Правительство Российской Федерации по Конституции провозглашено органом, осуществляющим исполнительную власть (ст. 110 Конституции РФ). Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» наделяет Правительство статусом высшего исполнительного органа государственной власти РФ (ст. 1 Федерального конституционного закона). Оставив за рамками настоящего исследования вопросы о месте Правительства в системе органов государственной власти РФ и взаимоотношениях его с Президентом РФ, необходимо уточнить правовую природу тех мер воздействия, которые применяются к Правительству и персонально министрам по нормам конституционного законодательства. Очевидно, что один из высших органов государства должен нести ответственность по нормам конституционного законодательства. Остается, правда, вопрос – какую же ответственность несет Правительство РФ, поскольку в литературе не существует однозначного понимания природы такой ответственности.

Конституция не устанавливает четких оснований ответственности Правительства РФ, в ее нормах определяется лишь субъект применения (Президент), санкции (отставка) и процедура ее применения, в которой участвуют либо только Президент, или же Президент и Государственная Дума.

Конституция устанавливает три такие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст.117) и отказ в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях для ухода Правительства в отставку требуется решение Президента.

Ранее уже отмечалось, что закрепленные в Конституции РФ принудительные меры в отношении Правительства РФ нельзя отнести к мерам классической конституционно-правовой ответственности, так как конструкция этих санкций строится на дискреционном праве Президента разрешать любые конфликты во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти или устанавливать эффективность реализации ими своих конституционных функций, единолично определяя, какой из органов власти должен подвергнуться мерам воздействия. Указанные санкции можно относить к мерам позитивной или политической конституционно-правовой ответственности, которые реализуются в рамках системы разделения властей вне правонарушения и вины, в случаях наличия конфликтов, неэффективности в работе, не достижения определенных результатов и пр.

В науке конституционного права существуют различные мнения по поводу ответственности Правительства и того, какую ответственность несет Правительство по российскому законодательству. Можно в достаточной степени условно выделить три подхода к тому, какой природы ответственность несет Правительство РФ.

Согласно первой точке зрения, ответственность Правительства РФ объявляется политической, но авторы отмечают, что политическая и конституционная ответственность по конституции практически неразделимы, а преобладает все-таки политическая ответственность. Так, Р. М. Дзидзоев, характеризуя конституционно-правовую ответственность Правительства, пишет: «Эта ответственность является преимущественно политической, она необязательно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины».

В. Н. Савин отмечает, что конституционная ответственность по форме реализации иногда сходна с политической ответственностью по субъектам, основаниям ее наступления и последствиям. Например, роспуск правительства может быть как мерой конституционной ответственности, когда это наступает в результате ненадлежащего исполнения своих конституционных обязанностей, так и мерой политической, когда правительство уходит в отставку с целью разрешить сложившийся в стране политический кризис. «Представляется, - пишет автор, - что отставка министра, к примеру, может быть одновременно мерой как политической, так и конституционной ответственности. Важно учитывать, что основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины».

По мнению В. В. Мечникова, в случае, когда отсутствует полный перечень обстоятельства, конкретных оснований конституционной ответственности, то речь должна идти о политической ответственности, несмотря на то, что правовые основания совершать определённые действия зафиксированы Конституцией. «Так, например, - пишет он, - ч. 2 ст. 117 Конституция РФ предусматривает право Президента принимать решение об отставке Правительства. При этом Конституция не ограничивает президента какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе правительства. На наш взгляд, отсутствие четких критериев для отставки правительства в каждом отдельном случае свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо речь должна идти здесь о сугубо политической, а не конституционной ответственности правительства за те или иные действия или наоборот бездействия по реализации тех или иных политических программ, установок, мероприятий. Напротив, когда речь идет о роспуске правительства в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей, в случае выражения недоверия Госдумой, - это мера конституционной ответственности».

Аналогично А. Л. Сергеев отмечает, что отставка члена Правительства, произведенная в соответствии с указом Президента, в одном случае может быть мотивирована нарушением конституционно-правовых норм, и будет мерой конституционной ответственности, если же она вызвана другими причинами – налицо политическая ответственность.

О. В. Спичак замечает, что Правительство Российской Федерации несет политическую ответственность перед Президентом. «Объектом политической ответственности на государственном уровне, - пишет автор, - может быть выполнение поручений высших должностных лиц, а в некоторых случаях просто личная лояльность».

В соответствии со вторым - «синтетическим» подходом, - ответственность Правительства объявляется конституционно-политической, при этом отмечается: несмотря на то, что основания ее не определены, но раз процедура и санкции установлены конституционно, значит она не может являться никакой иной ответственностью, кроме как конституционной. Так, А. Н. Шеян считает, что ответственность правительства РФ следует именовать конституционно-политической, как разновидность конституционно-правовой ответственности, поскольку любая мера, закрепленная в законодательстве, приобретает черты юридической ответственности, и не может являться какой-то иной ответственностью.

Оригинальную модель ответственности Правительства отстаивает Н. М. Колосова, считая ее, безусловно, конституционной, но при этом в качестве ее оснований называя деяния, не имеющие признаков правонарушения. По ее мнению, основанием конституционной ответственности Правительства является так называемое «злоупотребление правами», т. е. по сути неэффективное использование собственных полномочий. Например, «злоупотребление правом законодательной инициативы, - пишет Н. М. Колосова, - может стать основанием наступления конституционной ответственности и мерой такой ответственности может стать ограничение такого права». При этом ранее Н. М. Колосова допускала конституционную ответственность Правительства и за спад производства, правда впоследствии признала, что в настоящее время отставка Правительства по решению Президента все же относится к политической ответственности, нежели к конституционной. При этом указанный автор совершенно справедливо замечает, что отставка Правительства по решению Президента (ч. 2 ст.117 Конституции), «создает условия для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации» и именует ее политической.

Таким образом, следует сделать вывод, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-правовой ответственности в негативном смысле, эта ответственность позитивная или политическая, не принципиально, как ее именовать.

По нашему мнению, такое положение вещей недопустимо с точки зрения теории и практики конституционно-правового регулирования. Многие адепты установленной в Конституции РФ формы правления полагают, что признаком смешанной формы и является ответственность Правительства только перед главой государства, а не перед парламентом без указания на ее основания. Представляется, российская форма правления уникальна не в положительном смысле, а как раз в аспекте ответственности Правительства.

Действительно, в парламентарных республиках и монархиях глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, любые санкции по отношению к нему применяются парламентом. А в президентских республиках ответственность правительства (а точнее, членов кабинета) возможна исключительно перед президентом как лицом, возглавляющим исполнительную власть (администрацию). Так называемые смешанные формы являются нестабильными и противоречивыми с точки зрения применения санкций по отношению к правительству и парламенту, и зачастую являются признаком авторитарных и недемократических режимов (Беларусь, Казахстан, Узбекистан и т. д.), устанавливая фактически исключительное право президента применять меры ответственности в отношении правительства, с декоративными полномочиями парламента.

Полагаем, что ответственность правительства должна преимущественно оставаться политической, так как основания ее применения крайне сложно сформулировать и в его действиях чаще всего нельзя будет выявить признаки конституционного правонарушения. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентом (Государственной Думой), а не президентом, который концентрирует в одних руках явно избыточные сверхполномочия.

С другой стороны, в определенных случаях, как показывает и российская практика, имеются примеры действий Правительства, когда налицо грубое неисполнение Конституции и законов, решений судов (Конституционного, Верховного и иных судебных инстанций), в этих необходимо дополнить конституцию нормами о конституционной ответственности за правонарушение. Причем реализация этой ответственности должна в корне отличаться от процедуры, установленной для политической ответственности – необходимо участие суда (лучшим вариантом реализация этой санкции будет решение Конституционного Суда, устанавливающего наличие конституционного деликта), решение Государственной Думы, которое носит обязательный характер для Президента РФ, который своим решением будет обязан отправить Правительство в отставку.

Нельзя не сказать и о возможности персональной ответственности министров, которая в настоящее время никак не регулируется в нормах права, являясь правом Президента. Вполне допустимо закрепить в Конституции и персональную ответственность министров за нарушение Конституции, законов и судебных решений, когда решение Государственной Думы, принятое на основании судебного заключения (Конституционного Суда), будет опять же обязательным основанием для его ухода в отставку.

В литературе уже были высказаны определенные предложения о совершенствовании ответственности Правительства. Так, А. Л. Сергеев предлагает закрепить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» перечень противоправных деяний, в случае совершения которых отставка Правительства станет юридически обусловленной. Окончательное решение будет принимать Президент РФ, заслушав объяснения Председателя Правительства. Либо конституционное производство может возбудить Генеральный прокурор или Государственная Дума, произвести расследование деликта, по завершении которого результаты должны быть представлены Президенту, который будет должен произвести квазисудебное производство с участием представителя органа власти, выдвинувшего обвинение, и представителя Правительства и вынести окончательное решение. При этом конституционными деликтами Правительства данный автор предлагает считать злоупотребление полномочий или халатность при принятии решений, выразившиеся в резком ухудшении экономической ситуации, падению основных показателей жизненного уровня населения, ухудшении экологической обстановки, реальной угрозе военной безопасности РФ.

Этот же автор предлагает ввести в ФКЗ «О Правительстве РФ» такую меру ответственности, как отставку министра вследствие совершенного им деликта. Причем инициировать процедуру должны Государственная Дума, Совет Федерации или Генеральный прокурор в Конституционном Суде или Верховном Суде. Если суд вынесет заключение о наличии в действиях министра состав деликта, то Президент обязан принять решение об отставке министра.

Л. В. Забровская предлагает уточнить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» основания отставки Правительстве как меры именно конституционно-правовой ответственности, установив критерии в соответствии с которыми Государственная Дума может выражать недоверие Правительству.

По нашему мнению, перечень, предложенный А. Л. Сергеевым, будет излишним, так как эти деяния не имеют признаков конституционных деликтов, а являются основаниями именно политической (позитивной) ответственности, причем нет смысла в их установлении, поскольку на практике ошибок, которые может совершить Правительство, намного больше. И попытка их установить законодательно не сделает ответственность Правительства конституционно-правовой. Процедура, предлагаемая указанным автором, излишне громоздка и высокозатратна с позиции расходов государства на ее реализацию.

Установление мер конституционно-правовой ответственности, как и определение оснований ответственности Правительства и отдельных министров, весьма актуальны для Российской Федерации. В связи с этим в России необходимо, во-первых, установить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» конституционно-правовую ответственность федеральных министров за нарушения закрепленных в нем требований о несовместимости, а также за нарушение Конституции, федеральных законов и решений судов в принятии нормативных и индивидуальных актов. Конституционно-правовой санкцией за такие нарушения должно быть освобождение министра от должности. В. А. Виноградов предлагает такой механизм в случае нарушения требований о несовместимости: по обращению Президента России, Председателя Правительства, 1/3 депутатов Государственной Думы, 1/3 членов Совета Федерации, Генерального прокурора или Председателя Счетной палаты Верховный Суд Российской Федерации определяет, нарушены ли федеральным министром требования о несовместимости. На основании решения Верховного Суда, констатирующего такое нарушение, Президент России (без обязательного представления Председателя Правительства) освобождает федерального министра от должности в течение 48 часов.

Сложно согласиться с предложенной процедурой по нескольким причинам. Во-первых, слишком широкий круг лиц, обладающих правом инициировать процедуру, может девальвировать значимость применения самой санкции. Кроме того, вряд ли следует ограничивать основания для освобождения от должности только требованием о несовместимости. И самое главное - основное участие в процедуре должны принимать два органа – Государственная Дума, инициирующая такое обращение, и Верховный суд. Другим вариантом применения санкции по отношению к министру должно быть нарушение законодательства и решений судебных органов. Решающее участие должна принимать Государственная Дума, инициирующая обращение в Конституционный Суд на предмет заключения о нарушении закона со стороны министра, и на этом основании принятое большинством голосов резолюция Государственной Думы о порицании министру, влекущая немедленную отставку министру по решению Президента. Введений этих санкций не потребует изменений в действующей Конституции РФ.

Во-вторых, следует предусмотреть и такую санкцию, как обязательную коллективную отставку Правительства вследствие совершенного им конституционного деликта, выражающегося в систематическом нарушении Конституции, федеральных законов, неисполнении судебных решений. Факт нарушения законодательства устанавливается заключением Конституционного Суда (минимум дважды) по обращению не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы. После этого Государственная Дума большинством голосов должна принять решение о недоверии Правительству, и глава государства обязан отправить Правительство в отставку. Для реализации этой конституционной санкции необходимо будет внести поправку в ст. 117 Конституции РФ.

По нашему мнению, законодательное совершенствование регламентации института конституционно-правовой ответственности Правительства и его членов представляется необходимым шагом в процессе правового оформления конституционно-правовой ответственности как полноценного вида юридической ответственности в нашей стране. Другое дело, что перенесение такой санкции, как импичмент, в сферу ответственности членов кабинета совсем не очевидно, поскольку применение предельно усложненной процедуры отрешения от должности к членам Правительства позволит в реальности избежать привлечения к ответственности недобросовестных министров. Более того, как показывает зарубежный опыт закрепления конституционной ответственности членов правительств, основаниями их ответственности признаются не столько совершение уголовных преступлений (как в случае с импичментом), сколько ненадлежащее осуществление полномочий, ошибки и упущения в осуществлении функций государственного управления.

В сложившейся конституционно-правовой практике члены зарубежных правительств отвечают по специальной процедуре, определенной конституционными нормами, и перед особым органом (группой органов) за комплекс совершенных действий, которые связаны с недобросовестным осуществлением ими функций публичного управления. Конечно, более правильно с формальных позиций точно определить основания ответственности членов кабинета и перечислить в их числе только собственно нарушение законов и иных нормативных актов (например, указов главы государства), а не действия, которые трудно квалифицировать как противоправные (ошибка или упущение).

Представляется, что необходимо законодательно определить основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ (включая его председателя), ограничив их нарушениями Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов, совершение уголовных преступлений, не дополняя размытыми и субъективными условиями, которые влекут (особенно в российских условиях) возможность злоупотреблений со стороны инстанций применения мер ответственности.

Полагаем, что ответственность министров российского Правительства должна быть дифференцирована по основаниям и правовой процедуре от ответственности иных должностных лиц ввиду огромного объема полномочий и особого характера деятельности членов правительства. Более того, это позволит защитить их как от злоупотреблений со стороны главы государства, так и от политических нападок противников, которые могут инициировать их преследование по мнимым основаниям (особенно при «слабом» главе государства). А это в свою очередь способно гарантировать стабильность деятельности Правительства, и сделать его более независимым от произвола со стороны различных политических сил и высших должностных лиц государства.

Крысанов Антон Вячеславович, адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России.

В статье раскрываются сущность и отличия коллективной конституционно-правовой ответственности Правительства РФ и индивидуальной конституционно-правовой ответственности должностных лиц Правительства РФ. Автор приходит к выводу о наличии абсолютных полномочий у Президента РФ по осуществлению комплекса мер конституционно-правовой ответственности в отношении Правительства РФ и его должностных лиц.

Ключевые слова: Президент РФ; Государственная Дума; Правительство РФ; конституционно-правовая ответственность; меры ответственности; выражение недоверия; вопрос о доверии; отставка Правительства РФ.

Essence and differences of the collective constitutional responsibility of the Government of the Russian Federation and individual constitutional responsibility of government officials of the Russian Federation is analyzed. The author makes a conclusion that there are absolute powers of the President of the Russian federation on the implementation of measures of constitutional responsibilities with regard to the Russian Government and its officials.

Key words: President of the Russian Federation; the State Duma; the government of the Russian Federation; constitutional responsibility; sanctions; expression of distrust; question of distrust; government resignation Russian Federation.

Конституционно-правовая ответственность формируется и функционирует как весьма противоречивый конституционно-правовой институт. Учеными на протяжении достаточно длительного периода времени анализируются меры конституционно-правовой ответственности, закрепленные в различных нормативно-правовых актах, но при этом непосредственно термин "конституционно-правовая ответственность" в законодательстве обнаружить затруднительно (в отличие от решений Конституционного Суда РФ, в которых рассматриваемый отраслевой вид юридической ответственности обозначается как "конституционно-правовая" и как "конституционная").

Исключением не является и конституционно-правовая ответственность Правительства РФ, судить о наличии которой становится возможным в силу того, что, во-первых, в Конституции РФ устанавливается возможность отставки Правительства РФ по инициативе Президента РФ, выражения недоверия и отказа в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы. В литературе указанные механизмы называют санкциями именно конституционно-правовой ответственности <1>. Во-вторых, в числе основных принципов деятельности Правительства РФ в ст. 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" <2> закреплен и принцип ответственности. Закрепляя данный принцип, законодатель, видимо, подразумевал включение в него совместно с гражданско-правовой, уголовно-правовой ответственностью такого специфического вида юридической ответственности, как конституционно-правовая, которая "является важнейшей частью механизма конституционного строя, публичной власти в федеративном государстве. Она должна пронизывать как горизонтальную, так и вертикальную подсистемы публичной власти..." <3>.

<1> См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 11.
<2> См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. Федерального закона от 03.12.2012 N 4-ФКЗ) "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
<3> Полянский В.В. Конституционная ответственность в свете задач гармонизации публичной власти в федеративном государстве // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 210.

Согласно ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Таким образом, данная конституционная норма устанавливает коллегиальный характер деятельности рассматриваемого федерального органа государственной власти. Тем не менее следует различать коллективную конституционно-правовую ответственность Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти и индивидуальную конституционно-правовую ответственность членов Правительства.

Анализируя коллективную конституционно-правовую ответственность Правительства РФ, следует рассмотреть ее правовые основания, порядок реализации, а также меры, которые законодатель закрепил в качестве возможных для применения в отношении рассматриваемого субъекта, и инстанции, их реализующие.

1. Отставка Правительства РФ по инициативе Президента РФ.

В Конституции РФ говорится о том, что Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. В процессе реализации рассматриваемой нормы Президент РФ уполномочен руководствоваться объективными показателями работы Правительства РФ, которые могут послужить основанием для издания указа об отставке Правительства. Но при этом нельзя исключать и возможности отставки Правительства по субъективным причинам, поскольку конкретных правовых оснований для отставки в законодательстве не формулируется, что, по сути, создает простор для политического усмотрения. Вспомнить хотя бы практику, когда в период с 1998 по 1999 г. без серьезных к тому оснований Президент РФ отправил в отставку четыре состава Правительства РФ.

Таким образом, налицо политико-правовая ответственность Правительства РФ, которую можно рассматривать в качестве структурного элемента позитивной конституционно-правовой ответственности. Вопрос о разграничении категорий "политическая" и "конституционно-правовая" ответственность требует самостоятельного анализа <4>, отметим лишь то, что разграничивать необходимо в первую очередь позитивную конституционно-правовую и политическую ответственность, поскольку именно здесь существует наиболее тонкая грань. Ответственность политическая связана с позитивной конституционно-правовой ответственностью в той мере, в какой она закреплена в конституции и иных источниках конституционного права, устанавливая определенные "маяки" для субъектов конституционно-правовых отношений в процессе выбора ими направления своего политико-правового поведения. Данный вид предлагается именовать политико-правовой ответственностью, которая, впрочем, не исчерпывает содержание политической ответственности <5>.

<4> См.: Сергеев А.Л. Конституционная ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17 - 19; Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 34 - 35.
<5> См.: Крысанов А.В. Юридическая природа и значение конституционно-правовой ответственности в системе конституционно-правового регулирования // Проблемы права. 2012. N 6. С. 42.

В Конституции РФ закреплено право Президента России на представление кандидатуры Председателя Правительства РФ Государственной Думе, которая, по сути, "обречена" на согласование предложенной кандидатуры. Должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров замещаются также де-факто по усмотрению главы государства. В литературе высказывается мнение о том, что "Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ" <6>. Применительно к указанному порядку формирования Правительства РФ приведем высказывание О.Э. Лейста о том, что "недостижение требуемого результата, необходимого эффекта может быть обусловлено не только и не столько противоправными деяниями, сколько недостаточной компетентностью работника или неналаженностью организационной работы управленческого органа. В таких случаях необходимо не (только) применение санкций, а совершенствование организационной работы и кадрового состава" <7>. Как отмечалось выше, Президент РФ обладает широким спектром полномочий по формированию состава Правительства, но, по существу, остается фигурой "безответственной" и в том случае, когда отставка Правительства РФ обусловлена несовершенством кадровой и организационной работы.

<6> Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 19.
<7> Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 232.

2. Выражение недоверия и отказ в доверии Правительству РФ Государственной Думой.

В Конституции РФ закрепляется механизм конституционно-правовой ответственности Правительства РФ, реализуемый Государственной Думой в форме выражения недоверия (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

В соответствии с Регламентом Государственной Думы <8> отправной точкой в реализации права Государственной Думы на выражение недоверия Правительству РФ следует считать внесение мотивированного предложения в письменной форме в Совет Государственной Думы (с приложением проекта постановления и списка депутатов-инициаторов) группой численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. В заседании Государственной Думы, на котором рассматривается вопрос о недоверии Правительству РФ, принимают участие Председатель Правительства РФ либо заместитель Председателя, исполняющий его обязанности, а также другие члены Правительства РФ, которые отвечают на вопросы депутатов. Таким образом, Регламент закрепляет определенные гарантии стабильного функционирования Правительства РФ.

<8> См.: Регламент Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (в ред. Федерального закона от 14.11.2012 N 1120-6 ГД) // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Конкретные правовые основания для выражения недоверия Правительству РФ, аналогично с отставкой Правительства РФ по инициативе Президента РФ, в Конституции РФ не закреплены. При этом ученые указывают на то, что правовые основания для думского вотума недоверия содержатся в нормах Бюджетного кодекса РФ <9>. Так, в частности, в ст. 202 БК РФ <10> установлено, что в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может поставить вопрос о доверии Правительству РФ. Вместе с тем Конституция РФ (ч. 4 ст. 117) закрепляет исключительное право Председателя Правительства РФ на постановку вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой. Таким образом, прослеживается несогласованность норм текущего законодательства с нормами Конституции РФ, поскольку вопрос о доверии ставится перед Государственной Думой Председателем Правительства РФ, а не по инициативе Государственной Думы, которая правомочна выразить недоверие Правительству РФ. Правомерно вести речь об основаниях думского вотума недоверия, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, с изменением ст. 202 в следующей редакции: "В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации".

<9> См.: Дзидзоев Р.М. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах своей деятельности и вопросы парламентской ответственности Правительства // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 21. С. 24.
<10> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 25.12.2012 N 268-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Окончательное решение о дальнейшей судьбе Правительства РФ в случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой принимает Президент РФ. Он вправе согласиться с решением парламента и объявить об отставке Правительства РФ либо же занять противоположную позицию. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу с назначением даты выборов ее нового состава. Однако отсутствие в Конституции РФ установленного срока для принятия решения Президентом РФ в случае повторного выражения недоверия может воспрепятствовать его реализации. Закрепление в Конституции РФ семидневного срока для принятия решения Президентом РФ позволило бы восполнить такой конституционный пробел.

Рассмотрев содержание проектов постановлений Государственной Думы о выражении недоверия Правительству, следует констатировать, что они не исчерпываются вводной и резолютивной частью, а обязательно включают описательную (содержательную) составляющую, в которой депутаты - инициаторы выражения недоверия обосновывают его причины и как следствие - возможной отставки. В российской действительности случаи инициирования выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ не столь многочисленны, а практика их успешной реализации вовсе отсутствует. Тем не менее попытки выразить недоверие Правительству РФ депутатами Государственной Думы в практике конституционного правоприменения имели место. Так, например, в 2001 г. в Совет Государственной Думы был представлен проект мотивированного предложения о выражении недоверия Правительству РФ под председательством М.М. Касьянова <11>. В рассматриваемом проекте в числе причин выражения недоверия Правительству указывается на игнорирование правительственными чиновниками прямых поручений Президента РФ и рекомендаций Госсовета; утрату общественного доверия и неспособность вывести страну из очередного кризиса. В 2005 г. аналогичное предложение <12> в отношении Правительства М.Е. Фрадкова содержало в себе указание на то, что Правительство не смогло ускорить экономический рост, придать ему устойчивость, уменьшить пропасть между богатыми и бедными; Правительство в своих действиях все дальше отходит от ст. 7 Конституции РФ, провозгласившей Россию социальным государством.

<11> Мотивированное предложение о выражении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия Правительству Российской Федерации // URL: http://www/left.ru/2001/6/kprf19.html (дата обращения: 24.01.2013).
<12> Мотивированное предложение о выражении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия Правительству Российской Федерации // URL: http://kprf.ru/news/pr/30685.html (дата обращения: 24.01.2013).

Эмпирический материал позволяет сделать вывод о том, что основания для выражения недоверия Правительству РФ носят самый обтекаемый характер и связаны как с недолжным выполнением правительством возложенных на него обязанностей, так и с игнорированием закрепленных в Конституции РФ принципов.

В литературе предлагается именовать процесс выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ предупредительной мерой в том случае, если Президент РФ не поддержал инициативу Государственной Думы об отставке Правительства РФ <13>. Согласиться с указанной точкой зрения вполне возможно, если не учитывать содержание правовой нормы ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, применительно к которой высказывается мнение, что "в новой Конституции России принцип ответственности Правительства перед парламентом носит во многом условный характер и поставлен в зависимость от усмотрения Президента" <14>. В связи с чем наиболее верным представляется говорить о том, что механизм конституционно-правовой ответственности законодательно разделен на две стадии - инициирование Государственной Думой процедуры выражения недоверия и собственно принятие решения об отставке Правительства РФ Президентом РФ. В данном случае говорить о доминирующем положении Государственной Думы в системе федеральных органов государственной власти вряд ли есть основания, речь следует вести об ослаблении роли представительного органа государственной власти в процессе реализации механизмов конституционно-правовой ответственности.

<13> См.: Трофимова Г.А. Конституционно-правовая ответственность Правительства РФ: основные деликты // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 47.
<14> Цит. по: Добрынин Н.М. К вопросу о территориальном измерении конституционализма // Государство и право. 2012. N 1. С. 15.

Рассматривая процедуру правительственного запроса доверия (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ), отметим достаточно подробно урегулированный механизм его реализации в нормах Регламента Государственной Думы. Однако, учитывая особенности замещения должностей в составе Правительства РФ, потенциально возможной усматривается ситуация, при которой Президент РФ и Правительство РФ, действуя совместно из политических соображений против оппозиционно настроенной Государственной Думы, намеренно смогут инициировать процедуру правительственного запроса доверия. Например , перед внесением законопроекта в Государственную Думу, не получившего широкой общественной поддержки, тем самым провоцируя ее на отказ в доверии Правительству РФ, после чего Президент РФ обретает реальную возможность устранения с политической арены конституционными средствами склонных к оппозиции депутатов. Дабы избежать смоделированной ситуации, а также в целях усиления роли Государственной Думы в механизмах конституционно-правовой ответственности предлагается закрепить в ч. 4 ст. 117 Конституции РФ императивную норму: "Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней объявляет об отставке Правительства РФ".

Учеными-конституционалистами до настоящего времени ведется дискуссия относительно того, возможно ли признать мерой конституционно-правовой ответственности отмену актов, противоречащих Конституции РФ, принятых государственным органом либо должностным лицом. Федеральный законодатель при этом усмотрел необходимость заключить в рамки конституционного поля норму о том, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ст. 33 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Юридическая конструкция рассматриваемых правовых норм не обязывает Президента РФ обращаться в Конституционный Суд РФ для определения конституционности отменяемых решений Правительства РФ. В литературе неоднократно предпринимались попытки обоснования необходимости таких запросов со стороны Президента РФ. Однако пробелы в законодательстве сохраняются, и Правительство РФ не получает даже права обжаловать соответствующие решения Президента РФ в суде. Считаем необходимым закрепить в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" право Правительства РФ на обращение в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ в целях определения соответствия актов Правительства РФ Конституции РФ, а также федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ соответственно. Введение данной нормы позволит укрепить статус Правительства РФ в системе органов государственной власти.

Обратимся к основам конституционно-правового статуса Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров для разрешения вопроса о включенности в него такого обязательного структурного элемента, как конституционно-правовая ответственность?

Закон о Правительстве предусматривает возможность освобождения от должности Председателя Правительства РФ только Президентом РФ и лишь в случаях, когда Председатель Правительства РФ обратился с заявлением об отставке, а также невозможности исполнения им своих полномочий. Следовательно, справедливо говорить, что в отношении Председателя Правительства РФ законодательство не устанавливает индивидуальных мер конституционно-правовой ответственности. Однако, как показывает действительность, политические решения Президента РФ способны обеспечить реализацию конституционного механизма освобождения от должности Председателя Правительства РФ и в отсутствие таковых мер за счет побуждения Председателя Правительства РФ к отставке по личному заявлению <15>, поэтому возможным видится заимствование зарубежных конституционно-правовых механизмов, опосредующих индивидуальную конституционно-правовую ответственность председателя правительства. Например , в связи с тем что председатель правительства руководит (координирует) общей политикой, он несет за нее, а также за некоторые отдельные сферы ответственность (ст. 108 Конституции Болгарии, ст. 95 Конституции Италии, ст. 65 Основного Закона ФРГ) <16>, процедура реализации которой должна быть законодательно урегулирована.

<15> См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1999 г. N 1012 "О Председателе Правительства Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Цит. по: Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность членов правительства // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 5. С. 10.

Подвергая рассмотрению меры индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, следует отметить идентичность процедур замещения и освобождения указанных должностей, решающую роль в которых играет Президент РФ. Становится возможным говорить о том, что правовые основания для освобождения от должности рассматриваемых должностных лиц находятся в плоскости политико-правовой ответственности. Однако в отличие от такой меры, как выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой, в рамках конституционного правоприменения которой в мотивированном предложении указываются основания для ее реализации, при освобождении от должности федерального министра в указах Президента РФ основания отставки последнего не формулируются. Так, например, Указом Президента РФ от 17 октября 2012 г. N 1411 <17> освобожден от должности Министр регионального развития РФ О.М. Говорун без указания каких-либо правовых оснований отставки. Однако применительно к данной отставке следует уделить внимание Указу Президента РФ от 19 сентября 2012 г. N 1304 <18>, в котором трем федеральным министрам по представлению Председателя Правительства РФ объявлен выговор за невыполнение распоряжений Президента РФ. В том числе выговор был объявлен Министру регионального развития РФ. Таким образом, можно сделать вывод о введении практики применения мер дисциплинарного характера с указанием конкретных причин в отношении федерального министра, с последующим применением мер конституционно-правовой ответственности в виде отставки без конкретизации ее причин. Однако меры дисциплинарного характера в отношении федеральных министров вполне могут и не применяться, а их отставка может состояться в силу тех или иных причин. Сказанное, считаем, вполне справедливо может быть отнесено и к индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ.

<17> Указ Президента Российской Федерации от 17 октября 2012 г. N 1411 "О Говоруне О.М." // Официальный интернет-портал правовой информации // URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?26199 (дата обращения: 24.01.2013).
<18> Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 2012 г. N 1304 "Об объявлении дисциплинарного взыскания Министру образования и науки Российской Федерации, Министру регионального развития Российской Федерации, Министру труда и социальной защиты Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации // URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?24379 (дата обращения: 24.01.2013).

В практике конституционного регулирования отдельных государств индивидуальная конституционно-правовая ответственность федеральных министров закрепляется в более "прозрачном" виде. Так, например, Конституция Республики Польша 1997 г. в ст. 159 предусматривает возможность отзыва министра Президентом Республики, но в случае выражения вотума недоверия министру Сеймом. Предложение о выражении вотума недоверия может быть внесено не менее чем 69 депутатами Сейма. Такой механизм заключает в себе, с одной стороны, сложность и удлиненность процедуры, а с другой - позволяет избегать субъективных оценок деятельности того или иного должностного лица.

Таким образом, применительно к вышесказанному следует констатировать наличие в законодательстве мер политико-правовой ответственности Правительства, его должностных лиц и отсутствие сформулированных конституционных деликтов, при совершении которых указанные субъекты могли бы быть привлечены к ретроспективной конституционно-правовой ответственности. Решение о реализации мер политико-правовой ответственности Правительства РФ и его должностных лиц во многом определяется Президентом РФ. В свою очередь, наличие абсолютных полномочий у Президента РФ по отставке Правительства РФ может повлечь злоупотребление правом, а также пренебрежение принципами ответственности в процессе конституционного правоприменения.

Конституционная ответственность правительства

Большое значение для характеристики правового статуса правительства имеют вопросы его конституционной ответственности за исполнение своих обязанностей. Конституционная ответственность наступает за нарушение не конкретной нормы, а общих требований конституционно-правовых дополнений. Здесь следует отметить: 1) "позитивную ответственность" правительств перед президентом страны или парламентом; 2) "негативную ответственность", или ответственность в порядке импичмента, за действия, которые противоречат закону.

Политическая ответственность правительства в странах с парламентской формой правления часто называют парламентской ответственностью, связывая ее определение с тем, что все соответствующие процедуры происходят в парламенте. В президентских республиках правительство, т.е. кабинет при главе государства, несет политическую ответственность перед президентом, который может отправить в отставку министров, если сочтет их действия неверными. Но в любом случае ответственность является правовой только тогда, когда она предусмотрена правовыми нормами (прежде всего конституцией).

Политическая ответственность правительства как элемент конституционной ответственности наступает в связи с неудовлетворительной работой кабинета в целом или отдельного его министра. Согласно самой идее политической ответственности правительства последнее исполняет свои функции до тех пор, пока его деятельность удовлетворяет парламент.

Конституционной теории и практике зарубежных стран известны две разновидности политической ответственности правительства – коллективная и индивидуальная. Например, в Испании, Казахстане, России, Чехии и Японии допускается только коллективная ответственность. В ст. 108 Конституции Испании зафиксировано: "За свою политическую деятельность Правительство несет коллективную ответственность перед Конгрессом депутатов". По конституционному праву ФРГ эта ответственность является индивидуальной, что нашло отражение в ст. 65 Основного закона: "Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. В рамках этих основных направлений каждый федеральный министр самостоятельно и под свою ответственность ведет дела своей отрасли".

Коллективная ответственность правительства может сочетаться с индивидуальной ответственностью министров за вверенную им сферу деятельности. Эта практика характерна для таких стран, как Гватемала, Греция, Коста-Рика, Колумбия, Уругвай, Словакия.

Возможно также привлечение министров к судебной ответственности по инициативе парламента (Румыния, Франция, Финляндия). Рассмотрение дел может быть отнесено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного суда (Италия, ФРГ) или специального судебного органа (Государственный суд в Финляндии).

Полномочия правительства и их конституционно-правовое регулирование

Большинство конституций зарубежных стран не содержат развернутых положений, детально регламентирующих компетенцию правительства.

В "старых" конституциях регламентация компетенции правительства сведена к формуле: "Исполнительная власть принадлежит королю". В послевоенных конституциях содержатся общие формулировки.

Конституционная формула

Например, ст. 20 Конституции Франции гласит: "Правительство определяет и исполняет политику нации", а также: "В его распоряжении находятся административные органы и Вооруженные силы". В конституции Японии говорится, что кабинет претворяет в жизнь законы, ведет государственные дела, руководит внешней политикой, составляет бюджет, вносит его на рассмотрение парламента. Более конкретно о компетенции правительства говорится в конституциях стран Центральной и Восточной Европы, а также стран бывшего СССР. Например, ст. 35 Конституции Венгрии определяет компетенцию правительства следующим образом: а) защищает конституционный порядок, защищает и гарантирует права граждан; б) обеспечивает исполнение законов; в) направляет и координирует деятельность министерств, которые ему непосредственно подчиняются; г) совместно с Министерством внутренних дел обеспечивает наблюдение за законностью действий местных органов управления через уполномоченных республики; д) обеспечивает подготовку планов социально-экономического развития и их исполнение; е) определяет задания государства по вопросам развития науки и культуры и обеспечивает условия, необходимые для их исполнения; определяет систему социального обеспечения и охраны здоровья и обеспечивает необходимые для этого материальные ресурсы; ж) контролирует деятельность Вооруженных сил, полиции и других силовых органов; з) принимает меры по предотвращению катастроф, которые угрожают безопасности жизнедеятельности граждан, для ликвидации их последствий и поддержания общественного порядка и безопасности; и) принимает участие в формировании внешней политики; составляет международные договоры от имени правительства; к) исполняет все обязанности, установленные для него законом; л) в рамках своих полномочий издает законы и принимает решения.

Определенные понятия о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства в республиках смешанного типа можно получить на примере Конституции Намибии 1990 г. В ст. 40 определяются такие функции и полномочия: а) руководство, координация и наблюдение за министерствами и правительственными ведомствами, включая полугосударственные предприятия: консультация президента и Национальных собраний относительно предыдущего подвластного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного значения; б) законодательная инициатива; в) представление Национальным собраниям проектов государственного бюджета и плана экономического развития, а также отчетов об их выполнении; г) исполнение законов; д) участие в Национальных собраниях; е) создание согласно законам хозяйственных организаций и полугосударственных предприятий от имени государства; ж) разъяснение намибийской внешней и внутриторговой политики и отношения с другими государствами, отчеты Национальным собраниям; з) помощь президенту в составлении международных договоров; консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка, отчеты об этом Национальным собраниям; и) издание распоряжений, инструкций и директив для исполнения законов; к) противодействие проявлениям апартеида и колониализма в свободной и независимой Намибии, которая исторически была жертвой таких явлений.

Из приведенных примеров можно сделать вывод, что правительства, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией.

С позиций современной государственно-правовой доктрины правительство в любом государстве должно обеспечивать защиту существующего конституционного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства, на него возложено исполнение экономических, социальных и других функций в сфере государственного управления. Для решения этих задач правительство наделяется необходимыми правами и прерогативами, владеет материальными и финансовыми ресурсами, в его распоряжении находятся административный и военно-полицейский аппарат.

Конституции большинства стран закрепляют за правительствами главную роль в разработке, формировании и реализации внешней и внутренней политики. Согласно конституциям ФРГ (ст. 65) и Италии (ст. 95) разработка основных направлений и общее руководство политикой отнесены к компетенции главы правительства. Подобные формулировки содержатся в конституциях Франции (ст. 20), Испании (ст. 97) и других стран. В связи с этим даже в тех странах, где деятельность правительства в недалеком прошлом определялась как осуществление исполнительной функции (например, Великобритания), современная конституционно-правовая доктрина заметно изменила свои подходы. Английские правоведы утверждают, что исполнительная функция заключается прежде всего в пропаганде общей политики, ее формировании, проведении в жизнь и руководстве ею.

Полномочия правительства в сфере управления исключительно широки и разносторонни и охватывают все основные сферы общественной жизни (схема 10.7). Поскольку правительство является высшим административным органом страны, оно осуществляет функцию общего управления, т.е. деятельность, направленную на реализацию политических целей, которые выдвигаются им. Прежде всего, правительство координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств. Эта функция осуществляется с помощью как периодических заседаний кабинета, так и системы комитетов. Не менее важный способ – использование административного аппарата. Правительство в любой стране комплектует и непосредственно направляет деятельность административного аппарата.

На сегодняшний день следует различать политическую ответственность правительства перед парламентом или главой государства (ответственность за политику) и юридическую их ответственность за правонарушения. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства - при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения - при любых.

Политическое и правовое значение правительства отчетливо проявляется в его взаимоотношениях с парламентом . В общем виде эти отношения можно определить как взаимодействие и взаимозависимость. Зависимость правительства от парламента прослеживается во многом. Парламент утверждает бюджет и акты о налогообложении. От них прямо зависит финансирование, судьба правительственных планов, программ.

В результате деятельности правительства заключаются договоры с иностранными государствами, которые затем утверждает (ратифицирует) парламент. Иногда требуется, чтобы парламент предварительно санкционировал заключение международных договоров. Акты, изданные правительством или министерствами, могут утратить силу, если парламент издаст закон, устанавливающий новые правила по тому же предмету правового регулирования.

Парламенты обычно участвуют в решении вопроса об ответственности главы правительства , министров. Встречаются две основные формы парламентского недоверия - вотум недоверия и резолюция порицания . Обе имеют одинаковые последствия - правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы, и вновь избранные депутаты решают вопрос о доверии министрам. Наконец, возможны одновременно и отставка правительства, и роспуск парламента.

Вотум доверия либо недоверия выносится по инициативе самого правительства, которое обращается к парламенту за поддержкой. Надо сказать, что такое обращение может быть спровоцировано депутатами, которые проводят расследования правительственной деятельности, заявляют запросы и, таким образом, компрометируют правительство, вынуждая его просить парламент о доверии.

Запрашивая доверие, кабинет министров предлагает депутатам одобрить правительственную политику, проект бюджета или какой-либо законопроект, имеющий принципиальное значение. Если правительству не удается получить большинство голосов в свою поддержку, то считается, что ему вынесен вотум недоверия.

Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны проводимой политикой. Для того чтобы резолюция была принята и правительство ушло в отставку, за нее должно проголосовать большинство депутатов.

В каждом из названных случаев требуется набрать большинство в пользу той стороны, которая ставит вопрос о доверии. Получение большинства голосов представляет собой сложную задачу.

Предположим, что мнения парламентариев разошлись. Они таковы, что 1/3 депутатов поддерживает правительство, другая.треть выступает против него, а остальные имеют неопределенную позицию и воздерживаются от подачи голосов. При такой расстановке правительство не получит доверия, если обратится за вотумом, - ему нужно большинство, а в пользу правительства настроена лишь треть депутатов. В итоге правительство получит вотум недоверия. Если же группа депутатов планирует смену правительства и предлагает принять порицающую его резолюцию, то и они не добьются успеха, так как против правительства настроена только треть парламента, - резолюция порицания не состоится, и, следовательно, правительству будет выражено доверие.

Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам.

Особо можно отметить такую разновидность политической ответственности, как ответственность за исполнение бюджета : неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства. Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра.

Правительство Российской Федерации, в соответствии со статьёй 110 Конституции Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Вследствие этого у него существуют следующие обязанности (ст. 114-116 Конституции Российской Федерации):

Разрабатывает и представляет Государственной Думе федерального Собрания федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

Представляет Государственной Думе Федерального Собрания отчёт об исполнении федерального бюджета;

Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государстве ной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

Акты Правительства должны соответствовать Конституции, Федеральным законом;

Слагает полномочия перед вновь избранным Президентом.

Большинство данных обязанностей Правительство осуществляет совместно с другими органами. Но обязанности связанные с федеральным бюджетом, с изданием актов Правительства осуществляет самостоятельно и несёт полную ответственность. Так же представляя Президенту Российской Федерации предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. ст. 112 Конституции Российской Федерации) Председатель несёт ответственность за их функционирование.

В формировании Правительства принимают участие Президент Российской Федерации и Государственная Дума. Поэтому оценить качество исполнения Правительством своих обязанностей и применить негативные последствия конституционной ответственности могут только эти органы государственной власти.

Вопрос о злоупотреблении Правительства своими правами как основании конституционной ответственности требует особого рассмотрения. Ограничение сферы деятельности Правительства осуществлением исполнительной власти привело к тому, что оно имеет небольшое число самостоятельных обязанностей и прав, которые тесно связаны между собой. В литературе отмечается факт злоупотребления Правительством в последнее время правом законодательной инициативы. Оно является самым активным субъектом законодательной инициативы. С одной стороны это верно. Но с другой стороны, К обязанностям Правительства относятся обеспечение проведение единой политики в различных сферах государственной и общественной жизни. А выполнение данной обязанности связано с правом предложения законопроектов, регулирующих различные общественные отношения. То есть привлечь Правительство к конституционной ответственности и ограничить его право законодательной инициативы невозможно. При этом в энциклопедическом словаре по конституционному праву отмечается, что как показывает мировая парламентская практика от правительства исходит большинство законопроектов (до 75-80%).

В итоге необходимо отметить, что как и в случае с Президентом Российской Федерации, Правительство Российской Федерации привлечь к конституционной ответственности фактически невозможно. Единственным фактом применения конституционной ответственности по отношению к Правительству была его отставка после экономического кризиса 1998 г. Но это был в большей мере политический шаг Президента Российской Федерации, чем правовой.

В Государственной Думе неоднократно предпринимались попытки осуществить объявить вотум недоверия Правительству. Все они окончились неудачей и в носили политический характер. Так, проведение голосования по вотуму недоверия 18 мая 2003 г. было тесно связано с предстоящими в конце 2003 г. выборами Государственной Думы.

Пробелы в законодательстве, регулирующем отношения, связанные с конституционной ответственностью Правительства Российской Федерации приводят к негативным последствиям: с одной стороны, Правительство не несёт ответственность за провалы в экономике, с другой, оно может быть произвольно отправлено в отставку.

Чудаков М.Ф. Конституционное государственной право зарубежных стран. – Минск, 1998. С. 440-441.

Полное собрание законов Российской империи. – Т. ХХY. – Отд. 1. – № 26662.

Ленин В.И. Полн. собр. – Т. 36. – С. 72.

СУ РСФСР. – 1918. – № 51. – Ст. 582.

В соответствии с проектом Конституции СССР 1936 г. Совет Национальностей как и верхние палаты парламентов многих западных стран, формировался за счет представителей, делегируемых парламентами субъектов федерации – Верховными Советами союзных и автономных республик и Советами депутатов трудящихся автономных областей: от каждой союзной и автономной республики – 10 и 5 соответственно и по 2 – от автономных областей. В принятой Конституции СССР верхняя палата советского парламента избиралась на основе равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Положение «О выборах депутатов Верховного Совета СССР» // Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства СССР. 1937. № 43. Ст. 182.

Чистяков О.И., Семидеркин Н.А., Портнов А.П. История отечественного государства и права. – Курс лекций. – Часть 2. – М., 1995. – С. 47.

Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 468.

Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 25.

См.: Головлёв В.И., Нефедова Т.И. Государственная дума второго созыва: роль и место в политическом переломе. – М., 2000. – С. 88-89.

Головлёв В.И., Нефедова Т.И. Государственная дума второго созыва: роль и место в политическом переломе. – М., 2000. – С. 123-129.

СЗ Российской Федерации. – 1999. – № 28. – Ст. 3466.

Коток В.Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. – М., 1967. – С. 5.

Ведомости Верховного Совета СССР. – 1979. – № 17. – Ст. 278.

Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. – М., 1998. – С. 405.

Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). – Л., 1987. – С. 25.

Прело М. Конституционное право Франции. – М, 1957. – С. 437-439.

Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. – С. 286.

Постановление Центральной Избирательной комиссии "О практике работы избирательных комиссий по реализации отзыва депутатов, выборных должностных ли органов местного государственной власти и самоуправления в субъектах Российской Федерации" от 1 декабря 1998 г. № 156 / 1075 – II // Вестник Центральной избирательной комисии. – 1998. – № 11. – С. 27-29.

Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. – М., 2000. – С. 188-192.

Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации. – М., 2001. – С. 143.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М., 1998. – С. 415.

Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право. – М., 1999. – С. 188.

В литературе существует точка зрения, что эти стадии входят в структуру законодательного процесса в широком смысле.

Чехарин В.И. Законодательный процесс: право законодательной инициативы // Теоретические проблемы российского конституционализма. – М., 2000. – С. 163.

Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. – Т. 2. – М., 2001. – С. 560-561.

Ковешников Е.М. Конституционное право Российской федерации. – М., 2001. – С. 146.

СЗ Российской Федерации. – 1999. – № 26. – Ст. 3176.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // СЗ Российской Федерации. – 1995. – № 79. – Ст. 1451.

СЗ Российской Федерации. – 1995. – № 13. – Ст. 1207.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.,1998. – С.21, 429; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. – М., 2002. – С. 104.

Востропова А.В. Федеральное Собрание Российской Федерации. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 16.

Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. – М., 2002. – С. 105.

Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. № 1.

СЗ Российской Федерации. – 1994. – № 8. – Ст. 801; 1999. – № 43. – Ст. 5124.

Например, хотя в Новосибирской области принят закон «О наказах избирателей», в нём не закрепляется обязанность депутатов отчитываться перед избирателями. Более того, депутаты решают самостоятельно какие наказы принимать во внимание.

Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах // Очерки конституционного права иностранных государств. – М., 1999. – С. 222-224.

СЗ Российской Федерации. – 1997. – № 51. – Ст. 571; 1998. – № 1. – Ст. 1.

Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. – Отв. ред. И.Л. Бачило. – М., 1998. – С. 72.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации // СЗ Российской Федерации. – 1998. – № 52. – Ст. 6447.

СЗ Российский Федерации. – 2000. – № 21. – Ст. 2168.

Постановление конституционного Суда Российской федерации от 17 июля 1997 г. по делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» // СЗ Российской Федерации. – 1998. – № 30. – Ст. 3801.

Исаков В.Б. Выступление на международном семинаре «Подготовка и принятие законов в правовом государстве». (Москва, 28-29 апреля 1997 г.) М., 1998. С. 84.

СЗ Российской Федерации. – 1996. – № 22. – Ст. 2663; 1997. – № 20. – Ст. 2242; 1998. – № 33. – Ст. 3967.

Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. – М., 199. – С. !84-185.

Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации» (с изменениями от 29 марта, 26 октября, 25 февраля, 5 октября 2000 г.) //

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»: комментарий. – М., 1999. – С. 7-8.

Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. – М., 2000. – С. 77.

Конституция Российской Федерации: энциклопедический словарь. Издание второе переработанное и дополненное проф. В.А. Тумановым. – М., 1997. – С. 90.

Наиболее ярким примером произвольной отставки Правительства Российской Федерации может быть отставка Правительства под руководством С. Степашина в 1999 г.

Главная » Финансовое » Полномочия правительства и их конституционно-правовое регулирование. Полномочия правительства и их конституционно-правовое регулирование Полномочия правительства и их конституционно-правовое регулирование