Процедура принятия закона. Обсуждение законопроекта

Все проекты поступают в Государственную Думу для рассмотрения. Процесс принятия законов в РФ сложный и многоступенчатый. На этапе рассмотрения проекта закона Государственной Думой депутаты тщательно разбирают его статьи, нередко спорят и прийти к единому мнению бывает непросто.

Законопроекты, касающиеся системы налогообложения, связанные с финансовыми обязательствами государства, связанные с расходами бюджетных средств, рассматриваются только с разрешения Правительства Российской Федерации. Работа с федеральными законами проходит в три этапа.

В первом рассматриваются основные положения документа. Инициатор проекта зачитывает и раскрывает основные направления документа, затем выступают содокладчики и проводятся прения. Государственная Дума рассматривает проект, учитывает все высказанные замечания, после чего выносит решение, одобряя или отклоняя документ. Если закон в целом принимается, то его направляют в комитет, ответственный за его подготовку, для доработки с учетом всех предложений и замечаний, которые прозвучали в первом чтении.

После исправления всех замечаний по проекту документ выносится на второе чтение, которое проходит на пленарном заседании. Задача депутатов на данном этапе - разобрать законопроект постатейно и подробно, учитывая все внесенные поправки в первом чтении. После чего законопроект может быть принят окончательно для рассмотрения его в третьем чтении или же отклонен.

В третьем чтении исправления и поправки уже не допускаются. Задача депутатов заключается только в голосовании за принятие документа. Федеральный закон принимается большинством голосов по итогам голосования. Затем в течение пяти дней передается на рассмотрение в Совет Федерации.

Кто принимает законы

Если Совет Федерации отклонил законопроект, то палаты могут создать согласительную комиссию – специальный орган для рассмотрения возникших разногласий, после чего закон может быть повторно рассмотрен и доработан Государственной Думой. В случае разногласий по поводу закона Государственной Думы и Советом Федерации закон считается принятым, если за него проголосуют не менее двух третей от общего числа депутатов, после чего он поступает на подпись Президенту РФ, затем официально публикуется в Российской газете и вступает в силу спустя 10 дней после опубликования. Таков порядок принятия законов в РФ.

Изучая российское законодательство, многие граждане недоумевают. Откуда берется такое количество всевозможных законопроектов, актов и прочих, регулирующих жизнь россиян, документов. Кто принимает законы в РФ? На чем основано решение об их принятии? Учитывая, что жить по таким законам в России становится все хуже, граждане все чаще задаются этим вопросом.

Кто принимает федеральные законы в РФ

Законы, в том числе федеральные, могут быть приняты, согласно статьям 104-107 Конституции РФ. Органом, принимающим законы в РФ, является Государственная Дума.

Разработать закон и передать его на рассмотрение могут как депутаты Госдумы, так и или Президент. Принятие происходит путем голосования депутатами. Если «за» проголосует большинство - закон будет принят. Текст зачитывается с трибуны, после этого они приступают к прениям и, если препятствий нет, голосуют. После этого, в течение 5 дней он рассматривается Советом Федерации. Если он был одобрен более чем 50% голосов Совета, его опубликовывают и закон вступает в силу.

Сколько времени занимает

На оценку и принятие закона Конституцией РФ установлен срок - 2 недели. Если закон за это время не был принят, то его снимают с повестки дня или передают в Государственную Думу для внесения изменений. Тот, кто принимает законы в РФ, знает, что отклонение законопроекта Советом Федерации - это еще не значит, что его нельзя принять. Он может быть принят в обход совета Федераций, если во время повторного чтения будет принят двумя третями от численности собравшихся на слушание депутатов. Соответственно, срок принятия федерального закона составляет от 6 до 14 дней.

Роль Президента

В чем, в чем, а Президента нельзя винить в существовании плохих законов. Утверждать, что Президент РФ принимает законы - показывать незнание статей Конституции. Он может разработать свой законопроект и проявить инициативу, чтобы внести его на рассмотрение и обсуждение в Государственной Думе. Но повлиять на принятие того или иного акта, в том числе и своего - он не имеет на это права.

В некоторых случаях Президенту доступно право «вето», но воспользоваться им он может только раз. Если во втором чтении, при повторном голосовании за законопроект проголосует две трети голосов - он приобретет юридическую силу. Все законы, перед тем, как быть опубликованными, должны быть подписаны Президентом, независимо от того, считает ли он правильным принятие или нет.

Не Президент РФ принимает федеральные законы, а Однако он может выступать инициатором создания и принятия законопроекта о введении или отмене налогов, изменении финансовых обязательств государства. То есть, законов, связанных с бюджетно-распределительной системой. Они могут быть внесены на обсуждение Думой только после одобрения Правительства.

Роль Правительства

Простой обыватель думает, что Правительство РФ принимает законы, и снова ошибается. Правительство, согласно все той же Конституции, не занимается таким видом деятельности. Оно относится к органам исполнительной власти и занимается вопросами, связанными с исполнением, а не принятием законов в РФ. В сфере деятельности Правительства также находятся сферы развития культуры, науки, бизнеса, здравоохранения и правопорядка. Оно следит за тем, как власть на местах соблюдает российское законодательство и не нарушает права граждан.

Как закон приобретает юридическую силу

После того как закон будет одобрен в Совете или он будет принят единогласно депутатами Государственной Думы, он еще не приобретает юридической силы. Для того чтобы он вступил в силу, его необходимо опубликовать в средствах массовой информации (каналы Центрального телевидения, радио и «Русская газета», Кодексы). До этого момента законопроект считается недействительным и не может использоваться.

Иногда в ситуации, когда разработанный и принятый закон не может быть использован сразу в силу непреодолимых обстоятельств, дата его вступления в юридическую силу может быть отсрочена на несколько лет. Он также долен быть опубликован. Он вступит в силу с указанной в нем даты. Те, кто принимает законы в РФ, делают это для того, чтобы граждане смогли заранее ознакомиться с тем, что к определенному моменту закон начнет действовать.

В каких случаях закон признается недействительным

Решение о недействительности принятого закона выносит Конституционный Суд Российской Федерации. После вынесения решения, он утрачивает силу, а вместо него применяются другие акты.

Причиной для признания его недействительным может быть противоречие его уже принятым федеральным законам и актам. Такая необходимость может возникнуть, если выяснится, что уже принят аналогичный законопроект. Тот, кто принимает законы в РФ, не всегда знает, что они уже есть и либо не работают, либо не применяются.

Судебное разбирательство обычно назначается по заявлению депутатов, членов Совета, прокуроров, судей, юристов. После того, как будет вынесено соответствующее решение, информация о признании закона недействительным должна быть опубликована. Только после этого это решение будет считаться вступившим в силу.

В тексте закона также может быть прописан срок, в течение которого он действителен и по истечении которого его действие аннулируется. Тот, кто принимает законы в РФ, делает это в тех случаях, когда законопроект был принят в определенный период на определенные цели. Например, во время подготовки к Олимпийским играм в Сочи 2014 были приняты законы в области гражданского, земельного и налогового законодательства, действие которых прекратилось с их окончанием.

1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.

2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Комментарий к Статье 105 Конституции РФ

1. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, федеральные законы принимаются Государственной Думой. Речь идет не только о порядке принятия федеральных законов, одной из стадий которого является решение Государственной Думы, как традиционно в отечественной юриспруденции интерпретируют нормативное содержание ст. 105. Речь в действительности идет о том, что Государственная Дума, не обладая монополией на нормотворчество, в то же время обладает исключительной прерогативой по принятию собственно федеральных законов. В силу этого именно она занимает доминирующее положение в формировании государственной воли, выражаемой в принимаемых ею федеральных (но не федеральных конституционных) законах.

Полномочия Государственной Думы в сфере законотворчества чрезвычайно обширны. В процессе подготовки проекта Конституции учитывалось, что потребности общества, претерпевающего глубокие формационные преобразования, в нормировании его жизни огромны, а отсутствие сложившихся и проверенных долгим эволюционным развитием рациональных форм жизнедеятельности социума потребует адаптации принимаемых законов к быстро меняющимся условиям жизни.

Именно этим обусловлена конституционная формула "федеральные законы принимаются...". При этом необходимо обратить внимание на то, что словосочетание "федеральный закон" в тексте Конституции используется при формулировании ст. 4, 15, 71, 90, 120 и других, из содержания которых, поскольку это специально не оговорено, как, например в ст. 108 Конституции, следует, что оно обозначает как собственно федеральные законы, так и федеральные конституционные законы.

При этом речь идет не только о форме акта - закон, но и его содержательной характеристике, которая должна выявляться исходя из предметов ведения РФ и предметов ведения РФ и ее субъектов (см. комментарии к ст. 71, 72, 76). В этом последнем случае, однако, необходимо иметь в виду, что в нормировании соответствующих сфер отношений могут участвовать и другие органы государственной власти РФ - глава государства, Правительство, федеральные органы исполнительной власти. Но их возможности менее обширны; во всяком случае из принципа демократического правового государства с республиканской формой правления вытекает, что акты парламента должны быть основными источниками нормирования свободы и прав личности, а также организации и функционирования публичной власти, собственности, федеративного устройства.

При этом следует иметь в виду, что глагол "принимаются" со словосочетанием "федеральные законы" используется в тексте Конституции для обозначения различных по объему понятий. В комментируемой статье речь идет об акте одной из палат Федерального Собрания - Государственной Думы, который затем передается на рассмотрение Совета Федерации. В ч. 1 ст. 107 говорится, что "принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования", следовательно "принятый федеральный закон" - это в данном случае акт, выражающий волю обеих палат парламента. Что же касается ч. 1 ст. 76, согласно которой по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ, в ней под принятием закона имеется в виду волеизъявление всех участников законодательного процесса. В этом последнем случае понятие "принятие закона" совпадает с понятием "издание закона", использованным при изложении нормы ч. 2 ст. 76 (см. комментарий к ней).

Регламент Государственной Думы устанавливает, что рассмотрение законопроекта осуществляется ею в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или самим Регламентом. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета, за исключением случаев, предусмотренных ч. 4 комментируемой статьи. Представитель ответственного комитета сообщает о позиции по законопроекту ответственного комитета, а также комитетов-соисполнителей, информирует депутатов Государственной Думы о результатах рассмотрения ответственным комитетом заключения Общественной палаты по результатам экспертизы данного законопроекта. При рассмотрении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов представитель ответственного комитета доводит до сведения депутатов Государственной Думы информацию о позиции органов государственной власти субъектов РФ, представивших в Государственную Думу отзывы на законопроект в соответствии с Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом, Советом Федерации, Правительством, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, Конституционным Судом, Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

В случае если законопроект не может быть рассмотрен Государственной Думой по причине отсутствия на заседании Государственной Думы субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя, рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание Государственной Думы. В случае если при рассмотрении законопроекта на заседании Государственной Думы вновь отсутствует субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель, по предложению представителя ответственного комитета законопроект рассматривается Государственной Думой без участия указанного субъекта права законодательной инициативы или его представителя. Обсуждение законопроекта в таком случае начинается с доклада представителя ответственного комитета.

При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, а затем заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять или одобрить закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, либо отклонить законопроект.

После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении. Решение о принятии или одобрении законопроекта в первом чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии или одобрении законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту (субъектам) права законодательной инициативы.

Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно и в той последовательности, которая определена порядком работы заседания палаты, с использованием рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия или одобрения числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы.

В постановлении Госдумы о принятии законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов - менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления, срока подачи поправок, срок их подачи устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Постановление Государственной Думы о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции, при этом в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд - по вопросам их ведения, а в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения, или одобрения законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой юридико-технической и лингвистической экспертиз. Ответственный комитет может в целях уточнения отдельных положений законопроекта внести в него правку юридико-технического и лингвистического характера, при этом повторные правовая, юридико-техническая и лингвистическая экспертизы законопроекта Правовым управлением не проводятся. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий представляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии или об одобрении закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии или одобрении закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентом палаты порядке.

Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки, вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции и федеральным конституционным законам. В случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Конституции, федеральным конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае невыполнения субъектом права законодательной инициативы требований ст. 120 Регламента палаты ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, одобренных ответственным комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Депутатам Государственной Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющим порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта в соответствии с требованиями ст. 112 Регламента палаты и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением Правового управления для разъяснения его содержания вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении законопроекта подготовивших данное заключение гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в Правовом управлении, его работников.

В случае если, по мнению ответственного комитета, подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении нецелесообразна либо законопроект утратил свою актуальность, ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думой мотивированное предложение об отклонении данного законопроекта.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы: проект постановления Государственной Думы по законопроекту; таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, по которым не было принято решений; текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию; заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект; заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если такое имеется).

Совет Государственной Думы принимает решения о дате рассмотрения Государственной Думой законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, о направлении законопроекта Президенту, в Совет Федерации, в Правительство, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе. Если возражений депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом, не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если же возражения имеются, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом и против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем отдельно каждую поправку, по которым имеются возражения. Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения имеются - те поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для отклонения.

Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то далее председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов депутатов Государственной Думы, они считаются отклоненными.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Решение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решение об отклонении законопроекта и о снятии его с дальнейшего рассмотрения оформляется постановлением Государственной Думы, которое направляется субъекту (субъектам) права законодательной инициативы, внесшему (внесшим) законопроект.

Голосование по вопросу о принятии или об одобрении закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Рассмотрение предложения ответственного комитета об отклонении законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении, начинается с доклада представителя ответственного комитета. Докладчик сообщает о ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении и мотивах внесения предложения ответственного комитета об отклонении законопроекта. Затем могут выступать полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, представители депутатских объединений, а также субъект права законодательной инициативы (или его представитель), внесший законопроект в Государственную Думу. После окончания обсуждения с заключительным словом выступает докладчик. После выступления докладчика с заключительным словом на голосование ставится проект постановления Государственной Думы об отклонении законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае если палата не приняла постановление Государственной Думы об отклонении законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении, ответственный комитет продолжает работу по подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении в порядке, предусмотренном ранее принятым по нему постановлением Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума может своим поручением установить ответственному комитету срок для подготовки законопроекта ко второму чтению. В этом же случае Государственная Дума может своим решением, принятым большинством голосов от общего числа депутатов палаты, назначить другой ответственный комитет и установить срок подготовки данного законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Указанное решение оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования.

Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, Правительство, депутатам Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Решения о принятии закона оформляются соответствующими постановлениями Государственной Думы.

2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В связи с этим общим правилом необходимы две оговорки. Во-первых, как было отмечено в комментарии к ст. 103, "общее число депутатов" есть их конституционное, т.е. установленное непосредственно Конституцией число - 450. Во-вторых, федеральные конституционные законы, в отличие от федеральных законов, принимаются не простым (226), а квалифицированным большинством голосов депутатов Государственной Думы - не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (300 и более). Правда, в последнем случае Конституция пользуется термином "одобрение", а не "принятие" (см. комментарий к ст. 108).

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Регламентом Государственной Думы установлено, что одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

При этом, однако, требуют ответа вопросы о том, когда начинается течение этого срока, включаются ли в этот срок календарные или имеются в виду только рабочие дни, каким образом на ту или иную интерпретацию указанного срока может повлиять возможное изменение порядка формирования Совета Федерации и организация его работы и т.п. Указанная неопределенность может быть снята либо толкованием палат Федерального Собрания, поскольку между ними нет разногласий относительно понимания данной нормы, либо официальным толкованием Конституционного Суда.

4. Часть 4 комментируемой статьи содержит несколько норм, регулирующих участие Совета Федерации в законодательном процессе, а также способы преодоления разногласий между палатами и гарантии непрерывности законодательного процесса как важнейшей функции парламента России. Речь идет об участии Совета Федерации в государственном волеобразовании, которое выражается в различных формах.

4.1. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Тем самым комментируемое положение предусматривает две формы одобрения Советом Федерации принятого Государственной Думой и переданного на его рассмотрение закона - выраженное голосованием членов Совета Федерации и отраженное в его постановлении и молчаливое, заключающееся в отсутствии реакции на поступивший закон в течение 14 дней по его поступлении. В последнем случае речь также идет о конституционной гарантии непрерывности законодательной функции парламента и недопустимости ее блокирования.

Согласно Регламенту Совета Федерации поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие федеральный закон, поступившие из Думы дополнительно, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с соответствующим федеральным законом. Официальные отзывы Правительства о рассматриваемых Советом Федерации федеральных законах подлежат оглашению или распространению на заседании комитета, комиссии Совета Федерации. Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя. Председатель Совета Федерации или его заместитель вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, определив при этом ответственный комитет.

Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний по нему направляют их в ответственный комитет.

Установленный комментируемой частью 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации. Если первый и последний день срока приходятся на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации или окончания срока его рассмотрения в Совете Федерации считается следующий за ним рабочий день.

Аппарат ответственного комитета совместно с правовым управлением Аппарата Совета Федерации обобщает все поступившие замечания и предложения по этому федеральному закону и готовит материал для рассмотрения комитетом Совета Федерации. Ответственный комитет (комитеты) рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если ответственными за рассмотрение федерального закона являются несколько комитетов, то они вправе провести совместное заседание. Рассмотрение комитетом (комитетами) федерального закона происходит открыто. Комитет (комитеты) может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, представителей СМИ. На заседании присутствуют работники правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе любого члена комитета (комитетов) должны предоставить в устной или письменной форме справку правового характера по рассматриваемому федеральному закону. Заключение по этому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Если подготовка заключения по федеральному закону поручена нескольким комитетам и единое заключение не выработано, то каждый комитет представляет свое заключение.

Ответственный комитет (комитеты) должен указать в заключении, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации. В заключении ответственного комитета (комитетов) по федеральному закону, не подлежащему обязательному рассмотрению Совета Федерации, дается оценка рассматриваемого федерального закона и предлагается либо одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты, либо рекомендовать Совету Федерации рассмотреть этот федеральный закон не его заседании. Решение ответственного комитета (комитетов) оставить принятый Думой федеральный закон без рассмотрения на заседании палаты принимается в случае, когда комитет (комитеты) считает возможным одобрить федеральный закон в целом без внесения в него изменений и дополнений. Решение же рекомендовать Совету Федерации обсудить на его заседании принятый Думой федеральный закон принимается в случае, когда комитет (комитеты) считает необходимым отклонить федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения. Такое решение должно быть мотивировано.

Заключение ответственного комитета (комитетов) представляется Председателю Совета Федерации. В необходимых случаях ответственный комитет (комитеты) должен представить проект требующихся, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона.

В отношении принятых Государственной Думой федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет (комитеты) предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя либо соглашается с решением комитета, либо отклоняет его и включает федеральный закон в повестку дня заседания Совета Федерации. Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент, Правительство или оба члена Совета Федерации, представляющие один субъект Федерации, настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек установленный комментируемой частью 14-дневней срок.

В случае если ответственный комитет Совета Федерации в течение 14 дней со дня поступления в Совет Федерации федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению этой палатой, не представил Председателю Совета Федерации заключения по нему, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя либо включает в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек 14-дневный срок, либо направляет федеральный закон Президенту для подписания и официального опубликования как считающийся одобренным Советом Федерации.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета (комитетов), результатов юридической экспертизы Правового управления Аппарата Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом (комитетами). Затем слово предоставляется представителю Правительства для защиты позиции Правительства, оглашения официального отзыва Правительства о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе. Официальный отзыв о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе может не оглашаться, если его текст был представлен членами Совета Федерации в письменном виде. После выступления представителя Правительства Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо осудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет принятый Государственной Думой федеральный закон или отклоняет его. Постановление об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Решение должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого, как указано выше. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в этот срок, он направляется Президенту для подписания и официального опубликования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом, равно как и постановление Совета Федерации об одобрении принятого Думой федерального закона в пятидневный срок направляются в Государственную Думу. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляются Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования.

На практике встречались случаи, когда Совет Федерации рассматривал федеральный закон после истечения упомянутых 14 дней. Это - нарушение Конституции. Действующая редакция ч. 3 ст. 116 Регламента Совета Федерации, введенная постановлением от 10.07.1998 N 325-СФ, предусматривает, что принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации и не рассмотренный палатой в установленный 14-дневный срок, на 15-й день со дня поступления федерального закона из Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу. Официальные документы, касающиеся замены отдельных страниц текста федерального закона, поступившие в Совет Федерации после направления федерального закона для подписания и официального опубликования, направляются Президенту без рассмотрения на заседании Совета Федерации.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Думой федерального закона без обсуждения. Если же при повторном рассмотрении Дума приняла федеральный закон в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

4.2. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Из данного положения можно сделать по меньшей мере следующие выводы: во-первых, конституционный принцип согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (см. комментарии к ст. 10, 80) распространяется на взаимоотношения палат Федерального Собрания и в равной мере обязывает и Государственную Думу, и Совет Федерации; во-вторых, формой преодоления возникших разногласий является согласительная комиссия, из самой природы которой проистекает требование о паритетном участии в ней обеих палат; в-третьих, инициатива создания согласительной комиссии может исходить как от Государственной Думы, так и от Совета Федерации; в-четвертых, создание согласительной комиссии является правом палат, но не их обязанностью; в-пятых, комментируемое положение пользуется понятием "разногласие", из чего следует, что конфликт позиций Государственной Думы и Совета Федерации относительно адекватности сформулированной в законе государственной воли не носит принципиального характера и может быть преодолен самими палатами с использованием согласительных процедур.

В связи с изложенным, однако, возникает вопрос, вправе ли глава государства, на которого Конституцией возложено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, выступить инициатором создания палатами Федерального Собрания согласительной комиссии или предложить способ урегулирования возникшего между ними разногласия?

Регламент Совета Федерации такой возможности не предусматривает. В частности, согласно Регламенту, для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Думой, так и по инициативе Думы, поддержанной Советом Федерации. Комиссия образуется на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании палаты большинством голосов общего числа ее членов. Члены комиссии и ее сопредседатель от Совета Федерации избираются Советом Федерации и образуют депутацию от Совета Федерации в согласительной комиссии. Членом комиссии от Совета Федерации может быть только член Совета Федерации. Избранными членами согласительной комиссии от Совета Федерации считаются те кандидаты, которые из всех предложенных на заседании палаты кандидатур получили наибольшее число голосов, но не менее половины числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании. Постановление Совета Федерации об избрании членов согласительной комиссии и ее сопредседателя от Совета Федерации в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона.

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Депутация от Совета Федерации в комиссии принимает решения открытым голосованием. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. При принятии решения депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии вправе голосовать за предложения по редакции соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона, отличные от предложенных Советом Федерации. По результатам работы комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии.

Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, он вносится на рассмотрение Государственной Думы. Если Дума после отклонения одного или нескольких предложений согласительной комиссии предложит Совету Федерации продолжить работу комиссии, Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии либо отказаться от участия в ее работе. Если протокол согласительной комиссии содержит обоснование невозможности преодоления возникших разногласий данным составом комиссии, он передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. Такой протокол рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации.

Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу. Если в процессе работы согласительной комиссии депутация от Совета Федерации снимает его предложения по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, то федеральный закон в ранее принятой редакции рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации. Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу.

Процедурные положения, связанные с участием Государственной Думы в согласительной комиссии, во многом схожи с изложенными выше процедурными положениями Совета Федерации. Из имеющихся отличий можно отметить то, что Регламент Государственной Думы предусматривает по итогам каждого заседания и по результатам работы составление согласительной комиссией не только протокола, но также сопоставительной таблицы статей закона, в которые были внесены изменения. В таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Протокол и сопоставительная таблица подписываются сопредседателями согласительной комиссии от Совета Федерации и от Государственной Думы. Мнения представителя Президента и представителя Правительства, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируется в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. Протокол согласительной комиссии и сопоставительная таблица, а также проект постановления Думы и завизированный сопредседателем комиссии от Государственной Думы федеральный закон в редакции, предлагаемой согласительной комиссией, и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся сопредседателем комиссии от Государственной Думы на рассмотрение ее Совета для определения даты повторного рассмотрения федерального закона.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Думой не рассматриваются. Государственная Дума принимает решение по предложениям комиссии большинством голосов общего числа депутатов палаты. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Дума может предложить комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений. Новые предложения комиссии рассматриваются Государственной Думой в таком же порядке.

Принятый Госдумой федеральный закон в редакции согласительной комиссии в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации с приложением необходимых материалов. Одобрение последним федерального закона означает, что он принят Федеральным Собранием, а законодательный процесс вступает в следующую стадию.

5. Часть 5 комментируемой статьи представляет собой гарантию непрерывности реализации законодательной функции федерального парламента. Речь идет не "просто" о способе преодоления Государственной Думой несогласия Совета Федерации с федеральным законом, а о гарантии от возможного блокирования Советом Федерации законодательного процесса. В частности, в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Содержание данного положения значительно шире, чем может показаться на первый взгляд: оно может применяться не только в случае, если согласительная процедура, предусмотренная ч. 4 комментируемой статьи, не возымела успеха, но и в случае, если палаты вообще не прибегали к ней. При этом, однако, "запуск" конституционного механизма преодоления решения Совета Федерации о неодобрении принятого Государственной Думой закона является прерогативой Государственной Думы. Государственная Дума может согласиться с неприятием Советом Федерации принятого ею федерального закона, и в этом случае процесс принятия федерального закона прекращается. Если же Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации, то для его преодоления необходимо большинство не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (300 и более голосов).

Конституция РФ закрепляет основы порядка деятельности Федерального Собрания. Подробно процедуры работы палат регулируются Регламентом Совета Федерации и Регламентом Государственной Думы.

Согласно Конституции Федеральное Собрание – постоянно действующий орган. Только с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия этой палаты прежнего созыва прекращаются; прекращение же полномочий другой палаты не предусматривается. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после своего избрания, однако, Президент РФ может созвать такое заседание и ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. Первое заседание Совета Федерации первого созыва (в соответствии с п. 8 раздела второго Конституции РФ) открывал Президент РФ, а потом на нем до избрания Председателя этой палаты председательствовал старейший по возрасту член Совета Федерации. Палаты Федерального Собрания заседают раздельно, однако, они могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Каждая из палат принимает свой Регламент и самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Заседания палат обычно бывают открытыми, но в случаях, предусмотренных Регламентом, они вправе проводить закрытые заседания.

Государственная Дума проводит, как правило, две сессии: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями. Заседания Государственной Думы проходят дважды в неделю (в среду и пятницу); каждую пятницу на заседании проводится «правительственный час», когда члены Правительства РФ отвечают на вопросы депутатов. Один день в неделю отведен для парламентских слушаний, на которых обсуждаются важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, законопроекты, требующие публичного обсуждения, другие государственные проблемы. В результате слушаний могут приниматься рекомендации по обсуждаемому вопросу. Каждая последняя неделя месяца отводится для работы депутатов Государственной Думы с избирателями.

Заседания Совета Федерации проводятся периодически с 1 октября по 31 июля. В первоочередном порядке на них рассматриваются послания и обращения Президента РФ, конституционные поправки, проекты федеральных конституционных законов, федеральные законы, принятие Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению, предположения о пересмотре Конституции РФ, вопросы ведения Совета Федерации и другие проблемы государственной жизни.

Поскольку основное направление деятельности Федерального Собрания – законотворчество, большое значение имеет законодательный процесс – рассмотрение, принятие и обнародование законов. Он осуществляется в особом порядке. В законодательном процессе выделяется несколько стадий*, через которые проходят законы, чтобы приобрести юридическую силу.

* Подробно, с выделением большего числа стадий, законодательный процесс освещен в учебнике: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998. Гл. XVII, §7.

Внесение законопроекта – законодательная инициатива

1. Внесение законопроекта – законодательная инициатива. Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Перечисленные государственные органы, должностные лица, члены представительных органов именуются субъектами права законодательной инициативы.

Определенные категории законопроектов, касающиеся финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ – это законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Именно Правительство обеспечивает проведение в стране финансовой, кредитной и денежной политики, несет за это ответственность и обладает информацией по этим проблемам (что делает важной и полезной оценку этим органом названных законопроектов). Такое заключение может играть роль в сдерживании законопроектов, влекущих неадекватные, неоправданные государственные расходы, которые невозможно покрыть из имеющихся государственных средств, в отстаивании финансовой политики Правительства.

Обсуждение законопроекта в Государственной Думе

2. Обсуждение законопроекта в Государственной Думе. Оно проходит, как правило, в трех чтениях. Обычно заслушиваются доклад, содоклад об обсуждаемом законопроекте, проводятся прения, высказываются предложения и замечания. В рассмотрении законопроекта, как правило, участвуют комитеты палаты, они могут работать над ним между чтениями.

Принятие закона

3. Принятие закона. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона

4. Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Он может рассматривать и ставить на голосование поступившие из Государственной Думы законы или их не рассматривать, за исключением законов по определенным, перечисленным в ст. 106 Конституции РФ вопросам, подлежащим обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Если закон рассмотрен, и за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, то этот закон также считается одобренным. Но он может быть и отклонен.

5. В этом случае может возникнуть дополнительный этап – преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона.

При отклонении его Советом Федерации обе палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума может принять предложения согласительной комиссии. Но она в этой ситуации может и не принять предложения согласительной комиссии и выразить несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона; тогда он ставится на голосование в Государственной Думе в ранее принятой редакции. В таком случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Это способ преодоления решения Совета Федерации об отклонении закона, принятого Думой, позволяющий ей реализовать свою позицию, свое мнение.

Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ

6. Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ. Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства – неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона Президент должен принять решение и выбрать один из двух возможных вариантов своих действий в его отношении.

Во-первых, в течение этого срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его. Однако, как упоминалось ранее, по Конституции РФ президентское вето не абсолютное, а отлагательное (относительное) и может быть преодолено палатами Федерального Собрания квалифицированным большинством голосов. Для этого требуется повторное прохождение закона в парламенте, и палаты Федерального Собрания в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то такой федеральный закон подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в течение семи дней. В подобном случае Президент РФ обязан это сделать независимо от своей политической позиции, точки зрения на содержание и последствия закона. Вето главы государства призвано препятствовать вступлению в силу некачественных, несвоевременных (по мнению Президента), принятых поспешно законов.

Процедура прохождения федеральных конституционных законов имеет особенности, в частности, требуется квалифицированное большинство, причем разное в каждой из палат. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким путем федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию главой государства и обнародованию. В отношении конституционных законов применение президентского вето Конституцией РФ не предусматривается. Поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются также в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, но вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов регламентирован Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г.* Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или «Парламентской газете»**. Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок их вступления в силу (например, сразу со дня официального опубликования или при наступлении определенной даты).

* СЗ РФ. 1994. №8. Ст. 801.

**См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 22 октября 1999 г. // Российская газета. 1999. 25 окт.

Палаты могут принимать решения и в форме постановлений. Это делается каждой палатой применительно к вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению той или иной из них. Порядок принятия постановлений отличается от законодательного процесса. Постановления палат принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ (например, решения по некоторым вопросам должны приниматься квалифицированным большинством).

Законодательный процесс. Принятие закона состоит из не­скольких следующих одна за другой стадий, совокупность кото­рых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституци­ей порядком. Нарушение конституционного порядка прохожде­ния законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает при­нятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регла­менты палат детально регламентируют законодательный процесс. Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответст­вующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ.

С общепринятой точки зрения Конституция РФ содержит не­достаточно ясное понимание термина «принятие» закона. Она указывает, что законы принимаются Государственной Думой (ч. 1 ст. 105), создавая тем самым впечатление, будто законода­тельный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государ - ственная Дума фактически утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве (хотя и называется приня­тым) передается в Совет Федерации. Совет Федерации одобряет или не одобряет законопроект, и только после того, как Прези­дент РФ подпишет принятый обеими палатами законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т. е. может считаться принятым.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие «при­нятый федеральный закон», содержащееся в ч. 1 ст. 107 Консти­туции РФ, относится к результату законотворческой деятельно­сти обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «приня­тый Государственной Думой федеральный закон» (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отра­жает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

♦ законодательная инициатива и предварительное рассмотре­ние;

♦ рассмотрение законопроектов и принятие законов Государ­ственной Думой;

♦ рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Госу­дарственной Думой;

♦ рассмотрение законов в согласительной комиссии при воз­никновении разногласий;

♦ повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

♦ повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ;

♦ повторное рассмотрение Советом Федерации законов, от­клоненных Президентом РФ;

♦ подписание и обнародование законов Президентом РФ.

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только воз­можными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение за­кона в Государственной Думе возможно только в случае неодобре­ния этого закона Советом Федерации или отклонения Президен­том РФ, то же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласитель­ной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат пре­дусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответст­вии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для приня­тия в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя пала­тами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнаро­дованию, т. е. без возможности вето Президента).

Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение. В каждом государстве желание внести законопроект в парламент присуще многим органам, организациям и должностным лицам, но если бы все они осуществили свое желание, то работа законо­дательного органа оказалась бы заблокированной. Конституции и законы поэтому ясно очерчивают круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с приня­той процедурой.

Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязан­ность парламента начать рассмотрение данного законопроекта в соответствии с принятой процедурой, называется законодатель­ной инициативой.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законодатель­ной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Пра­вительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их веде­ния. Всего почти 700 субъектов этого права.

В прежних, советских конституциях право законодательной инициативы демагогически закреплялось за общественными ор­ганизациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным хотя бы из-за резкого увеличения числа общественных организа­ций. Поэтому законопроекты, в которых заинтересованы обще­ственные объединения, не представленные в Государственной Думе, могут быть внесены в Государственную Думу только через субъектов права законодательной инициативы, указанных в Кон­ституции РФ.

Законопроекты, согласно Конституции РФ, вносятся только в Государственную Думу. Этим закрепляется привилегия Думы на­чинать рассмотрение любого законопроекта, что исключает ана­логичную возможность для Совета Федерации. Совет Федерации, включенный в круг субъектов законодательной инициативы, мо­жет реализовать это свое право только путем внесения законо­проекта в Государственную Думу.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам, законопроектов о внесении изменений в дейст­вующие законы либо признании этих законов утратившими силу.

Необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним ряда разработок и материалов, в том числе пояснительной записки с изложением концепции законо­проекта, текста законопроекта, перечня актов, отмены, измене­ния, дополнения или принятия которых потребует принятие дан­ного законопроекта, финансово-экономического обоснования, заключения Правительства. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроках и порядке вступле­ния закона в силу, об отмене и приостановлении ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с приня­тием данного закона.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу, подле­жат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осуществляет Комитет по организации работы Государственной Думы. Зареги­стрированный законопроект направляется Председателем Госу­дарственной Думы в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конститу­ции РФ и Регламента. Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства, профиль­ный комитет определяет соответствие законопроекта ст. 104 Кон­ституции РФ и Регламенту с учетом мнения Правового управле­ния Аппарата. Когда все требования соблюдены, Совет Думы на­значает один из комитетов ответственным по законопроекту, включает законопроект в примерную программу своей деятель­ности на текущую или очередную сессию, направляет законопро­ект в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президен­ту РФ, Правительству РФ, в Совет Федерации и в высшие суды (по вопросам их ведения) для подготовки отзывов, предложений и замечаний. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет определяет один из них ответственным комите­том. Совет может установить срок для подготовки законопроекта. Для работы над законопроектами комитеты создают рабочие группы. В состав этих групп могут включаться депутаты, предста­вители соответствующего субъекта права законодательной ини­циативы, а также представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.

Законопроекты по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов РФ направляются субъектам РФ для подготовки отзывов. Обсуждение законопроекта в комитетах Го­сударственной Думы происходит открыто. Подготовленный к рассмотрению законопроект направляется в Совет Государствен­ной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государствен­ной Думой. Рассмотрение законопроектов в Государственной Ду­ме осуществляется в трех чтениях, если иной порядок не преду­смотрен законодательством или Регламентом. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответст­вия основных его положений Конституции РФ, актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты, который, в частности, информирует о результатах рас­смотрения заключения Общественной палаты. Рассмотрение за­конопроекта, внесенного Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями не­обходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроек­та предложений и замечаний. В ходе рассмотрения заслушивают­ся предложения и замечания депутатов и депутатских объедине­ний, полномочного представителя Президента РФ, представите­лей Правительства РФ, законодательных органов субъектов РФ и других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума устанавливает сро­ки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсу­ждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, по­ступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Ко­митет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным консти­туционным законам. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Го­сударственной Думы для включения в календарь рассмотрения па­латой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом коми­тет представляет таблицу поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблицу одобренных комитетом поправок. Таб­лицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законо­дательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Пра­вительству РФ.

В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших по­правках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полно­мочный представитель Президента РФ, представители инициато­ра законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным ко­митетом в законопроект при его доработке. Если такие возраже­ния имеются, то предоставляется слово для их краткого обосно­вания, после чего проводится голосование об одобрении или от­клонении поправки.

По окончании голосования по поправкам председательствую­щий ставит на голосование предложение о принятии законопро­екта во втором чтении. Если по итогам голосования такое пред­ложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После по­вторного рассмотрения во втором чтении доработанного законо­проекта председательствующий ставит на голосование предложе­ние о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в от­ветственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в тече­ние семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

При треньем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по от­дельным статьям, главам, разделам. Только в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляю­щих большинство депутатов, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Феде­ральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа де­путатов Государственной Думы. Одобренный проект закона пе­редается на рассмотрение Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением.

Конституционные формулировки «большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы» вызвали различ­ные толкования. Поскольку «число фактически избранных депу­татов» может быть меньше установленного состава палаты (как оно и было в Думе первого созыва), то и большинство от этих разных чисел тоже будет отличаться. В связи с обнаружившейся неопределенностью Государственная Дума обратилась с запросом о толковании соответствующих статей Конституции РФ в Кон­ституционный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. разъяснил, что цель установления в Конституции РФ числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение пред­ставительного характера высшего законодательного органа Россий­ской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Госу­дарственной Думой интерпретации понятия «общее число депутатов» как числа только фактически избранных в Государственную Думу де­путатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосова­ния прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантное™ значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции РФ окажутся нелегитимными.

Акты парламента должны воплощать интересы большинства в об­ществе, а не только самого парламентского большинства. Конститу­ция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Феде­рации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантиро­ваны только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Консти­туция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государст­венной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпу­са, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.

Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий «общее число депутатов» и «число фактиче­ски избранных депутатов» не отвечает требованиям Конституции РФ гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.

Следовательно, при любой численности избранных депутатов и при любом числе депутатов, участвующих в заседании (а их по разным причинам обычно бывает на 100-150 человек меньше), федеральный закон не может быть принят числом депутатов меньше, чем 226 человек, - это и есть конституционное боль­шинство от общего числа депутатов Государственной-Думы.

В случаях если принятый Государственной Думой федераль­ный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федера­ции, то в течение пяти дней данный федеральный закон направ­ляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования. Следует отметить, что Совет Федерации несколь­ко раз нарушил установленный для него 14-дневный срок, что порождало протест Думы.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что в случаях, когда Совет Федерации пропустил 14-дневный срок для рассмотрения закона, его несогласие с принятым Государственной Думой федеральным законом, т. е. заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле ч. 4 ст. 105 Кон­ституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические по­следствия. Конституционный Суд РФ в то же время отметил, что Президент РФ в силу возложенных на него конституционных полно­мочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимо­действия органов государственной власти обязан принимать необхо­димые меры по обеспечению непрерывности законодательного про­цесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией РФ срока направления принятого федерального закона главе государства.

Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государст­венной Думой. В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ при­нятые Государственной Думой федеральные законы в течение пя­ти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Го­сударственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств го­сударства, другие федеральные законы, предусматривающие рас­ходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации вправе сразу же отклонить такие федеральные законы.

Комитет, ответственный за рассмотрение федерального зако­на, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе также передать федеральный закон нескольким ко­митетам, определив при этом комитет, ответственный за рассмот­рение федерального закона. Члены Совета Федерации вправе ор­ганизовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает посту­пивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисля­ется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Со­вете Федерации (исключая нерабочие дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государ­ственной Думой федеральные законы по вопросам:

1) федерального бюджета;

2) федеральных налогов и сборов;

3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регули­рования, денежной эмиссии;

4) ратификации и денонсации международных договоров Рос­сийской Федерации;

5) статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации;

6) войны и мира.

Однако на практике в связи с прежними трудностями созыва Совета Федерации, вследствие чего он часто «не укладывался» в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли 14-днев­ный срок, установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ для рас­смотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федера­ции, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции РФ. Соответствующий запрос был направ­лен Советом Федерации в Конституционный Суд РФ.

1. Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, под­лежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ не позднее 14 дней после его передачи в Совет Фе­дерации.

2. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмот­рения принятого Государственной Думой федерального закона, под­лежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобрен­ным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Со­вета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо откло­нении.

3. Толкование, содержащееся в п. 1 и 2 настоящего постановле­ния, не распространяется на федеральные законы, признаваемые са­мим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотре­нию в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в ст. 106 Конституции РФ.

С переходом Совета Федерации на постоянную профессио­нальную основу своей деятельности это решение Конституцион­ного Суда РФ в известной степени стало менее актуальным, но все же не утратило своей силы. Из него вытекает, что конститу­ционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рас­смотрения закона Советом Федерации, а только его начало. На­чав рассмотрение закона в 14-дневный срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем го­лосования принять решение об одобрении либо отклонении за­кона. При этом истечение указанного срока не освобождает Со­вет Федерации от данной обязанности. Лакон, принятый по лю­бому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотре­ние. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписа­нию главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции РФ, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседа­нии Совета Федерации и завершено принятием решения.

Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение феде­рального закона, рассматривает принятый Государственной Ду­мой федеральный закон и принимает по нему заключение. Ко­митет может рекомендовать Совету Федерации одобрить закон или отклонить его.

Рассмотрение закона на заседании Совета Федерации начина­ется с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом. Затем палата большинством голосов от общего числа членов принимает решение одобрить или откло­нить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании пала­ты. По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.

Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение 14-дневного срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обна­родования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Со­вета Федерации. Решение об отклонении закона оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также час­тей и пунктов статей данного закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государст­венной Думой, а также может содержаться предложение о созда­нии согласительной комиссии. Постановление Совета Федера­ции об отклонении закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

Рассмотрение законов в согласительной комиссии. Для преодо­ления возникших разногласий по федеральному закону, приня­тому Государственной Думой и отклоненному Советом Федера­ции, создается согласительная комиссия. Комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Она образуется на па­ритетных началах из представителей двух палат. Члены согласи­тельной комиссии и ее сопредседатель от каждой палаты избира­ются палатами и образуют их депутации в комиссии.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения закона, по которым возникли разногласия между Советом Феде­рации и Государственной Думой, стремясь выработать согласо­ванные предложения в виде единого текста соответствующих по­ложений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Со­вета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможно - сти преодоления возникших разногласий данным составом со­гласительной комиссии, вопрос передается на рассмотрение Со­вета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе изменить предложения по редакции отдель­ных положений закона, изменить состав депутации в согласи­тельной комиссии, отказаться от участия в работе согласитель­ной комиссии.

Постановление о принятом решении не позднее чем через пять дней направляется в Государственную Думу.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, от­клоненных Советом Федерации. В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государст­венной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона этот комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить одно из сле­дующих решений:

♦ снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Го­сударственной Думой в связи с отклонением его Советом Феде­рации;

♦ создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных на­чалах для преодоления возникших между Государственной Ду­мой и Советом Федерации разногласий по отклоненному Сове­том Федерации закону;

♦ принять федеральный закон в ранее принятой Государст­венной Думой редакции.

Если Государственная Дума не приняла предложения согласи­тельной комиссии и выразила свое несогласие с решением Сове­та Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается при­нятым, если за него проголосовало не менее двух третей от обще­го числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней направ­ляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, от­клоненных Президентом РФ. Согласно Конституции РФ, если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления феде­рального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. Закон, отклоненный Президен­том РФ, направляется Советом Государственной Думы на заклю­чение ответственного комитета Государственной Думы или спе­циально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение 10 дней. По итогам рассмотрения комитет или ко­миссия могут рекомендовать Государственной Думе одобрить за­кон в редакции, предложенной Президентом РФ, согласиться с предложением Президента РФ об отклонении данного закона, создать специальную комиссию для выработки согласованного текста или одобрить закон в ранее принятой редакции.

После одобрения Государственной Думой отдельных предло­жений Президента РФ комитету или комиссии, готовившим за­ключение, поручается подготовить текст закона с включением в него одобренных Думой согласованных предложений Президен­та РФ; такой текст представляется Государственной Думе для одобрения в целом; закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государ­ственной Думы. Решение об одобрении федерального закона в ра­нее принятой Думой редакции принимается большинством не ме­нее двух третей голосов от общего числа депутатов Государствен­ной Думы. Одобренный в ранее принятой Думой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председате­лем Государственной Думы в Совет Федерации. Если же предло­жение об одобрении закона в ранее принятой редакции не набра­ло необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный

закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Повторов рассмотрение Советом Федерации законов, отклонен­ных Президентом РФ. Если при повторном рассмотрении Госу­дарственной Думой закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то такой закон будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый. Если же этот закон одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, Со­вет Федерации вправе не открывать обсуждение и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой ре­дакции без обсуждения или открыть обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ранее принятой ре­дакции ставится на голосование. Закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если же за его одобрение проголосовало менее двух третей от об­щего числа членов Совета Федерации, закон считается отклонен­ным палатой. Постановление Совета Федерации об одобрении закона, отклоненного Президентом РФ, в течение пяти дней на­правляется Президенту РФ, который согласно ч. 3 ст. 107 Кон­ституции РФ обязан его подписать и обнародовать. При отклоне­нии указанного закона соответствующее постановление в пяти­дневный срок направляется в Государственную Думу.

Особенности рассмотрения палатами федеральных конституци­онных законов. Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 108) феде­ральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от обще­го числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голо­сов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в остальном прохождение законопроекта в палатах в основном производится в порядке, установленном их Регламентами для федеральных законов, хотя согласно формулировкам Конститу­ции РФ Государственная Дума не принимает, а одобряет такой закон (следовательно, Совет Федерации рассматривает не приня­тый, а одобренный Государственной Думой федеральный кон­ституционный закон). Но эти особенности носят скорее терми­нологический характер.

Президент РФ в законодательном процессе. Согласно Консти­туции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, при­нятые Федеральным Собранием. Это право, известное в ряде стран под названием промульгации, превращает акты органа за­конодательной власти в акты государственной власти. Только по­сле того как глава государства обнародует принятый федераль­ный закон, этот закон приобретает юридическую силу, обязы­вающую исполнять его.

В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение 14 дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после по­вторного его одобрения Государственной Думой и Советом Фе­дерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первона­чальной редакции и обязан обнародовать этот закон (п. «д» ч. 1 ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Президент РФ обладает правом вето, преодоление которого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует большинства в две трети голосов депутатов (членов) в ка­ждой палате. Право вето - действенное оружие в руках Прези­дента РФ, он им иногда пользуется.

Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участвует в за­конодательном процессе и на более ранних стадиях. Он имеет (и весьма часто реализует) право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участвует в законотворческой деятельности фактически на всех стадиях. Эта деятельность осу­ществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодей­ствия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президен­та РФ. В Положении определяются конкретные действия полно­мочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации на всех стадиях законодательного процесса, порядок рассмотрения Администрацией Президента РФ вопро­сов, связанных с законодательной инициативой, отклонением за­конов, дачей заключений по законопроектам и т. д.

В практике взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания встречались случаи возвращения Президентом РФ фе­деральных законов без рассмотрения. Такая акция не равнознач­на применению вето, а следовательно, не требует для преодоле­ния при повторном рассмотрении большинства в две трети. Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка приня­тия законов (неидентичность текстов закона, рассматриваемых в разных палатах, отсутствие в требуемых случаях заключения Пра­вительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конститу­ции РФ обращать внимание палат на необходимость устранить нарушения. Однако Государственная Дума в постановлении от 20 марта 1996 г. отметила, что, по ее мнению, возвращение Пре­зидентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией не предусмотрено. В других случаях Дума обраща­ла внимание на то, что отклонение закона иногда происходило с нарушением 14-дневного срока. Данные разногласия были пред­метом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил порядок применения Президентом РФ своего права вето, указав, что, поскольку при отклонении Президентом РФ принятого федерального закона Конституцией РФ предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации откло­ненного федерального закона, мотивы принятого Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Соб­рания. Решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порож­дает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридиче­ских последствий. Из Конституции РФ не следует, что Президент РФ может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные за­коны, принятые с соблюдением требований Конституции РФ и пре­дусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установ­ленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Прези­дент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в со­ответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может счи­таться «принятым федеральным законом», а его возвращение в пала­ты Федерального Собрания - отклонением, поскольку установлен­ные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный ха­рактер и не могут меняться по усмотрению участников законодатель­ного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недости­жения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами на рассмотрение Конституционного Суда РФ.

Спор о толковании ст. 107 Конституции РФ. Формулировки этой статьи Основного Закона, имеющей большое значение для принятия законов, породили различные толкования, дважды ставшие предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Первый раз Государственная Дума запросила Конституционный Суд о том, является ли указание в ч. 3 ст. 107 на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ос­нованием для принятия решений об одобрении закона на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания. Од­нако такое толкование означало бы, что голоса большинства чле­нов Совета Федерации оказались бы растворенными в общей сумме с голосами гораздо большего числа депутатов Думы и, сле­довательно, утратили бы свое самостоятельное значение.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. отметил, что понимание указанных положений ч. 3 ст. 107 как спосо­ба подведения итогов голосования исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы проти­воречит Конституции РФ, которая в ряде своих статей (ст. 100, 102, 103, 105, 108) устанавливает, что палаты Федерального Собрания за­седают раздельно. Этот порядок предусмотрен и для ч. 3 ст. 107. По­этому положение об общем числе членов Совета Федерации и депу­татов Государственной Думы, содержащееся в ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов со­ответственно от численности каждой палаты, установленной ч. 2 и 3 ст. 95 Конституции РФ.

Второй раз предметом рассмотрения Конституционным Судом были запросы Государственной Думы, Президента РФ и Совета Федерации. Государственная Дума, исходя из понятия «принятый закон», просила разъяснить, какая из палат Федерального Собра­ния направляет Президенту РФ федеральный закон, принятый Думой и не рассмотренный Советом Федерации в 14-дневный срок (при условии, что закон не подлежит обязательному рас­смотрению в Совете Федерации). Дума полагала, что делать это должна именно она. Государственная Дума также считала, что она направляет Президенту РФ и федеральные законы, принятые ею повторно после отклонения Советом Федерации. Наконец, Государственная Дума ставила вопрос о том, могут ли случаи воз­вращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения расцениваться как их отклонение, которое требует в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ повторного рас­смотрения закона Государственной Думой.

Президент РФ исходил из того, что понятие «принятый феде­ральный закон» включает как принятие федерального закона Го­сударственной Думой, так и одобрение его Советом Федерации, а также повторное, после отклонения Советом Федерации, приня­тие закона Государственной Думой. Президент РФ поэтому ут­верждал, что принятые федеральные законы могут направляться ему для подписания и обнародования только Советом Федера­ции, за исключением случаев, когда при несогласии Государст­венной Думы с решением Совета Федерации при повторном го­лосовании за данный закон проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

По мнению Совета Федерации, положение ч. 3 ст. 107 Кон­ституции РФ о том, что отклоненный Президентом РФ феде­ральный закон подлежит рассмотрению палатами Федерального Собрания «в установленном Конституцией Российской Федера­ции порядке», означает, что этот порядок должен быть аналоги­чен порядку рассмотрения федеральных законов, подлежащих в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмот­рению в Совете Федерации.

Как видно из сопоставления этих позиций, основные участ­ники законотворческого процесса столкнулись с существенными разногласиями по весьма важным вопросам, способным решать судьбу законов.

Конституционный Суд РФ в связи с этими запросами постановил в постановлении от 22 апреля 1996 г. следующее.

1. Под «принятыми федеральными законами» по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции РФ понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Сове­том Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конститу­ции РФ;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответст­вии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федера­ции в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

2. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляет­ся для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Феде­рации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, принятый федеральный закон Президен­ту РФ направляет Государственная Дума.

3. Отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмот­ренное ч. 4 ст. 107 Конституции РФ, означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федерально­го закона в соответствующую палату Федерального Собрания, воз­можное только в случае нарушения палатой установленных Консти­туцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

4. Положение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ о том, что в случае от­клонения Президентом РФ федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ поряд­ке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотре­ние такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, по­ложение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции РФ. Если отклонен­ный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмот­рен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

Таким образом были преодолены трудности, связанные с по­ниманием ст. 107 Конституции РФ участниками законотворче­ского процесса.

Порядок обнародования законов. Порядок обнародования и вступления в силу законов, принятых Федеральным Собранием, регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде­ральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в редак­ции от 22 октября 1999 г.). В соответствии с этим Законом на территории Российской Федерации применяются только те феде­ральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликова­ны. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Феде­рального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Феде­ральным Собранием, публикуются одновременно с федеральны­ми законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституцион­ного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Со­брания считается первая публикация его полного текста в «Рос­сийской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». При этом законы направляются для официального опубликования Президентом РФ, а акты палат Федерального Со­брания направляются для официального опубликования Предсе­дателем соответствующей палаты или его заместителем. Феде­ральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (об­народованы) по телевидению и радио, разосланы государствен­ным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в ма­шиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собра­ния и иные документы могут быть опубликованы также в виде от­дельного издания.

Закон устанавливает порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими закона­ми или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором пуб­ликуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряже­ния Президента РФ, постановления и распоряжения Правитель­ства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государ­ственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. При публикации федерального конститу­ционного закона и федерального закона указываются наименова­ние закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Ду­мой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

Главная » Трудовое » Процедура принятия закона. Обсуждение законопроекта