Нормативные акты законодательных органов субъектов рф. Федеральный закон "о нормативных правовых актах в российской федерации"
Органы государственной власти субъектов РФ, решая задачи в соответствии со своей компетенцией, принимают решения, облекая их в правовую форму. Издаваемые нормативные правовые акты распространяются лишь на территорию соответствующих регионов. Согласно законодательству решения областного уровня (законы, распоряжения) доводятся до исполнителей в течение семи дней со дня их принятия, но не позднее даты вступления данного нормативного акта в силу.
Наряду с этим в теории права локальными нормативными актами называются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления на предприятии, в организации и т.д. Краевая, областная администрация субъектов РФ (в некоторых регионах -правительство) вправе принимать постановления, распоряжения, приказы. Глава администрации по вопросам, отнесенным к его компетенции, может издавать указы, постановления и распоряжения.
Общим для всех видов подзаконных актов РФ является то обстоятельство, что они наряду с законами служат источником законности, т.е. граждане и юридические лица, выполняя нормы права, содержащиеся в подзаконных актах, укрепляют режим законности и правопорядка государства. На принимаемые правовые решения ориентируются граждане, должностные лица и организации. Как можно убедиться, среди подзаконных актов существует своя иерархия, производная от иерархии административной. Так, постановление Правительства РФ имеет приоритет перед аналогичным постановлением министерства, правительства области, главы администрации города и, соответственно, большую юридическую силу. Высшая ступень этой иерархии - указы Президента РФ, низшая - решения глав администраций муниципальных районов.
Продолжая анализ видов нормативных правовых актов подзаконного нормотворчества, следует указать также на локальные акты государственных и негосударственных учреждений и организаций различных форм собственности. В целях своего законного оформления, юридической институционализации эти организации создают различные правовые акты: приказы, издаваемые руководителем организации, уставы и положения, на основе которых они осуществляют свою деятельность. Эти акты составляют нижнее звено подзаконных правовых актов. В большинстве случаев для того, чтобы приобрести юридическую силу, они должны быть зарегистрированы в соответствующем государственном или муниципальном органе власти. Например, устав общества с ограниченной ответственностью (либо иной аналогичной организации) требует регистрации в органах государственной власти и только после этого приобретает юридическую силу, становясь обязательным для членов данного юридического лица.
1.Конституция - это основной закон республики, определяющий статус республики. Все принимаемые нормативные акты не должны противоречить Конституции республики. Регулирует отношением между республикой и гражданином.
2.Уставы края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения. Они выполняют роль конституции.
3.Закон субъекта Российской Федерации – региональный закон.
4.Постановление представительного органа субъекта Российской Федерации.
5.Указы Президента Республики издаются на основе и во исполнение Конституции РФ и Конституции республики, законов.
6.Постановления Правительства субъекта РФ.
7.Постановление главы администрации, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения.
8.Приказы, инструкции, постановления министерства и ведомств субъектов РФ. Нормативные правовые акты органов
Органы местного самоуправления издают
Постановления,
Распоряжения,
Приказы. Нормативные правовые акты организаций.
Администрация организаций издает
Приказы,
Инструкции,
Положения,
Распоряжения в соответствии со своей компетенцией и не противоречащие законодательству.
В РФ правом законодательной инициативы обладают:
Депутаты Государственной Думы;
Совет Федерации и члены Совета Федерации;
Президент;
Правительство;
Законодательные представительные органы, субъектов РФ;
Высшие судебные органы.
Еще по теме Нормативные правовые акты субъектов:
- Нормативно-правовые акты и иные официальные документы субъектов Российской Федерации
- БИБЛИОГРАФИЯ Нормативные правовые акты Действующие нормативные правовые акты 1.
В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов РФ.
Какова предметная сфера правового регулирования экологических отношений на уровне субъектов РФ? Она в основном определена в праве. Согласно Федеративному договору, а также Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Хотя в Конституции непосредственно и не предусмотрено, но к совместному ведению относится также законодательство о животном мире и законодательство об охране атмосферного воздуха. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование.
Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.
Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, б) обеспечения правопорядка в стране.
Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.
Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках - субъектах РФ это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.
Перечень источников экологического права субъектов РФ весьма широк. Законы об охране окружающей природной среды приняты в Якутии, Туве, Марий Эл, Дагестане, Бурятии, Хакасии, Ханты-Мансийском автономном округе, Курганской, Рязанской и Пермской областях и др. В Республике Башкортостан принят Экологический кодекс.
Распространены в регионах законы об особо охраняемых природных территориях (Вологодская, Кировская, Оренбургская, Томская, Свердловская области, Приморский и Краснодарский края, Республика Дагестан), об экологической экспертизе (Калининградская и Кировская области, республики Калмыкия и Татарстан), об отходах (Краснодарский край, Калининградская и Московская области, Республика Башкортостан), об экологических фондах (Амурская, Вологодская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Новосибирская, Ульяновская области, Алтайский край). Некоторые субъекты приняли законы об экологической безопасности (Адыгея, Волгоградская область), о радиационной безопасности (Челябинская область), о защите от ЧС природного и техногенного характера (Москва, Воронежская и Калининградская области), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (Алтайский край, Омская и Тверская области, Кабардино-Балкария), о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (Алтайский край). Региональные источники часто содержат нормы, творчески дополняющие, развивающие федеральное законодательство, а в ряде случаев и опережающие его. Есть даже целые законы, не имеющие аналогов на уровне Федерации: в Татарстане и в Башкортостане приняты Законы "О растительном мире", в Москве - Законы "О защите зеленых насаждений" и "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы", в Воронежской области - "О питьевой воде", в Ленинградской области - "О комплексном природопользовании", в Волгоградской области - "О безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих сероводород", в Свердловской и Челябинской областях - "Об экологическом мониторинге", в Томской и Ивановской областях - "Об экологическом аудите", в Нижегородской области - "Об экологическом страховании", в Калининградской области - "Об экологической политике", в Республике Башкортостан - "О государственной политике в области экологического образования", в Амурской области - "Об общественной экологической экспертизе", в Хабаровском крае - "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае" и др.
При характеристике источников экологического права, создаваемых федеральными органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, важно упомянуть соглашения о взаимной передаче части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Возможности развития договорных отношений между указанными органами предусмотрены Конституцией РФ и Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Согласно ст. 9 Закона разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Договорные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды развиваются довольно активно. В частности, они оформлены Соглашением от 5 июня 1993 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о взаимодействии в области охраны окружающей среды; Соглашением от 27 мая 1996 г. N 7 между Правительством Российской Федерации и администрацией Иркутской области о разграничении предметов ведения и полномочий в области охраны окружающей природной среды; Соглашением от 29 мая 1996 г. N 8 между Правительством Российской Федерации и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды. Такие соглашения служат не только средством достижения целей оптимального решения экологических задач с учетом национальных и региональных условий, но и обеспечения политической стабильности в стране.
Ярким выражением тенденции децентрализации правовой системы в Российской Федерации является интенсивное развитие правотворчества на ее втором уровне. Субъекты Федерации в лице своих государственных органов становятся самостоятельными субъектами правотворчества. Основания их соответствующей деятельности закреплены в ч. 4 ст. 76 Конституции: вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование. Впервые установлено, что оно включает принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Вполне естественны трудности в понимании и применении новых основ правотворчества субъектов Федерации, поскольку в прошлом оно преимущественно воспроизводило правовые акты федеральных органов. Теперь же оно становится качественно иным. Во-первых, в связи с существенным расширением прав субъектов Федерации и соответственно увеличением объема их правотворческой компетенции; во-вторых, благодаря официальному признанию таких актов, как областные законы; в-третьих, обеспечением приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом в сфере его исключительного ведения; в-четвертых, за счет сохранения и укрепления единых конституционных основ правовой системы в масштабе Федерации.
Эти характеристики следует иметь в виду в процессе правотворчества и правоприменения и особенно при анализе и оценке нормативного массива, формирующ егося на территории субъекта Федерации. Этот массив весьма неоднороден как применительно к разным видам актов, составляющих его, так и в отношении различных субъектов. Если республики в той или иной степени создали свой законодательный массив, то в областях еще нет законов. По-
пытки принятия конституций в Свердловской, Вологодской и других областях, а также квазизаконов ранее носили не вполне законный характер. В автономных же образованиях традиционно издавались акты представительных и исполнительных органов.
В идеальном смысле субъекты Федерации должны формировать и развивать теперь свои нормативно-правовые массивы как своего рода подсистемы общей правовой системы Российской Федерации. Подсистема исходит из субъекта Федерации как такового и полномочий соответствующего правотворческого органа.
Указанные основания следовало бы рассматривать и как предостережение от попыток произвольного изменения границ и объема правотворчества субъектов.
В правовую систему субъектов Федерации входят различные акты – Конституция, устав, закон, положение, постановление, распоряжение, приказ. Иными словами, в нее включаются правовые акты, издаваемые законодательными (представительными) и исполнительными органами субъекта Федерации. В прошлом это были Верховные Советы республик. Советы краев, областей, городов и округов, правительства, министерства, ведомства, администрация. Теперь с изменением структуры законодательной (представительной) власти это – государственные собрания, краевые, областные думы, собрания представителей и т.п. Виды исполнительных органов и их актов остались по сути дела те же.
Все вышеназванные акты должны представлять собой системно связанную совокупность актов, в противном случае неизбежны нарушения законности и хаотические изменения в нормативном массиве. На практике так и бывает. Поэтому можно рекомендовать три способа системного упорядочения актов.
Во-первых, введение основных характеристик правовой системы субъекта в соответствующие конституции республик и уставы краев, областей, городов. Пока это делается редко и в самых узких пределах. Хороший пример дает Краснодарский край, проект устава которого включает много статей подобного рода. Так, ст. 81 посвящена структуре законодательства, ст. 82 – основаниям издания законов края, ст. 115 – развитию законодательных основ местного самоуправления, ст. 116 – юридическим актам края в отношении местных сообществ.
Во-вторых, придание особого смысла Конституции и уставу как основным актам правовой системы субъекта Федерации.
В-третьих, создание научно обоснованной типологии правовых актов субъектов Федерации и ведение правотворчества на основе программ. Удачным примером могут служить программы подготовки и принятия правовых актов в Иркутской области и в рамках «" Сибирского соглашения» .
В-четвертых, представляется актуальной разработка содержательных характеристик актов субъектов и нахождение их оптимальных соотношений – в разных сферах – с актами федеральных органов. Полезный круглый стол по этим проблемам состоялся 3 февраля 1993 г. в Екатеринбурге с участием депутатов, ученых-юристов и специалистов .
Конституции республик не всегда строго связывают издаваемые их органами законы, указы, постановления с соответствующими актами федеральных органов, допуская искусственную изоляцию их и юридические коллизии. Так, в ст. 8 Конституции Республики Саха (Якут ия) признается, что федеральные законы, принятые в соответствии с полномочиями, переданными в ведение Федерации, имеют высшую юридическую силу на территории Республики. А в ст. 41 предусмотрена их ратификация по вопросам совместной компетенции. Зачем?
В Конституции Республики Тыва не оговорена соотносимость федеральных и республиканских законов. В отношении же актов Президента и Правительства есть «связанность» актами федеральных органов (ст.ст. 73, 81).
В-пятых, новым способом гармонизации уровней правовой системы явится подготовка модельных (рекомендательных) законодательных актов. Опыт их разработки Институтом законодательства и сравнительного правоведения и принятия Межпарламентской Ассамблеей СНГ обнадеживает и дает основание рассматривать модельные акты как способ ориентированного нормативного влияния Федерации на правотворчество ее субъектов по предметам совместного ведения. Они могут быть одобрены как палатами Федерального Собрания, так и готовиться научными учрежд ениями и выступать в качестве доктринальных модельных актов.
Рассмотрим теперь подробнее отдельные виды актов, издаваемые органами субъектов Российской Федерации. Начнем с законов, принятых в республиках в последние годы. Для иллюстрации обратимся к анализу законов Республики Карелия и Республики Саха (Якутия).
За 1990 – 1993 гг. в Республике Саха (Якутия) приняты многие законы – о государственной службе, о внешнеэкономической деятельности, о статусе столицы республики, об охране природы, о Конституционном Суде, о Национальном банке, о банках и банковской деятельности, о порядке применения Закона Российской Федерации об основах налоговой системы, о приватизации и приобретении государственного и коммунального жи-
лищного фонда, о порядке разрешения коллективных трудовых споров, об охране труда, о полномочиях судей, о гражданстве, об иностранных инвестициях, о кочевой родовой общине малочисленных народов Севера, о физической культуре и спорте, об общественных объединениях.
В Республике Карелия приняты (1991 – 1992 гг.) в сфере государственной власти и управления такие законы, как об изменении и дополнении Конституции Республики, о статусе народного депутата местного Совета, о статусе народного депутата Верховного Совета, о референдуме в Карельской АССР, о порядке применения на территории Республики Карелия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», о правовом статусе национального района, национального поселкового и сельского Советов в Республике Карелия, о внесении изменений в Закон Карельской АССР «О статусе народного депут ата местного Совета народных депутатов Карельской АССР».
В сфере экономики приняты законы о собственности, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Республике Карелия, о собственности Республики Карелия на имущество государственных предприятий, расположенных на ее территории, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание Фонда дошкольного воспитания, о государственной бюджетной системе в 1991 году, о республиканском государственном заказе КАССР, о формировании бюджета в КАССР, о ставке налога на имущество предприятий.
В сфере природопользования и охраны природных ресурсов – Земельный кодекс Республики Карелия, законы о порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия, о лесах Республики Карелия.
В сфере социальной защиты – законы о занятости населения, о социальном развитии села, о единовременной денежной компенсации в связи с потерей работником профессиональной трудоспособности или его смертью вследствие трудового увечья, о медицинском страховании граждан.
В сфере правоохранительной деятельности – закон об административных правонарушениях.
Приведенные данные позволяют сделать некоторые обобщенные выводы.
Первый. Более четырех пятых всех законодательных актов республики издается в сфере их совместного – с Федерацией – ведения. Причем нередко эти акты схожи с федеральными актами по объему и содержанию, воспроизводят, подчас в иной фразеологии, их положения. Лучше же в законах республик регулировать только собственные аспекты совместной компетенции.
Второй. Допускаются случаи прямого вторжения республиканских законов в сферу исключительной законодательной компетенции Федерации. Издание законов об Иностранных инвестициях, банковской деятельности и т.п. в Республике Саха (Якутия), Кодекса торгового оборота в Калмыкии нарушает конституционные основы разграничения предметов ведения Федерации и республик.
Третий. Республики пока мало принимают законов за пределами компетенции Федерации. Между тем законодательные акты по вопросам школьного дела, работы местных учреждений, культуры, здравоохранения, экологии, благоустройства и т.п. имели бы бесспорное преимущество перед актами-копиями.
Четвертый. Можно посоветовать законодателям республик лучше планировать деятельность в данной сфере. В Карелии она охватывается, к примеру, планами основных мероприятий на полугодие. Мы имеем в виду как обоснованные планы, так и тематические программы законодательной деятельности. Их согласованность с аналогичными федеральными планами дает хорошие результаты.
Что касается актов органов исполнительной в ласти республик, то мы не рассматриваем в данной главе вопросы их подготовки и принятия. В главе о правитель ственных и ведомственных актах есть материалы и оценки, применимые к актам министерств, государственных комитетов и ведомств республик и их соотношению с актами соответствующих федеральных органов.
§ 2. Акты орган ов краев, областей, городов федерального значен ия, автономн ых образований
Бесспорным новшеством дл я статуса краев, областей и других субъектов Федерации, кроме республик, явилось признание их уставов и законодательства в ст. 5 Конституции Российской Федерации. Произошло возвышение ранга и удельного веса актов названных субъектов Федерации. Если раньше речь шла о правовых актах органов субъектов Федерации – Советов народных депутатов и администрации, то теперь имеется в виду целостный нормативно-законодательный массив, образуемый и действующий на соответствующей территории. Ранее понятие закона относилось только к актам высших органов государства – Федерации и республик в ее составе, сейчас оно распространено на акты определенного рода остальных субъектов Федерации.
Напомним, что в соответствии с Законом «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», другими законодательными актами Советы принимали решения, утверждали положения, а глава администрации прини-
мал постановления и распоряжения. Объем таких решений был достаточно велик.
С изданием Указа Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. перестраивается система государственных органов. Государственную власть на территории субъектов Федерации осуществляют органы представительной (законодательной) и исполнительной власти. К ведению первых отнесено правовое (законодательное) регулирование по вопросам компетенции края, области и др. с весьма существенными оговорками: правовые акты не могут противоречить законам и иным актам федеральных органов, они передаются на подпись главе администрации (правительства), подписываются и обнародуются им.
Пока довольно узко определяется круг вопросов, по которым могут издаваться акты представительного (законодательного) органа. Это прежде всего введение и отмена налогов, утверждение бюджета, распоряжение (отчуждение) имуществом, относящимся к собственности субъектов Федерации. Причем акты такого рода требуют положительного заключения администрации. Нетрудно заметить горькое влияние прошлых событий на подобный радикализм в отношении органов представительной власти и их актов.
Думается, положения Конституции позволяют преодолеть бессилие представительных органов и вести речь о законах и иных актах государственных собраний или дум краев, областей, о разных видах актов других субъектов. Актуален вопрос о природе «областных законов», которые не должны копировать по структуре, объему и методам регулирования федеральные законы. По предметам совместного ведения едва ли нужны в таких законах общие положения, понятия, принципы регулирования, поскольку оправдан акцент на детализации регулирования и заполнения «правовых зон», свободных от прямого регулирования с помощью федеральных законов. А по предметам исключительного ведения краев, областей, городов федерального значения, автономных образований возможны законы компактного нормативного объема, содержащие преимущественно конкретно-регулирующие н ормы Прямого действия (об охоте, рыболовстве, благоустройстве территорий населенных пунктов, органах местного самоуправления и т.д.).
Словом, ещ е предстоит тщательно продумать типологию «областных законов» и программы их принятия в ближайш ем и отдаленном будущем.
В марте – мае 1994 г. стали приниматься законы в областях. Это нов ое явление в нашей практике. Например, Закон Московской городской Думы «О сборе со сделок по купле-продаже иностранной валюты, совершаемых на биржах в г ороде Москве».
В Тверской области приняты: Закон «Об областном бюджете в Тверской области на 1994 год», постановление Законодательного Собрания «Об установлении налоговых ставок и предоставлении налоговых льгот», Закон о нормативных правовых актах. После исследований в июне 1994 года Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации внес предложения по Программе законодательной деятельности в Тверской области, проект Закона «О нормативных правовых актах Тверской области», рекомендации о подготовке законов.
Рассмотрим т еперь акты администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных округов как разновидность актов органов исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации, в действующих уставах краев, областей, в законах закреплены их основные признаки: субъекты, принимающие акты, виды актов, основания издания актов, соотношение с другими правовыми актами. Сочетание нормативности и оперативной распорядительности свойственно каждому виду акта администрации, но оно неодинаково применительно к функциям и объему полномочий каждого вида админист рации
И здесь полезны регламенты подготовки и издания актов администрации. Они различны. В Новгородской области действует Положение о порядке подготовки постановлений и распоряжений главы областной администрации, в других областях есть соответствующие регламенты, иногда согласованные с Порядком издания актов представительного органа, в мэрии Санкт-Петербурга – программа нормотворческих работ. Более предпочтительным является другой вариант. Речь идет о Примерных правилах подготовки, принятия и организации выполнения решений государственными органами края, области, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения и одобренных. Они приняты к реализации летом 1993 года в Тверской области и разосланы в другие области.
Выясним сначала виды актов администрации с присущими им признаками.
К таким актам относятся:
а) постановление главы администрации – нормативный акт, содержащий решение основных вопросов компетенции администрации и принимаемый им единолично;
б) распоряжение главы администрации – оперативно-распорядительный акт, принимаемый единолично главой администрации или его заместителем;
в) приказ руководителей органов администрации – акт функционально-отраслевого характера по общим и оперативным вопросам компетенции комитетов, управлений, отделов, издаваемых их руководителями единолично;
г) Положение об органе администрации – акт, определяющий функции, полномочия, взаимоотношения, структуру и порядок деятельности комитетов, управлений, отделов, подготавливаемый и утверждаемый администрацией. Положение как акт, систематизирующий нормы тематического содержания;
д) Порядок (управления, решений, действий) – нормативно-процессуальный акт;
е) инструкция – методический акт, определяющий последовательность действий;
ж) план, программа;
Для примера сошлемся на ряд правовых актов мэрии Санкт-Петербурга, принятых в 1993 году. Это – перечень основных программ (крупных проектов), порядок проведения инвестиционных торгов, порядок предоставления в аренду нежилого фонда, распоряжения мэра о предоставлении земельных участков, о реорганизации структуры городского хозяйства, о порядке взимания платы за обучение в детских музыкальных, художественных школах и школах искусств, временное положение о государственном центре по усыновлению, опеке и попечительству, о регулировании порядка оформления сделок с недвижимостью в жилищной сфере, о совершенствовании информационной деятельности мэрии, о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, о распоряжении объектами государственной собственности. Эти акты опубликованы в «Вестнике мэрии».
Изучение автором в 1992 – 1994 гг. актов областных администраций в Новгородской, Челябинской, Пермской и Тверской областях показало следующее. Заметно возрастает удельный вес нормативных актов – чаще всего в виде Положений (о порядке предоставления и продажи земельных участков, об установлении местных налогов и сборов, о распоряжении собственностью области, городов и районов, о фондах социальной поддержки населения, программы «жилье», «забота», «правопорядок», «экология» и т.п.). С помощью приказов, распоряжений чаще решаются оперативные и конкретные вопросы.
При подготовке актов администрации нужно точно определять задачи и способы их разрешения. Посоветуем выделить группу задач, которая характерна для стандартных решений, периодически принимаемых в краевых, областных и иных органах. Сюда относятся: а) сезонные решения (о проведении сельскохозяйственных работ, о подготовке школ к зиме и т.д.); б) повторяющиеся решения (о выполнении кассового плана и т.д.); в) «автоматически» – в силу законодательства – принимаемое решение (назначение пенсии и т.д.).
Вторая группа задач – более творческие, возникающие в новых и сложных ситуациях и сопряженные с долей риска. В пределах данной группы задач возникают решения:
а) аналитико-перспективные, содержащие оценку текущей обстановки и прогнозы развития, они могут быть простые и сложные, касающиеся комплекса вопросов;
б) установочные, содержащие задания, директивы, поручения;
в) итоговые, посвященные проверке исполнения, контролю, результатам проведения мероприятий;
г) по совершенствованию хозяйствования, системы и методов управления;
д) по чрезвычайным обстоятельствам.
Для разрешения задач данной группы рекомендуется применять более точные и сложные методы, в частности метод «дерева целей» И сетевого планирования. Составление сетевых графиков помогает наметить план разрешения комплексной задачи, расчленить ее на ряд взаимосвязанных подзадач, когда достижение одной цели служит переходом к выполнению следующей и т.д. Например, проблема поддержки предпринимательства распадается на такие частные цели, как источники и режим льготного кредитования, налогообложения, информация о рынке, обучение предпринимателей и т.д.
Для крупных проблем, имеющих значение в рамках края, области, города, целесообразно выделять комплексы задач. Для их разрешения объединяются усилия многих организаций. Составляется рабочей группой примерный перечень решений, подлежащих принятию, указываются их периодичность, уровень принятия, последовательность и т.д.
Решения не существуют изолированно друг от друга, чаще всего есть своего рода цепь решений, направленных на достижение общей цели, отражающая как последовательность и связи действий каждого органа, так и совокупность действий вышестоящих и нижестоящих звеньев. Фактическое разрешение проблемы приобретает характер сравнительно длительного цикла, которому должна соответствовать циклическая связь между решениями.
С учетом сказанного целесообразно, чтобы работники органов управления заранее выделяли для осуществления крупной задачи в пределах обозримого периода времени группы подзадач и связанную с ними возможную серию решений; определяли преемственность и последовательность возникновения и движения стратегических и тактических решений. Поэтому столь важны общие и тематические планы подготовки решений.
Сложившаяся практика обсуждения проектов решений предусматривает принятие их «за основу». Представляется, что этот опыт лишен полезной смысловой и процедурной нагрузки.
Целый ряд решений издается в порядке единоначального руководства соответствующими должностными лицами – главами администрации, начальниками управлений и др. Подготовка проектов этого вида решений может содержать в основном такие же стадии, как и подготовка коллегиального акта. Различия имеются в процедуре их принятия, хотя оправдан этап коллегиального обсуждения проектов этих актов (например, на совещании у председателя комитета). Однако решение принимается единолично компетентным дол жностным лицом. Датой принятия такого решения является дата подписания его должностным лицом. Аналогичным образом подписываются приказы и инструкции в отделах, управлениях.
В качестве общих пожеланий к актам администрации можно указать на необходимость: а) строже связывать их с законами и иными актами федеральных органов, не допуская игнорирования или отступлений от последних; б) полно и равномерно отражать в актах функции органа и его полномочия, избегая односторонности в круге вопросов, становящихся темой акта, и неиспользования прав; в) четко определять форму акта с учетом разрешаемой им задал и и предлагаемого содержания.
О традно, что глава администрации Тверской области утвердил в июле 1994 года разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения Правила подготовки, принятия и выпо лнен ия решений администрацией области и ее органами, Регламент взаимоотношений администрации Тверской области, ее ко митетов, управлений и отделов с федеральными органами исполнительной власти. Это способствует упорядочению управленческой деятельности на всех уровнях.
Страница
6
Отсутствие фактического контроля и реальной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с механизмом правовой ответственности как с точки зрения организации публичного управления в государственном сообществе людей (в котором признается местное самоуправление) так и с точки зрения организации самого муниципального управления приводит к произволу в управлении и дискредитирует саму идею местного самоуправления. Необходимо точно и строго развести контрольные и юрисдикционные полномочия в сферах деятельности местного самоуправления: надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления всегда остается в руках надзорных органов государства, контроль их деятельности с точки зрения как законности, но, прежде всего, - целесообразности - следует отнести к сфере ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования. Эту функцию (функцию контроля) население осуществляет как непосредственно, так и посредством формируемых им специальных органов местного самоуправления, не совпадающих ни с представительным органом местного самоуправления ни с выборным главой муниципального образования (ревизионная или контрольно-ревизионная служба местного сообщества). (3)
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы, содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, т.е. самостоятельно субъектом Российской Федерации с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и отражаются в нормативно-правовых актах – конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.
Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроекцировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации несмотря на общую правовую основу по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.
Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении. В большинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах. (8)
Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.
В развитие и для исполнения законов субъектов Российской Федерации исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают подзаконные акты о местном самоуправлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов Российской Федерации, в силу того, что законы обладают высшей юридической силой.
Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая многоуровневая концепции территориальной организации местного самоуправления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления. Также дискуссионным является вопрос об организационных формах местного самоуправления. Более всего местному самоуправлению как форме народовластия соответствуют формы непосредственной демократии, такие, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким важным вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно. (5)
Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.
На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов местного самоуправления.
В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся:
· организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;
· порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
· порядок регистрации уставов муниципальных образований;
· порядок проведения муниципальных выборов;
· проведение местных референдумов;
· осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;