В каких формах осуществляется общественный экологический контроль. Экологический общественный контроль: цели, формы, порядок проведения

Общественный экологический контроль осуществляется профессиональными союзами Российской Федерации и иными общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами и ставит своей задачей проверку выполнения требований Закона «Об охране окружающей природной среды» министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами.

Порядок проведения общественного экологического контроля регулируется Законом РФ «Об охране окружающей природной среды», законодательством о профессиональных союзах Российской Федерации, трудовых коллективах, общественных объединениях.

Общественный экологический контроль - третий элемент в системе экологического контроля. Его задача - проверка выполнения требований законодательства об охране окружающей природной среды министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами. В закрепленной в статье 72 формулировке она во многом совпадает с задачей государственного экологического контроля. Однако правовая основа, органы, формы и порядок ее решения имеют специфику.

Правовую основу общественного экологического контроля составляют:

Конституция Российской Федерации, закрепившая обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду (статья 67), положение о том, что государство поощряет деятельность, способствующую экологическому благополучию (статья 55), право граждан на объединение (статья 50) и право этих объединений, трудовых коллективов и граждан участвовать в выработке политики государства, в управлении государственными и общественными делами (статьи 6, 8);

Земельный, водный, лесной кодексы;

Законы о недрах, об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира; уставы (положения) общественных объединений.

Профессиональные союзы в соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы в высших органах государственной власти, участвуют в разработке законодательных актов по социально-экономическим вопросам, в том числе по вопросам экологической безопасности. Согласно Закону Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях" от 11 марта 1992 г. профсоюзы являются одной из двух надлежащих сторон коллективных договоров, в содержание которых в качестве взаимных обязательств работодателей и работников включаются и вопросы экологической безопасности (статьи 11, 13). В 1992 г. впервые в истории России было подписано Генеральное соглашение между Правительством Российской Федерации, российскими объединениями профсоюзов и объединениями предпринимателей (работодателей). В нем, в частности, предусмотрено разработать и принять после рассмотрения Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений Государственную программу экологической безопасности.

Под "иными общественными объединениями" следует понимать политические партии, массовые движения, женские, ветеранские, молодежные, детские и подобные им организации, научные, культурно-просветительские, физкультурно-спортивные, технические и иные добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие объединения граждан. Сюда же можно отнести органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и иные), органы общественной самодеятельности (народные дружины, товарищеские суды и др.); религиозные организации.

Перечисленные общественные объединения могут быть:

а) специальными и сочетающими функции экологического контроля с основной деятельностью;

б) отраслевыми и универсальными, т. е. осуществляющими комплекс природоохранительных мероприятий;

в) федеральными, республиканскими, автономных образований, краевыми, областными и местными. Специальными (и универсальными) объединениями являются общества охраны природы (ООП), дружины по охране природы. К отраслевым органам общественного контроля относятся

Общественные:

Рыбоохрана,

Охотничья,

Санитарная и другие инспекции.

Они осуществляют экологический контроль в соответствии с их полномочиями, предусмотренными статьей 13 Закона РФ «Об охране окружающей среды», а также со своими уставами, другими нормативными актами.

Общественное экологическое движение не сводится к традиционным общественным объединениям - обществам охраны природы, охотников и рыболовов, дружинам по охране природы и т. п. Массовым стало появление новых природоохранных формирований. Они отличаются как организационными принципами (объединения, клубы, общества, союзы, ассоциации, фонды, комитеты), так и направлением деятельности - экологическое, социально-экологическое, эколого-культурное.

С учетом того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, а также в связи с низкой эффективностью реализации государством экологической функции, в российском праве окружающей среды остро стоит проблема разработки и осуществления современной концепции общественного экологического контроля.

В формируемом правовом механизме взаимодействия общества и природы имеется существенный сдвиг в направлении его демократизации. Важно то, что граждане и общественные экологические объединения получили некоторые возможности участвовать в рамках права в обеспечении выполнения или контроле за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений. Речь идет о возможностях реализации ими контрольных функций в рамках ряда следующих процедур, в большей или меньшей степени урегулированных в законодательстве.

В соответствии с Земельным кодексом РСФСР граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд, затрагивающих интересы населения. Прежде чем принять решение об отводе земель под такие объекты уполномоченные государственные органы «выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии» (ст. 28 ЗК РСФСР). К сожалению, при этом в земельном законодательстве не регулируется процедура проведения таких мероприятий и главное – не определяется юридическая сила общественного мнения.

Общественные контрольные функции по проверке выполнения экологических требований реализуются также в рамках общественных слушаний по результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду. В соответствующем разделе учебника мы обращали внимание на дефекты нормативного регулирования такой процедуры в действующем законодательстве России об окружающей среде. При адекватном правовом регулировании общественных слушаний граждане могут иметь сильные позиции в контроле за подготовкой экологически значимых решений.

То же можно сказать в отношении общественного контроля за принятием экологически значимых решений в рамках общественной экологической экспертизы. При этом важно подчеркнуть, как минимум, два принципиальных обстоятельства. Первое касается того, что реализация прав граждан и общественных формирований выразить свое отношение к отводу земель под экологически опасные объекты, а также реализации экологически опасной деятельности позволяет предупредить появление новых факторов экологической напряженности. Косвенно граждане и общественные формирования имеют возможность контролировать также распоряжение природными ресурсами, находящимися в собственности государства, так как экологические обоснования лицензий на предоставление ресурсов в пользование – объект, по которому может быть проведена общественная экологическая экспертиза.

Второе обстоятельство связано с наличием правовых гарантий защиты прав граждан и общественных формирований и их законных интересов в процессе общественного контроля за выполнением экологических требований. Основная гарантия – право обращения в суд для обжалования незаконных действий и решений, а также бездействия государственных органов, их должностных лиц, предпринимательских структур, если при этом затрагиваются экологические права и интересы граждан.

Важной формой осуществления общественного экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. С проведением общественного экологического контроля может быть связано также обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.

Повышению эффективности экологического контроля в России способствовало бы развитие сотрудничества и взаимодействие всех органов контроля, особенно государственного и общественного, с органами прокуратуры.

Статья 68. Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)

1. Общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и имеет многолетнюю историю. Впервые термин "общественный контроль" был использован в январе 1956 г., когда постановлением Совета Министров РСФСР был утвержден "Устав Всероссийского общества содействия охране природы и озеленению населенных пунктов". Однако долгие годы общественный экологический контроль не имел самостоятельного значения и был придатком системы государственных контрольных органов.

Целью проведения общественного экологического контроля является проверка соблюдения требований экологического законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, а также оказание содействия компетентным органам в проведении мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Проведение данных мер будет способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращению нарушений экологического законодательства.

Правовую основу участия общественности в экологическом контроле составляют Конституция РФ, Закон РФ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", ЛК РФ, ВК РФ и иные нормативные акты.

По критерию видов (направлений) общественного экологического контроля, следует выделить контроль за состоянием отдельных видов природных объектов (например, объектов животного мира в соответствии со ст. 10 Закона о животном мире), контроль за осуществлением экологически значимой хозяйственной и иной деятельности (радиационная безопасность, соблюдение экологических требований в сельском хозяйстве, градостроительной деятельности и т.д.), контроль за осуществлением экологических процедур общего характера (своевременностью, полнотой и достоверностью предоставления компетентными органами экологической информации, участие в общественных экологических экспертизах и т.д.).

Общественный экологический контроль, как и государственный, осуществляется в форме предупредительного и текущего. Предупредительный контроль может проявляться в участии граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в проведении общественных обсуждений в ходе осуществления ОВОС, референдумах по экологическим вопросам, участии в проведении общественной экологической экспертизы, а также направлением своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе. Текущий экологический контроль граждане, общественные и иные некоммерческие объединения осуществляют, предъявляя требования органам государственной власти, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам о предоставлении информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, сообщая компетентным органам об известных им экологических правонарушениях, обращаясь в суд с исками об отмене решений о строительстве, реконструкции или эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на природу и т.д.

2. Проведение общественного экологического контроля (в том числе в форме предупредительного контроля - общественной экологической экспертизы) является одним из вариантов контроля гражданского общества за деятельностью органов публичной власти и коммерческих структур. Аналогичные по своей сущности инструменты гражданского общества мы обнаружим, например, при рассмотрении деятельности Общественных палат (федеральной, региональных, муниципальных), осуществляющих экспертизы законопроектов и осуществляющих поиск компромисса в не всегда простом диалоге формирующегося в России гражданского общества и государства.

В осуществлении указанных форм общественного экологического контроля могут принимать участие не только специализированные экологические общественные и иные не коммерческие объединения, но и профессиональные союзы. Так, согласно п. 2 ст. 20 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей природной среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами. В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам охраны труда и окружающей природной среды в соответствии с федеральным законодательством (текущий контроль).

Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся и эксплуатируемых производственных объектах, а также в экспертизе безопасности проектируемых и эксплуатируемых механизмов и инструментов (предупредительный контроль).

3. Результаты общественного экологического контроля, оформленные в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению. Например, граждане вправе обратиться с обращением в орган местного самоуправления, в котором высказать предложения по совершенствованию его работы в области охраны окружающей среды, либо с требованием о предоставлении информации о намечающемся строительстве и необходимости учета общественного мнения в соответствии с градостроительным и экологическим законодательством. Должностные лица соответствующего органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения. В противном случае такие муниципальные должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 32 Закона о местном самоуправлении).

Появление подобных норм в федеральных и региональных законах вполне оправдано в свете нередкого противостояния экологической общественности и органов власти, которое иногда принимает крайние формы.

Однако в целом, сегодня система общественного экологического контроля еще продолжает формироваться. Наиболее перспективная сфера, которую он может занять - это создание дополнительных информационных возможностей для работы государственного экологического контроля. Дублирование функций государственного экологического контроля представляется малоэффективной задачей. В тоже время при налаженном взаимодействии с государственными контрольными органами, общественные объединения и граждане могли бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующей экологической обстановке во дворе, микрорайоне, квартале и т.д.

Право проведения общественного контроля в области охраны окру-жающей среды (общественного экологического контроля) гарантировано статьей б8 ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 14.03.2009 г.). Согласно пункту 2 указанной статьи общественный экологический кон-троль осуществляется общественными объединениями и иными неком-мерческими организациями в соответствии с их уставами, а также граж-данами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы мест-ного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в поряд-ке, установленном законодательством.

Кроме того, право граждан и юридических лиц по проведению обще-ственного контроля за охраной и использованием животного мира, со-хранением и восстановлением среды его обитания предусмотрено ста-тьей 10 ФЗ «О животном мире» .

ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в статье 5 пре-доставляет гражданам и юридическим лицам, включая общественные и религиозные объединения, право оказывать содействие государствен-ным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и функционированию ООПТ. Государственные органы должны учитывать при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и обще-ственных объединений.

Здесь хотелось бы сделать небольшое отступление и упомянуть о том, что до недавнего времени по обращениям граждан и обществен-ных организаций государственные органы были обязаны проводить внеплановую официальную проверку, привлекать к ответственности правонарушителей и выдавать предписания об устранении наруше-ний, а в случае выявления ущерба, нанесенного окружающей среде, - добиваться его возмещения. Помимо освещения в прессе, это было основным рычагом воздействия на нарушителей.

Роль общественного экологического контроля была особенно значима вследствие того, что ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государ-ственного контроля (надзора)» существенно ограничивал права и возможности государственных органов в проведении официальных проверок. К примеру, в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждый орган государственного контроля (надзора) мог провести плановое мероприятие по контро-лю не более чем один раз в два года, при этом о проверке необходимо было уведомлять заранее. Вместе с тем закон предусматривал и воз-можность проведения внеплановых мероприятий в случае получе-ния информации о возникновении аварийных ситуаций, загрязнении окружающей среды, повреждении имущества, получения обращений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) юридических лиц и (или) индивидуальных предпри-нимателей.

С нашей точки зрения, эта система была достаточно эффектив-ной, поскольку в реальности защищала предприятия и организации от формальных, необоснованных проверок, но в то же время давала возможность усиливать контроль там, где нарушения носили ярко выраженный характер и представляли особый вред. Кроме того, эта система побуждала государственные органы экологического контро-ля к сотрудничеству с общественными объединениями и отдельны-ми активистами.

Но принятый почти год назад новый ФЗ «О защите прав юридиче-ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» сильно усложнил эту систему и снизил ее эффективность, еще более ограничив возможности для госконтроля и отдав фактически право решения о том, проводить или не проводить проверки по обраще-ниям граждан, в руки прокуратуре. Теперь плановые проверки мо-гут проводиться не чаще одного раза в три года в соответствии с разрабатываемым ежегодным планом, который заранее публикуется на официальном сайте органа госконтроля. Проекты ежегодных пла-нов также направляются в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. Внеплановая выездная проверка может прово-диться по ограниченному перечню оснований и только после согла-сования с органом прокуратуры.

Эти законодательные изменения пока не особенно отразились на нашей работе - в основном потому, что мы имеем хорошие рабочие отношения с прокуратурой, которая практически всегда положи-тельно реагирует на наши обращения. Но, видимо, там, где отноше-ния между прокуратурой и экологическими активистами натянутые, новые правила игры могут серьезно затруднить ведение обществен-ного экологического контроля. Мы полагаем, что в таких случаях работа с прессой будет дополнительным рычагом для организации официальных проверок.

Общественный экологический контроль - один из наиболее ча-сто используемых нашей организацией методов для выявления и пресечения нарушений природоохранных требований предприяти-ями и организациями. С самого начала необходимо отметить, что эффективность общественного экологического контроля прямо за-висит от реакции на него государственных органов: ведь именно уполномоченные органы госконтроля, а не общественность, имеют право наказывать нарушителя. Кроме того, эффективность обще-ственного контроля многократно возрастает при освещении его ре-зультатов в прессе (в особенности федеральной), чего предприятия- природопользователи зачастую боятся больше, нежели штрафов и предписаний. Другими словами, если на выявленное нарушение не реагируют ни госорганы, ни СМИ, то результат такой работы будет стремиться к нулю. Не случайно крупные системные нарушители часто уговаривают нас «не выносить сор из избы», а сообщать о на-рушениях только руководству предприятия, которое, дескать, само во всем разберется, все быстро исправит и кого надо накажет. Мы для себя подобную форму работы не приемлем, однако нам извест-ны случаи, когда некоторые общественные организации пытались таким образом зарабатывать, предлагая крупными предприятиями заключить договора на оказание платных услуг по так называемому «экологическому сопровождению» их деятельности, что вообще-то сильно напоминает банальный рэкет.

Порядок проведения общественного экологического контроля за-конодательством не регламентирован, что имеет как плюсы, так и минусы. К первым относится то, что мы не загнаны в какие-то рамки и можем самостоятельно решать, кого, когда и как мы будем про-верять. Это позволяет нам, в частности, проводить проверки неожи-данно (у органов государственного экологического контроля такой возможности нет). В минусах - отсутствие обязанности у проверяе- 48 мого предоставлять нам какие-либо документы и допускать нас на объект проверки. В случае, когда такой объект находится за высоким забором с охраной, это может создавать непреодолимое препятствие. Отсутствие свободного доступа к проектной и разрешительной до-кументации также часто является серьезной проблемой для прове-дения полевых (натурных) проверок, а документальные проверки делает и вовсе невозможными.

Однако те проблемные объекты, которые открыты для прохода и просматриваются с открытой местности, оказываются вполне до-ступными для общественной проверки. На Сахалине, к примеру, это трассы трубопроводов по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2», многие береговых нефтепромыслы компании «Роснефть», участки золотодобычи на нерестовых реках, городская свалка, лесозаготови-тельные деляны и т.п., а также особо охраняемые природные тер-ритории. Проводя проверку на подобных объектах, мы иногда стал-киваемся с сотрудниками соответствующего предприятия и в таких случаях обычно подчиняемся их требованиям покинуть территорию. Вряд ли имеет смысл спорить с конкретным охранником на месте - для него всегда и везде превыше всего прямые инструкции непо-средственного начальства, которые обычно запрещают пропускать на территорию абсолютно всех, кто не имеет пропуска. С этим, кста-ти, не раз сталкивались и государственные инспекторы, пытавшиеся попасть на объект без предварительного согласования, пропуска и сопровождающих от руководства предприятия. Кроме того, охран-ники и представители предприятия на своей территории есть люди при власти, а она, как алкоголь или наркотики, порой толкает людей на неадекватные действия. Нам доводилось сталкиваться с подоб-ным феноменом.

Для эффективного ведения общественного экологического кон-троля важно хорошо знать три основные вещи:

природоохранное законодательство (включающее не только ко-дексы и законы, но и различные постановления, правила, по-ложения и т.д., которые обычно доступны через электронные правовые системы или официальные сайты соответствующих органов);

различные ведомственные нормативы - государственные стан-дарты (ГОСТ), отраслевые стандарты (ОСТ), санитарные нормы и правила (СанПиН), строительные нормы и правила (СНиП), инструкции и т.п.;

утвержденную проектную документацию на проверяемый объ-ект, а также всю имеющуюся разрешительную документацию.

Полезно также знать и об отсутствии тех или иных разрешений, лицензий, согласований и др., которые должны быть получены по закону.

И если по первому пункту с поиском нужной информации обыч-но сложностей не возникает, то по остальным двум в открытых ис-точниках документация по большей части отсутствует. Здесь нам по-могают методы поиска информации, описанные в п. 1.1.

Чаще всего, собираясь на общественную проверку, мы не преду-преждаем природопользователя заранее и не согласуем с ним своих действий, поэтому наше появление на объекте всегда неожиданно, и поэтому мы застаем ситуацию такой, какая она есть, а не при-украшенной и закамуфлированной, как это обычно бывает к приезду официальных комиссий. С одной стороны, это позволяет выявить нарушения в их истинном виде и масштабе, а с другой - создает се-рьезный профилактический эффект. У нарушителей складывается правильное впечатление о «вездесущих зеленых», которые могут в любой момент появиться из-за любого куста, снять все безобразия на фото- и видеокамеру, показать это все по телевизору, в Интернете и прокурору и с которыми невозможно «договориться по-хорошему» (а «по-плохому» себе дороже выйдет). Соответственно возникает мощный стимул сокращать объемы нарушений, работать «чище» и в большем соответствии с законом. Конечно, могут возникать и иного рода поведенческие реакции проверяемых на активный обще-ственный контроль - например, усиление охраны производственных объектов от несанкционированного доступа, очернительные кампа-нии в прессе в отношении общественников, жалобы на «зеленых» в госорганы со стороны самих загрязнителей и другие. Но это, как говорится, входит в профессию.

Обычно полевой этап общественной проверки включает визуаль-ный осмотр объекта/места работ (места происшествия), сравнение ситуации с тем, «как должно быть», и выявление несоответствий между реальностью и установленными экологическими требования-ми, проектной и разрешительной документацией - т.е. нарушений, которые очень важно сразу же фиксировать по ходу проверки. Обыч-но для этого мы записываем в блокнот наиболее важную информа-цию, в особенности количественные характеристики места/объекта проверки, нарушений и обстоятельств их совершения, иногда от руки составляем схему местности с расположением всех значимых объ- 50 ектов. Крайне важно вести фото- и видеосъемку по ходу проверки, при этом мы всегда следим за тем, чтобы средние и крупные планы периодически перемежались общими планами, дающими представ-ление о местности и общем ландшафтном контексте фиксируемых событий и обстоятельств.

В случае, если в ходе общественной проверки обнаружены по-гибшие животные, мы всегда стремимся определить их количество и расположение, а также отобрать их образцы для последующего лабораторного анализа. В таких случаях бывает очень полезно за-ранее проконсультироваться о том, как правильно отбирать образ-цы с той лабораторией, куда их предполагается сдавать на анализ. В зависимости от обстоятельств, если есть подозрение на серьезное аварийное загрязнение, мы также отбираем пробы почвы и воды. Это обязательно должно сопровождаться составлением акта отбо-ра образцов/проб, содержание которого желательно максимально приблизить к официальным требованиям в такого рода документах (образец в приложении 4). В нашей практике имеется случай, когда наше небрежное отношение к составлению акта отбора проб погиб-шей рыбы дало нашим оппонентам серьезный козырь в дискуссии, ослабило наши позиции и способствовало тому, что нарушитель не был выявлен и ушел от ответственности.

При проведении проверок объектов добычи и транспортировки нефти и газа, а также любых строительных площадок мы иногда пользуемся строительными касками, что снимает частые обвинения нас в нарушении техники безопасности и позволяет меньше привле-кать к себе внимание. Было немало случаев, когда наличие касок на головах открывало нам доступ к строящейся трассе трубопровода через многочисленные посты охраны.

На случай возможных вопросов наши сотрудники на проверках всегда имеют при себе удостоверения, подтверждающие принадлеж-ность к ЭВС и текст ФЗ «Об охране окружающей среды», где про-писано право проведения общественного экологического контроля. Кроме того, несколько сотрудников ЭВС являются общественными помощниками природоохранного прокурора и имеют соответствую-щие удостоверения, что тоже иногда облегчает доступ к проверяе-мым объектам, однако пользуемся мы этими удостоверениями толь-ко по согласованию с прокуратурой. Но серьезно мешает тот факт, что так называемый институт общественных помощников прокуро-ров до сих пор не узаконен.

По завершении полевой проверки мы как можно скорее докумен-тально оформляем ее результаты и направляем их в соответствующие государственные органы в виде официального обращения (подроб-нее см. в разделе 1.2 «Обращения в государственные органы об эко-логических нарушениях»). При этом очень важны точные привязки - географические координаты и детальное описание места проверки и расположения выявленного нарушения относительно находящихся поблизости ориентиров (водного объекта, населенного пункта, кило-метровой отметки на дороге или трассы трубопровода и т.п.), чтобы официальные проверяющие затем могли легко найти это место. В этом также очень помогают сделанные в ходе проверки фотографии общего плана местности. Часто мы также составляем графическую схему (рисунок) или отмечаем все необходимое на увеличенной ко-пии топографической карты. Мы также составляем фотоприложение к обращению, где для каждой фотографии указываем дату и приво-дим наши комментарии. В обращении мы обычно просим включить представителей нашей организации в состав комиссии официальной проверки, поскольку в нашей практике было немало случаев, когда официальная комиссия, вольно или невольно, просто не могла обна-ружить место нарушения. Конечно, бывает, что правонарушители к моменту проведения повторной официальной проверки уже успели все исправить или просто «замести следы». Однако у нас бывали и такие случаи, когда по грамотно составленному акту общественной проверки, при наличии фотографий и видеосъемки прокуратура вы-давала предписание об устранении выявленных нарушений без про-ведения повторной проверки, а только на основании представленных нами документов.

Участие общественности в официальной проверке государствен-ных органов тоже имеет свои особенности, главной из которых яв-ляется то, что оно никак не регламентировано федеральным законо-дательством. Поэтому нередко возникают проблемы и препятствия, чинимые природопользователями и, как ни странно, самим органом госконтроля. Предприятия практически всегда противятся нашему участию и оказывают давление на инспекторов, чтобы только не ви-деть нас в комиссии. Часто госорганы поддаются натиску и не реша-ются пригласить нас на проверку. В 2008 г. мы столкнулись с таким «ноу-хау», изобретенным ООО «РН-Сахалинморнефтегаз» (компа-ния «Роснефть») - они не возражали против нашего участия, но до официальной проверки заранее составили ее программу и перечень проверяемых объектов, согласовали это c руководством госоргана и далее, в ходе проверки, ни госинспектор, ни другие участники про- 52 верки уже не могли отступить от утвержденной программы и про-верить, к примеру, соседнюю нефтекачалку, не указанную в перечне. И хотя «Роснефти» это не особенно помогло, поскольку нарушений на старых нефтепромыслах достаточно, в ходе подобных «отрегу-лированных» проверок нарушений в целом будет выявлено гораздо меньше.

Здесь хотелось бы обратить внимание на Постановление Прави-тельства РФ № 689, принятое не так давно - 20 августа 2009 года . Постановление утверждает Правила аккредитации граждан и орга-низаций, привлекаемых органами государственного контроля (над-зора) и органами муниципального контроля к проведению меропри-ятий по контролю. Теперь органы госконтроля могут привлечь для участия в проверках в качестве экспертов или экспертных организа-ций только те организации и лица, которые прошли аккредитацию на соответствие определенным требованиям. Так, организация должна иметь в наличии находящиеся в собственности или на ином законном основании помещения, сооружения, приборы, иное оборудование и оснащение, необходимые для выполнения работ по проведению ме-роприятий по контролю и отвечающие требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ; иметь в штате не менее 5 специалистов, имеющих среднее профессиональное и (или) высшее профессиональное образование, а также стаж работы по заявленным видам деятельности не менее 5 лет. Гражданин, привлекаемый в ка-честве эксперта, должен иметь среднее профессиональное и (или) высшее профессиональное образование, а также стаж работы по за-явленным видам деятельности не менее 5 лет. Имеется еще целый ряд бюрократических требований, хотя и уже перечисленных вполне достаточно, чтобы отбить охоту у кого-либо становиться аккредито-ванным экспертом госконтроля.

На наш взгляд, важным здесь является следующее: введение дан-ного института аккредитации касается именно экспертов/экспертных организаций и совсем не означает, что общественные экологические активисты не могут теперь принять участие в официальной проверке государственного органа. По нашему мнению, если представитель общественной организации или просто рядовой гражданин не пре-тендует на роль эксперта, то участие в качестве наблюдателя/пред-ставителя общественности вполне допустимо и никоим образом не противоречит действующему законодательству.

Чтобы общественный экологический контроль приносил замет-ные результаты, а не гонения на экологов-общественников, необхо-димо налаживать эффективное взаимодействие и хорошие рабочие отношения с органами госконтроля и прокуратуры. Наше много-летнее сотрудничество с последней привело к изданию прокурором Сахалинской области в ноябре 2007 года распоряжения «О взаимо-действии с общественной правозащитной организацией «Экологи-ческая вахта Сахалина». В распоряжении дано указание всем под-ведомственным прокурорам на местах обеспечить:

принятие оперативных и адекватных мер по фактам выявления нарушений природоохранного законодательства;

оперативный выезд на место происшествия с документальным отражением факта происшествия и с привлечением специалистов территориальных управлений Ростехнадзора и Росприроднадзора по Сахалинской области;

принятие оперативных и адекватных мер прокурорского реаги-рования с освещением через пресс-службу прокуратуры.

Основываясь на этом распоряжении, мы можем сразу при выяв-лении нарушения природоохранного законодательства сообщать об этом районному прокурору, и представитель прокуратуры немедлен-но выезжает на место общественной проверки. Конечно, это повы-шает эффективность работы, нарушителю уже не так легко скрыть следы нарушения и приходится отвечать по всей строгости закона.

Обследование любого производственного объекта, будь то не-фтепромысел, трасса трубопровода или лесозаготовительная деляна, «посторонними лицами» всегда вызывает у его хозяев раздражение и даже гнев, который многократно усиливается после передачи резуль-татов проверки в госорганы и прокуратуру, а особенно публикации их в СМИ. В связи с этим нас часто спрашивают - не создает ли по-добный метод природоохранной деятельности повышенных рисков как для организации, так и для личной безопасности? Наш ответ - да, порой такие риски появляются, но есть эффективные способы их минимизации, на чем хотелось бы немного остановиться.

Особенностью психологии любого нормального человека явля-ется потребность в справедливости. Очень многие люди наиболее болезненно реагируют именно на допущенную по отношению к 54 ним или их бизнесу (предприятию) несправедливость и часто в та-ких случаях считают себя свободными от необходимости поступать справедливо по отношению к «обидчику». Вот тут-то и возникают те самые риски. Поэтому, с нашей точки зрения, один из важнейших факторов минимизации рисков для личной безопасности - тщатель-ная обоснованность и конкретизация предъявляемых нарушителю обвинений, воздерживание от беспочвенных нападок и безоснова-тельных заявлений. Абсолютно недопустимы также преувеличения нарушений, какие-либо спекуляции и подтасовки. Критика должна быть максимально объективной и аргументированной, направлен-ной в большей степени на нарушения, а не на нарушителей, и уж тем более не на личности руководителей предприятий. Здесь как нельзя кстати поговорка «Семь раз отмерь - один раз отрежь».

Часто представители предприятия резонно заявляют, что мно-гие обстоятельства, которые нам кажутся нарушениями, на самом деле являются законной частью производственного процесса. Та-кое действительно случается, и поэтому, когда у нас есть сомне-ния в выявленных нарушениях, мы всегда стремимся неформально проконсультироваться с компетентными людьми, имеющими хоро-шее представление о проверяемом производстве. Это могут быть государственные инспекторы, представители прокуратуры, работ-ники объекта проверки, независимые эксперты. После окончания проверки можно по телефону сообщить о ее результатах руковод-ству предприятия и предложить как можно скорее осмотреть место нарушения совместно с их представителями для получения пояс-нений. Если руководство от этого отказывается, то у нас появляет-ся моральное право действовать так, как мы считаем нужным, а у представителей предприятия исчезает ощущение того, что с ними поступили несправедливо, равно как и моральное право об этом заявлять.

Постановление Правительства РФ от 20.08.2009 г. № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государ-ственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведе-нию мероприятий по контролю».

Оглавление

Экологический контроль - это система мер, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Классификацию видов экологического контроля можно производить по нескольким критериям. По критерию субъекта, осуществляющего экологический контроль, следует выделить государственный, производственный и общественный экологический контроль. Ведомственный экологический контроль ФЗ «Об охране окружающей среды» не упоминается, что вполне обоснованно, поскольку соответствующие функции вписываются в систему государственного экологического контроля.

По критерию направленности контроля, следует различать внешний (надведомственный) и внутренний (внутриведомственный) экологический контроль. Внутренний экологический контроль осуществляется самим хозяйствующим субъектом (соответствующими экологическими службами) для самоконтроля и носит название производственного. Экологический контроль в отношении организационно не подчиненных объектов проявляется в форме государственного и общественного экологического контроля.

Как указано в п. 1 статьи 63 ФЗ «Об охране окружающей среды», целью экологического контроля является обеспечение исполнения экологического законодательства, а также соблюдения экологических требований, включая экологические нормативы и нормативные документы. В юридической науке выделяют четыре основные формы реализации права: соблюдение, исполнение, использование и применение. Реализация права - это процесс воплощения юридических предписаний в правомерных действиях граждан, органов публичной власти и юридических лиц. В комментируемой статье речь идет только о двух формах реализации права.

При соблюдении экологических требований субъекты обязаны пассивно воздерживаться от совершения противоправных действий, нарушающих эколого-правовые нормы и содержащиеся в них ограничения и запреты. Данная форма реализации права осуществляется вне конкретных правоотношений, никак не фиксируется и охватывает всех индивидуальных и коллективных субъектов экологического права. Типичным примером соблюдения экологических норм гражданином может служить складирование гражданами бытовых отходов в специально отведенных местах, повышение уровня своего экологического образования, бережное отношение к природным богатствам при выезде на природу (разжигание костров, уничтожение деревьев) или в ходе повседневной деятельности и т.д.

При исполнении субъекты выполняют возложенные на них обязанности, функции и полномочия, в результате чего происходит реализация соответствующих эколого-правовых норм. Особенностью данной формы реализации права является то, что она предполагает активные действия субъектов и отличается императивностью, а соответствующие правоисполнительные действия так или иначе фиксируются, оформляются. Например, должностные лица государственных специально уполномоченных органов исполнительной власти обязаны предоставить в указанный законом срок гражданам и их объединениям по их запросу экологическую информацию, которая должна быть полной и достоверной.

До недавнего времени состояние системы публичного экологического контроля в России характеризовалось разнообразием видов контроля и множеством органов, его осуществляющих.

Новейшая история преобразований в системе публичного экологического контроля насчитывает несколько этапов.

Первый этап - развитие системы экологического контроля до 2004 г. В этот период на территории муниципального образования было возможно осуществление трех видов публичного экологического контроля: федеральный, региональный и муниципальный.

Характерной чертой данного этапа являлось отсутствие четко разграниченных полномочий взаимодействие указанных органов, что нередко приводило к открытому конфликту между ними.

Начало второго этапа становления системы публичного экологического контроля было ознаменовано, во-первых, проведением в 2004 г. административной реформы и передачей полномочий по осуществлению федерального государственного экологического контроля от федеральных министерств федеральным службам (ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды»), и, во-вторых, внесением в августе 2004 г. в ФЗ «Об охране окружающей среды» изменений, фактически исключивших субъекты РФ из системы государственного экологического контроля. Таким образом, в период с 2004 по 2006 гг. публичный экологический контроль осуществлялся на федеральном и муниципальном уровне.

В качестве третьего этапа можно обозначить период времени с 2006 по 2008 гг. В 2006 г. субъектам РФ были возвращены полномочия по проведению государственного экологического контроля: редакция ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» опять претерпела изменения - в ч. 1 указанной статьи вновь было внесено положение об осуществлении государственного экологического контроля как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ. Таким образом, на третьем этапе (с 2006 по 2008 гг.) имелись все правовые основания для проведения государственного экологического контроля на трех уровнях (федеральном, субъектов РФ и муниципальном).

Четвертый этап становления системы публичного экологического контроля начался в 2008 г. и продолжается по сегодняшний день. На данном этапе муниципальный экологический контроль был исключен из видов экологического контроля. В настоящее время существует только государственный экологический контроль, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и имеет многолетнюю историю. Впервые термин "общественный контроль" был использован в январе 1956 г., когда постановлением Совета Министров РСФСР был утвержден "Устав Всероссийского общества содействия охране природы и озеленению населенных пунктов". Однако долгие годы общественный экологический контроль не имел самостоятельного значения и был придатком системы государственных контрольных органов.

Проведение общественного экологического контроля (в том числе в форме предупредительного контроля - общественной экологической экспертизы) является одним из вариантов контроля гражданского общества за деятельностью органов публичной власти и коммерческих структур.

В осуществлении общественного экологического контроля могут принимать участие не только специализированные экологические общественные и иные не коммерческие объединения, но и профессиональные союзы. Так, согласно п. 2 ст. 20 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей природной среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами. В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам охраны труда и окружающей природной среды в соответствии с федеральным законодательством (текущий контроль).

Результаты общественного экологического контроля, оформленные в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению. Например, граждане вправе обратиться с обращением в орган местного самоуправления, в котором высказать предложения по совершенствованию его работы в области охраны окружающей среды, либо с требованием о предоставлении информации о намечающемся строительстве и необходимости учета общественного мнения в соответствии с градостроительным и экологическим законодательством. Должностные лица соответствующего органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения. В противном случае такие муниципальные должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 32 Закона о местном самоуправлении).

Главная » Преступления » В каких формах осуществляется общественный экологический контроль. Экологический общественный контроль: цели, формы, порядок проведения