-либо инженерного сооружения (например, склада или гаража). В процессе строительства недропользователь произвел не­обходимые улучшения в этой полости, например, возвел крепле­ние, а также установил необходимые приборы и оборудование. Действия недропользователя в этом случае регулируются статьей 623 Гражданского кодекса РФ, из которой следует, что произве­денные арендатором (в данном случае, недропользователем) отде­лимые улучшения арендованного имущества (приборы и обору­дование) являются его собственностью, если иное не предусмотре­но договором аренды. В случае, когда арендатор (недрополь­зователь) произвел за счет собственных средств и с согласия арен­додателя (организации, выдавшей лицензию) улучшения арендо­ванного имущества, не отделимые без вреда для имущества (на­пример, бетонное крепление стенок полости), арендатор имеет пра­во после прекращения договора (лицензии на право пользования) на возмещение стоимости этих улучшений, если иное не преду­смотрено условиями лицензии.

Таким образом, если недропользователь использует для стро­ительства и эксплуатации подземного сооружения в целях, не свя­занных с добычей полезных ископаемых, природное подземное пространство, оно

2. Недропользователь получил лицензию на использование техногенного пространства (т. е. образованного в результате про­изводственной деятельности человека, но не самим недропользова-телем), например, подземных горных выработок для захоронения отходов и в соответствии с условиями лицензии произвел как отде­лимые, так и не отделимые без вреда для имущества улучшения. В этом случае (так же, как и в предыдущем) отделимые улучшения являются его собственностью, если иное не предусмотрено усло­виями лицензии. Затраты недропользователя на улучшения, не от­делимые без вреда для имущества, подлежат возмещению, если иное не оговорено в условиях лицензии.

техногенное подзем­ное пространство, созданное не им, оно не переходит в его собст­венность.

3. Недропользователь получил лицензию на строительство и эксплуатацию подземного объекта, причем в лицензии оговорено, что недропользователь должен самостоятельно образовать техно­генное пространство в недрах и провести в нем необходимые улучшения и обустройство. Эта правовая коллизия не рассмотрена в законодательстве о недрах, но по аналогии с ранее рассмотрен­ными ситуациями можно предположить, что в случае перехода права пользования данным участком недр к другому субъекту предпринимательской деятельности первый недропользователь имеет право на возмещение затрат на создание техногенного про­странства, его улучшения и обустройство (если иное не оговорено в условиях лицензии).

Таким образом, если недропользователь использует для строительства и эксплуатации подземного сооружения в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, созданное им под­земное пространство, оно не переходит в его собственность. Та­кой подход, вытекающий из статьи 1.2 Закона РФ «О недрах» и признающий недра и содержащиеся в них ресурсы, государствен­ной собственностью, представляется в данной ситуации не вполне логичным. Ведь этот ресурс (подземное пространство) образован самим недропользователем, поэтому он может рассчитывать в бу­дущем (при внесении соответствующих изменений в законодатель­ство) на получение на него права собственности.

3.3.ДВИЖИМОЕ И НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО, ИСПОЛЬЗУЕМОЕ ПРИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ, КАК ОБЪЕКТА ПРАВА

Выше рассматривался правовой статус движимого и недви­жимого имущества, используемого при строительстве и эксплуата­ции подземных сооружений в целях, не связанных с добычей по­лезных ископаемых.

Правовой статус движимого имущества, используемого при добыче полезных ископаемых, достаточно полно регулируется нормами гражданского законодательства. Вместе с тем ряд экспер­тов обращает внимание на неурегулированность правового статуса недвижимого имущества, необходимого для проведения всего цик­ла разведочных, подготовительных и добычных работ, а также обеспечения их безопасности. Такое имущество (по аналогии с по­нятийным аппаратом, принятым в зарубежном законодательстве о недрах) рекомендуется именовать горным имуществом.

Эта проблема, особенно актуальная для нефтяной и газовой промышленности, учитывая значительные масштабы добычи этих видов полезных ископаемых, существует также и для других гор­ных предприятий, использующих для добычи полезных ископае­мых специальные скважины (методы физико-химической геотех­нологии).

В соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» (статья 11) имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения ра­бот по соглашению, является собственностью инвестора,если иное не предусмотрено соглашением. Право собственности на ука­занное имущество может перейти от инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имущества полностью возмещена, или на других основаниях, предусмотренных соглашением. По­скольку в этой статье вид имущества, находящегося в собственно­сти инвестора, не определен, можно предположить, чтоэто право рас­пространяется как на движимое, так и на недвижимое имущество.

Одним из основных видов недвижимого горного имущества в нефтяной и газовой промышленности являются скважины (раз­ведочные и эксплуатационные), права на которые подлежат реги­страции в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Эксперты отмечают, что эта регистра­ция, как правило, значительно затягивается из-за того, что нор­мативные правовые и инструктивные документы, регули­рующие этот процесс, разрабатывались без учета специфики горного имущества. Это, в свою очередь, отрицательно отра­жается на своевременности начисления амортизационных от­числений и экономике предприятия.

Для эффективного решения всех проблем, связанных с права­ми собственности на недвижимое имущество, используемое при добыче полезных ископаемых (горное имущество), необходимы разработка новых или совершенствование существующих норма­тивных правовых актов.

3.4.ИНФОРМАЦИЯ, ПОЛУЧАЕМАЯ В ПРОЦЕССЕ ИЗУЧЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР, КАК ОБЪЕКТА ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ используются следующие основные термины:

Информация - сведения о лицах, предметах, фактах, со­бытиях, явлениях и процессах независимо от формы их пред­ставления;

Информационные процессы - процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации;

Информационная система - организационно упорядо­ченная совокупность документов и информационных техноло­гий, реализующих информационные процессы;

Информационные ресурсы - отдельные документы и от­дельные массивы документов, документы и массивы докумен­тов в информационных системах (библиотеках, архивах, фон­дах и других информационных системах). Необходимо указать, что в российском законодательстве о не­драх существуют различные правовые режимы, регулирующие собственность на информацию.

В Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» (статья 11) установлено, что вся первичная геологическая, геофи­зическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интер­претации и производные данные, а также образцы горных пород, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглаше­нию, принадлежат на праве собственности государству. Инвестор имеет право лишь свободно и безвозмездно пользоваться указанной информацией при соблюдении условий конфиденциальности.

В Законе РФ «О недрах» (статья 22) указано, что пользователь недр обязан обеспечить ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и их сохранность. Эта документация является информационным ре­сурсом и подпадает под действие правовых норм Федерального за­кона «Об информации, информатизации и защите информации, подписанного Президентом РФ 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ.

В статье 6 этого Закона определено, что информационные ре­сурсы могут быть государственными и негосударственными и как элемент состава имущества находятся в собственности граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, организаций и общественных объединений. Отношения по поводу права собственности на информационные ресурсы регули­руются гражданским законодательством Российской Федерации. В этой статье также установлено, что информационные ресурсы мо­гут быть товаром, за исключением случаев, предусмотренных за­конодательством Российской Федерации, а собственник этих ре­сурсов пользуется всеми правами, предусмотренными законода­тельством Российской Федерации.

В законодательстве о недрах из всех видов информации, по­лучаемых в процессе изучения и использования ресурсов недр, право собственности закреплено только на геологическую ин­формацию, включая в эту категорию также геофизическую и геохимическую информацию (более подробно правовое регули­рование пользования геологической информацией рассмотрено далее).

В статье 27 Закона РФ «О недрах» указано, что информация о геологическом строении недр, содержащихся в них полезных ископаемых, условиях их разработки и других характеристиках недр может находиться в государственной собственности и в собст­венности пользователя недр в зависимости от того, за счет каких средств она получена.

за счет государственных средств, является государственной собст­венностью и представляется им в Федеральный и соответствую­щий территориальный фонды геологической информации по уста­новленной форме. Эти фонды осуществляют хранение геологиче­ской информации, ее систематизацию и предоставление в пользо­вание в порядке, определяемом Федеральным органом управления Государственным фондом недр.

Информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является его собственностью и пред­ставляется им по установленной форме в Федеральный и соответ­ствующий территориальный фонды геологической информации с определением условий ее использования, в том числе и в коммерческих целях.

Должностные лица указанных фондов обязаны обеспечить конфиденциальность представленной им информации и несут материальную, административную и уголовную ответственность за ее несанкционированное разглашение. Так, в соответствии с Граж­данским кодексом РФ (статья 139), информация составляет слу­жебную или коммерческую тайну в случае, когда информация име­ет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного досту­па на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами. Информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, защищается способами, пре­дусмотренными Гражданским кодексом РФ и другими законами. Лица, незаконными методами получившие информацию, которая составляет служебную или коммерческую тайну, обязаны возмес­тить причиненные убытки. Такая же обязанность возлагается на работников, разгласивших служебную или коммерческую тайну, вопреки трудовому договору, и на контрагентов, сделавших это вопреки гражданско-правовому договору.

Исполнитель имеет право использовать геологическую и иную информацию, полученную в результате проведения работ, для на­учной и преподавательской деятельности (если иное не предусмот­рено договором).

К сожалению, в законодательстве о недрах не нашлось места для правового регулирования собственности на такой важный вид информации, как маркшейдерская информация.

Маркшейдерская информация представляет собой сведения о деятельности недропользователя по освоению ресурсов недр и про­цессах, возникающих в недрах и на земной поверхности в резуль­тате этой деятельности, полученные в результате проведения марк­шейдерских работ и зафиксированные на материальных носителях в соответствии с действующими нормативными правовыми акта­ми, инструкциями и методиками.

В связи с важностью маркшейдерских работ для правильной эксплуатации месторождений полезных ископаемых, строительст­ва и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добы­чей полезных ископаемых, консервации и ликвидации горного предприятия в законодательство РФ о недрах необходимо ввести статьи о праве собственности на маркшейдерскую информацию. За пользование маркшейдерской информацией о недрах, полученной за счет государственных или частных средств, может взиматься плата так же, как и за геологическую информацию. Поэтому при определении рыночной цены акций действующих горнодобываю­щих предприятий, выставляемых на продажу, необходимо учиты­вать и стоимость геологической и маркшейдерской информации об этих предприятиях..

3.5.ГОРНОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ КАК ОБЪЕКТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ

В соответствии со статьей 132 ГК РФ предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая зе­мельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, долги, а также права на обозначение, индиви­дуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги, и другие исключительные права, если иное не предусмотрено зако­ном или договором. В российском законодательстве о недрах гор­ное предприятие как объект права собственности не рассматрива­ется. Отмечается лишь (статья 9 Закона РФ «О недрах»), что поль­зователями недр могут быть субъекты предпринимательской дея­тельности, в том числе участники простого товарищества, ино­странные граждане, юридические лица, если федеральными зако­нами не установлены ограничения предоставления права пользо­вания недрами. Пользователь недр в соответствии со статьей 22 Закона РФ «О недрах» имеет право самостоятельно выбирать фор­мы предпринимательской деятельности и использовать результаты своей деятельности в соответствии с лицензией и действующим за­конодательством.

В Гражданском кодексе, как известно, юридическим лицом признается (статья 48) организация, которая имеет в собственно­сти, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособ­ленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим иму­ществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязан­ности, быть истцом и ответчиком в суде.

К числу юридических лиц относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние предприятия, а также финансируемые собственником учреждения.

Наиболее распространенным видом юридического лица в гор­нодобывающей промышленности РФ являются открытые акцио­нерные общества. Имущественной основой деятельности акцио­нерного общества является уставный капитал, который составляет­ся из номинальной стоимости акций общества, приобретенных ак­ционерами. Уставный капитал акционерного общества определяет минимальный размер имущества общества, гарантирующего инте­ресы его кредиторов. Акционерное общество вправе по решению общего собрания увеличить или уменьшить уставный капитал. В первом случае это достигается путем увеличения номинальной сто­имости акций или выпуска дополнительных акций, во втором - путем уменьшения номинальной стоимости акций или покупки части акций в целях сокращения их общего количества.

В зарубежном горном законодательстве ряда стран особо рас­смотрено право собственности на горное предприятие (7). В ФРГ пра­во собственности на горное предприятие определено нормами § 9 Горного закона ФРГ от 13 августа 1980 г., в соответствии с кото­рыми «собственность на горное предприятие предоставляет ис­ключительное право осуществлять в соответствии с данным Зако­ном следующие работы и права:

· на определенном участке (в соответствии с лицензией) раз­ведывать и добывать указанные в лицензии полезные ископае­мые, добывать сопутствующие полезные ископаемые, а также приобретать право собственности на полезные ископаемые;

· добывать полезные ископаемые, вскрываемые и высвобож­даемые при проходке вспомогательных горных выработок, и приобретать на них право собственности;

· вводить и эксплуатировать необходимые сооружения;

· требовать передачу прав на земельный участок.

По этому Горному закону право собственности на горное пре­дприятие возникает (§ 17) с момента официального вручения зая­вителю документа, предоставляющего это право.

В Горном кодексе Франции (1995 г.) статьей 105 определено, что карьеры являются собственностью того земельного участка, на котором они расположены.

Особенностью правового режима горного предприятия в США является возможность распоряжаться как всем имуществом горного предприятия, так и его отдельными частями. Собственник горного предприятия вправе в соответствии с законами отчуждать горное предприятие как хозяйственный комплекс. Он может про­дать и заложить земельный участок на месторождении или отдель­но сами полезные ископаемые. Более того, он может продать право собственности на полезные ископаемые по видам и пластам от­дельно, оговаривая это в документах, которые удостоверяют право собственности нового владельца. Иными словами, он может делить собственность по вертикали и горизонтали, предоставляя право собственности на землю одному владельцу, а на недра - другому, в результате чего собственником земельного участка окажется один, а собственником недр - несколько других собственников.

Передача прав собственности может происходить в различных формах, включая изъятия и оговорки, касающиеся передачи только имущества или целиком работающего горного предприятия либо с исключением или запретом использовать полезные ископаемые.

Сравнение российского и зарубежного горного законодатель­ства указывает на целесообразность внесения в Кодекс России о недрах правовых норм, регулирующих собственность на горные предприятия.

Проблема права собственности в недропользовании является исключительно важной для экономики страны, требует дальнейше­го детального изучения и реализации сделанных рекомендаций в нормативных правовых актах.

Ключевым элементом регулирования отношений по использованию и охране недр являются отношения собственности на них. Закрепление в праве экономических конструкций недропользования начинает занимать все большее место и привлекать пристальное внимание российских и зарубежных природопользователей, что обусловливается рядом факторов.

Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр и права пользования ими не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, кроме случаев, предусмотренных Законом РФ от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах".

Добытые из недр полезные ископаемые (они при этом перестают быть объектом природопользования и охраны окружающей среды, поскольку теряют связь с ней, а становятся предметом гражданского оборота) по условиям выданной государством лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По ГК РФ государственная собственность имеет две формы – собственность Российской Федерации и собственность субъектов РФ. Указанная законодательная формула успешно развивается в виде четкого разграничения полномочий в области управления государственной собственностью на недра и недропользования между Российской Федерацией и субъектами РФ.

В связи с муниципальной реформой увеличивается компетенция муниципальных образований и органов местного самоуправления в области использования подземного пространства городов и иных поселений, их прав владения, распоряжения добытыми общераспространенными полезными ископаемыми (песок, глина, торф, гравий).

Поэтому необходимо и органы местного самоуправления считать важными элементами правового механизма – участниками использования и охраны недр, субъектами управления публичной собственностью на них.

Таким образом, в России провозглашена исключительная государственная собственность на недра с предоставлением прав частной, муниципальной, государственной собственности на добытые из недр минеральные и иные природные ресурсы.

Историческая справка

Вопрос принадлежности недр государству, физическим и юридическим лицам всегда находился на повестке дня – при освоении новых земель при Петре I в России в XVIII в. и при "золотой лихорадке" в США в XIX в. Принятый на стыке XIX и XX вв. Устав горный Российской империи уже содержал частноправовые и публично-правовые принципы с тенденцией усиления вторых, что и получило отражение в законодательстве последующего столетия.

В связи с обострением на планете минерально-сырьевых проблем возрастает значение допуска иностранных физических и юридических лиц к владению, пользованию и распоряжению недрами, обособления крупных национальных месторождений, имеющих стратегическое значение для развития страны.

В большинстве развитых государств законодательством досконально регулируется участие иностранных юридических лиц (иностранного капитала) в проектах по освоению месторождений, расположенных как на суше, так и на континентальном шельфе.

Это обусловливается конечностью и невозобновляемостью минеральных ресурсов, стремлением государства обеспечить указанными ресурсами будущие поколения, функциями контроля за объектами, обеспечивающими публичный интерес в долгосрочной перспективе .

Участки недр федерального значения

Отдельные участки недр могут получать статус объектов федерального значения на основании решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и требованиями национального права.

Это делается в целях гарантированного обеспечения государственных потребностей России стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России и обеспечивает ее суверенитет. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

К участкам недр федерального значения относятся, в частности:

• 1) месторождения и проявления урана, алмазов, никеля, кобальта, платины;
• 2) извлекаемые запасы нефти от 70 млн т, газа от 50 млрд куб. м, золота от 50 т, меди от 500 тыс. т и т.д.

После принятия Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" были установлены критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения и ограничения доступа иностранных инвесторов к пользованию этими участками.

Принятие Европейской энергетической хартии, обострение проблем проектирования и строительства нефтепроводов в обход России, перекрытие в некоторых странах российских газонефтепроводов обусловливают принятие на основе международного права мер, направленных на обеспечение независимости российского ТЭК от необоснованного вмешательства кого-либо.

В этих направлениях осуществляется деятельность Правительства РФ по управлению собственностью России на недра на основании федеральных законов, в том числе Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Приняты постановления Правительства РФ:

• – от 16.09.2008 № 697 "Об утверждении Положения о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии" (недропользователем, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства);
• – от 07.11.2008 № 823 "О Порядке официального опубликования перечня участков недр федерального значения в официальном издании Российской Федерации";
• – от 27.11.2008 № 897 "Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения";
• – от 12.05.2005 № 293 "Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр".

• См.: Труды кафедры горного права Российского государственного университета нефти и газа имени И. М. Губкина. Вып. 7. М.: МАКС Пресс, 2000–2014.

Главная » Трудовое » Содержание права государственной собственности на недра. Право собственности на недра и природный ресурс (заметки юриста)