Формы участия граждан в управлении делами государства. Гражданское участие в государственном управлении Право на участие граждан в общественных делах

"Глава местной администрации", 2012, N 3

Статья посвящена актуальной проблеме взаимосвязи между жителями и органами местного самоуправления. Автор исследует конкретные формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации и Германии, приводит различные примеры существующего в разных федеральных землях Германии правового регулирования участия граждан в решении вопросов местного значения и процедурные правила этого участия. Имея некоторый опыт работы в России, автор делает попытку провести сравнительно-страновой анализ регулирования соответствующих отношений.

Предварительные замечания

Общественная активность граждан и их готовность принимать деятельное участие в развитии своего города или своей общины (своего муниципального образования) зависят от целого ряда факторов. Решающая роль в этом отношении принадлежит государству и органам местного самоуправления, которые должны обеспечить необходимые рамочные условия для активного участия граждан в работе органов самоуправления.

При этом обеспечение права граждан избирать депутатов представительных органов муниципальных образований является лишь одним, хотя и важным аспектом данного вопроса. Не менее важная задача состоит в том, чтобы у граждан не создалось впечатления или даже убеждения в том, что их влияние на работу органов местного самоуправления не выходит за рамки простого участия в выборах и что в дальнейшем эти избранные ими органы самоуправления будут бесконтрольно делать то, что им заблагорассудится. Поэтому в настоящее время необходим поиск новых форм участия граждан в подготовке и принятии решений муниципальных органов в течение всего срока полномочий последних.

Во всех государствах, будь то индустриально развитые страны с высоким уровнем доходов граждан или развивающиеся и иные страны, существующие органы государственной или местной власти нередко стремятся к тому, чтобы пользоваться своими властными полномочиями без привлечения избравших их граждан к подготовке и принятию решений, затрагивающих интересы избирателей.

Чем увереннее и самостоятельнее чувствует себя каждый отдельный гражданин и чем большую активность он проявляет, тем больше он ставит под сомнение такой подход органов управления к данной проблеме. По истечении определенного периода пассивного недовольства (выражающегося в неучастии граждан в выборах, на которых им приходится определять свое отношение к отдельным лицам и партиям, долгое время находящимся у власти) граждане нередко организуют внепарламентские оппозиции, создают новые политические партии или даже объединяются с целью свержения тех, кто привык к постоянной политической власти. Впечатляющим подтверждением правильности такой оценки являются последние события в Северной Африке. Но даже в Германии с ее хорошо развитыми институтами парламентской демократии все чаще отмечаются некоторые феномены, свидетельствующие о том, что все большее число граждан чувствует себя отстраненным от участия в принятии решений на политическом уровне после того, как они пришли к избирательным урнам и отдали свои голоса. При этом они в принципе вполне согласны с тем, что избранные в условиях представительной демократии органы в конечном счете имеют право принимать большинство решений. В то же время они полагают, что в процессе принятия различных решений на местном уровне, затрагивающих их существенные интересы или различные локальные проблемы, должно быть обеспечено как минимум их право донести до власти свою точку зрения, включая право поставить на голосование решения, принимаемые органами власти в период действия их полномочий.

В свете сказанного всем политическим партиям и группировкам, рассчитывающим на длительное политическое будущее и стремящимся оказывать влияние на условия жизни людей в своей стране, следует как можно внимательнее прислушиваться к мнению граждан и привлекать их к выработке своей политической позиции и принятию конкретных решений.

Следует сказать, что привлечение граждан к подготовке и принятию важных решений необходимо в первую очередь на местном уровне, где граждане имеют возможность наиболее четко и полно оценить назревшие проблемы. При этом формы участия граждан в процессе подготовки и принятия решений могут быть самыми различными. Главное заключается в том, чтобы граждане чувствовали, что их мнение по тому или иному вопросу всегда принимается всерьез. Для достижения этой цели необходимо не только полностью информировать граждан о предоставляемых им законом возможностях участия в процессе выработки и принятия решений и их праве на создание объединений для отстаивания своих интересов. Не менее важным является также то, чтобы сами органы местного самоуправления с учетом местных условий обеспечивали реальную возможность участия для всех граждан, помогали людям реализовать предоставленные им права и создавали необходимые условия для развития общественной активности граждан.

Для осуществления указанных целей следует предусматривать различные формы и методы привлечения граждан к выработке и принятию решений на муниципальном уровне, что позволяет людям почувствовать себя полноправными гражданами своего города или своей общины и взять на себя часть ответственности за их развитие и процветание. Органы местного самоуправления, пользующиеся поддержкой граждан и осознающие себя не просто формальной частью системы государственной власти, а берущие на себя ответственность - в рамках действующих в государстве законов - за выработку и принятие решений на местном уровне для блага всех граждан данного муниципального образования, являются в конечном счете, надежным фундаментом процветания всего государства.

Формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации

Основные положения, определяющие участие граждан в решении вопросов на местном уровне, закреплены в Конституции Российской Федерации как в документе, обладающем наивысшей юридической силой. Права и полномочия органов местного самоуправления, без которых участие граждан в выработке и принятии решений на местном уровне было бы невозможно, определены в Конституции в рамках общей системы государственного устройства. Уже в гл. 1 Конституции, которая называется "Основы конституционного строя", основные решения, принимаемые на уровне местного самоуправления, определяются как базовые решения в системе государственного устройства Российской Федерации. Таким образом, в этой главе система местного самоуправления закрепляется как основополагающий элемент всего государственного устройства. В п. 2 ст. 3 Конституции указывается, что народ осуществляет свою власть, во-первых, непосредственно, т.е. путем референдумов и свободных выборов (п. 3 ст. 3), и, во-вторых, через органы государственного управления и местного самоуправления.

Кроме того, в п. 1 ст. 130 Конституции РФ закрепляется право граждан на осуществление местного самоуправления с использованием и других форм непосредственного волеизъявления.

В ст. 12 Конституции РФ содержится более детальное регулирование места и статуса местного самоуправления в системе государственного устройства. Статья 12 Конституции РФ гарантирует существование системы местного самоуправления на территории всей Российской Федерации. Одновременно в данной статье определены два аспекта взаимоотношений местного самоуправления с государством. В соответствии со ст. 12 "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Их включенность в систему государственного управления реализуется тем не менее благодаря тому, что самостоятельность при решении проблем на местном уровне может осуществляться только в рамках полномочий, устанавливаемых муниципалитетам государством.

Следует отметить, что Конституция РФ, наряду с выборами органов местного самоуправления, предусматривает также проведение референдумов и использование других форм решения вопросов местного значения самими гражданами.

1. Референдум как форма непосредственного участия граждан в решении вопросов местного самоуправления. Исходя из положений ст. 12 Конституции РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) конкретизирует ряд обязательных условий для назначения и проведения местного референдума. В соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ предметом местного референдума могут быть только вопросы местного значения, но не вопросы, входящие в исключительную компетенцию государства (п. п. 1 и 2 ст. 130 Конституции РФ). Вопросы местного значения применительно к различным типам муниципальных образований определены в ст. ст. 14 - 16 вышеупомянутого Федерального закона N 131-ФЗ.

Важнейшим необходимым условием для назначения местного референдума по инициативе граждан является наличие собранных подписей в поддержку референдума в количестве не менее 5% от общего числа граждан, зарегистрированных на территории данного муниципального образования и обладающих избирательным правом (пп. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона N 131-ФЗ).

Итог референдума подлежит обязательному исполнению и не нуждается в утверждении органами государственной власти или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обязаны обеспечить исполнение решения, принятого на местном референдуме (п. п. 6 и 7 ст. 22 Федерального закона N 131-ФЗ).

2. Правотворческая инициатива граждан. Еще одним механизмом непосредственного влияния граждан на решение проблем местного значения является правотворческая инициатива, выступив с которой граждане могут внести на рассмотрение представительного органа проект муниципального правового акта (ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Этот путь участия граждан в подготовке и принятии решений на муниципальном уровне требует принятия соответствующего нормативного правового акта представительным органом данного муниципального образования. Если же такой правовой акт не принят, то процедура внесения правотворческой инициативы регулируется соответствующими положениями федерального закона (ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Правотворческая инициатива должна быть поддержана не менее чем 3% граждан, зарегистрированных на территории данного муниципального образования и обладающих избирательным правом. При этом местный представительный орган вправе установить более низкий минимальный процент (п. 1 ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ). Представительный орган муниципального образования, в компетенции которого находится принятие соответствующего правового акта, обязан рассмотреть внесенный инициативной группой проект в течение трех месяцев, причем инициаторам должна быть предоставлена возможность изложить свои обоснования рассматриваемого проекта (п. 2 ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Решение органа местного самоуправления, ответственного за рассмотрение представленного проекта правового акта, должно быть доведено до сведения инициативной группы в письменном виде с обоснованием принятого этим органом решения (п. 3 ст. 26).

Данная форма участия граждан в решении вопросов местного самоуправления в конечном итоге не имеет конституирующего действия, поскольку принятие окончательного решения о его утверждении или отклонении проекта правового акта, представленного в порядке гражданской правотворческой инициативы, входит в компетенцию органа местного самоуправления, уполномоченного на его рассмотрение.

3. Публичные слушания с участием граждан. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, относящихся к вопросам местного значения, представительным органом муниципального образования могут проводиться публичные слушания с участием жителей муниципального образования. Публичные слушания проводятся по инициативе органа местного самоуправления или по инициативе населения.

В отличие от этой процедуры и в соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ в обязательном порядке должны проводиться слушания для обсуждения проекта устава муниципального образования (пп. 1 п. 1 ст. 17, п. 9 ст. 27), проекта местного бюджета (ст. 52), отчета об исполнении местного бюджета (ст. 28), проектов планов и программ развития муниципального образования и вопросов о преобразовании муниципального образования (ст. 13 Федерального закона N 131-ФЗ).

Результаты публичных слушаний в обязательном порядке подлежат опубликованию (обнародованию - п. 4 ст. 28).

4. Собрания граждан. По инициативе населения, органов местного самоуправления или в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, могут проводиться собрания граждан для обсуждения вопросов местного значения, в особенности проблем развития муниципального образования, а также для заслушивания и обсуждения отчетов о деятельности органов местного самоуправления (ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ). При этом собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления или направлять им те или иные требования, а также избирать уполномоченных лиц, в задачу которых входит контроль исполнения этих требований органами местного самоуправления (п. 3 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок назначения и проведения собраний граждан, а также полномочия таких собраний определяются уставом муниципального образования, утверждаемым представительным органом муниципального образования. Органы местного самоуправления обязаны обнародовать результаты собрания граждан, принять соответствующее решение и довести его до сведения собрания в письменной форме (п. п. 4 и 6 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ).

5. Опрос граждан. При подготовке решений по важным вопросам местного значения органы местного самоуправления могут проводить опросы граждан, обладающих избирательным правом (ст. 31 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок проведения опроса граждан и в особенности методика проведения опроса и определение минимальной численности жителей данного муниципального образования, принимающих участие в опросе, определяются уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Исключительное право назначения опроса граждан принадлежит при этом только органам местного самоуправления. Результаты опроса носят рекомендательный характер и не могут предопределять решений, принимаемых уполномоченным органом местного самоуправления по обсуждаемым вопросам.

6. Другие формы участия граждан в местном самоуправлении. Наряду с описанными выше формами непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления Федеральный закон N 131-ФЗ предоставляет муниципальным образованиям и их гражданам возможность самим находить и иные формы участия населения в осуществлении самоуправления на муниципальном уровне, не противоречащие нормам действующего законодательства (ст. 33 Федерального закона N 131-ФЗ).

Формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления в Германии

В отличие от Конституции Российской Федерации, Конституция (Основной закон) Федеративной Республики Германии не содержит каких-либо специальных указаний на иные формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, за исключением положения том, что в муниципальных образованиях население должно быть представлено депутатами, избираемыми в ходе свободных муниципальных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (абз. ст. 28 Основного закона). Объясняется это обстоятельство тем, что вследствие разделения компетенций между Федерацией и федеральными землями, обладающими признаками государственных образований, все вопросы формирования и реализации муниципального права относятся к ведению земель. В соответствии с этим отдельные муниципальные образования являются не частями Федерации, а составными частями федеральных земель. Федеральные земли исходя, в свою очередь, из изложенных выше общих принципов сами определяют порядок проведения выборов, в ходе которых их гражданами избираются органы местного самоуправления.

В компетенцию земель входит также определение общих принципов организации местного самоуправления. В этих рамках они вправе в дополнение к выборам самостоятельно развивать различные иные формы участия граждан в решении вопросов местного значения, которые они сочтут целесообразными. Федеральные земли используют это право, вводя в положения о муниципальных образованиях общие нормы о различных формах развития инициативы граждан. Конкретные формы осуществления права граждан на участие в местном самоуправлении определяются с учетом практического опыта, накопленного муниципальными образованиями.

Формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, закрепленные в уставах муниципальных образований федеральных земель, обнаруживают большое сходство с аналогичными формами участия граждан в решении вопросов местного значения, изложенными в Федеральном законе N 131-ФЗ. С другой стороны, между ними имеются значительные различия, в особенности это касается права жителя на участие в местном самоуправлении в зависимости от того, обладает он избирательным правом или нет.

Гражданин имеет право голоса на уровне муниципального образования, если он имеет гражданство ФРГ или страны - члена ЕС, является резидентом муниципального образования в течение некоторого установленного времени и достиг определенного возраста (в большинстве земель - 18 лет, в отдельных землях - 16 лет; снижение возрастного избирательного ценза связано с желанием как можно раньше привлекать молодых людей к участию в общественно-политической жизни муниципальных образований).

В отличие от Российской Федерации, в которой в ряде регионов на местном уровне практикуется смешанная избирательная система с проведением в избирательных округах прямых выборов половины депутатов и выборов второй половины депутатов по пропорциональной системе в соответствии с постоянными партийными списками, в Германии такой подход никогда не применяется. Напротив, в настоящее время предпочтение все больше отдается избирательной системе, при которой граждане получают больше возможностей влиять на состав депутатского корпуса и в конечном счете на будущие решения муниципальных органов. Кандидаты тех или иных партий, даже включенные в партийные списки на первых местах, при такой избирательной системе не могут быть уверены в том, что они действительно получат депутатский мандат. Вместо выдвинутых той или иной партией кандидатов, давно состоящих в партии и, как правило, преданных партийной верхушке (зачастую из карьерных соображений), избиратель может отдать свой голос тем кандидатам, которых он считает независимыми личностями и политическая позиция которых совпадает с его убеждениями или близка к ним.

Из шестнадцати германских федеральных земель двенадцать уже перешли на новую избирательную систему, обеспечивающую гражданам больше возможностей влиять на решение вопросов местного значения в их муниципальных образованиях, еще в четырех землях идет подготовка к переходу на эту систему, в связи с чем представляется уместным остановиться на ней более подробно.

Избирательная система, обеспечивающая более активное участие граждан в местном самоуправлении. Основные принципы названной избирательной системы будут рассмотрены на примере федеральной земли Гессен.

Каждый избиратель (т.е. обладающий правом голоса) при избрании представительного органа муниципального образования имеет столько голосов, сколько им может быть подано в соответствии с установленным законом числом членов представительного органа.

Избиратель может отдать кандидатам, которых он решил поддержать, до трех своих голосов (в соответствии с принципом кумуляции голосов).

Вместе с тем избиратель вправе распорядиться избирательным правом по-другому и просто поставить крестик напротив списка одной из допущенных к выборам партий. Крестик напротив списка партии означает, что при подсчете голосов указанные в списке кандидаты получат по одному голосу в соответствии с их порядковым местом в списке. Если же после этого какое-то количество голосов избирателя окажется неиспользованным в связи с тем, что число включенных в список кандидатов будет меньше числа принадлежащих данному избирателю голосов, то эти голоса снова распределяются между кандидатами в соответствии с их порядковым местом в данном списке, пока все голоса избирателя не будут израсходованы или каждый из включенных в список кандидатов не получит максимально допустимые три голоса. Такая ситуация может возникнуть в том случае, если партия не сможет выдвинуть число кандидатов, предусмотренное положением закона, определяющим число членов представительного органа муниципального образования. В этом случае все оставшиеся у избирателя голоса пропадают.

Если избирателя не устраивает один или несколько кандидатов из числа включенных в список, то он вправе вычеркнуть их фамилии. Однако это допускается лишь в том случае, если избиратель в заголовке избирательного бюллетеня отметил крестиком весь предложенный для голосования список. В противном случае данный бюллетень признается недействительным.

Помимо этого, предложенная избирательная система предоставляет избирателю возможность выбрать из каждого партийного списка предпочитаемых им кандидатов и отдать им до трех своих голосов, т.е. он может распределить свои голоса между несколькими избирательными списками (в соответствии с принципом смешанного голосования списков). Кроме того, избиратель вправе сначала отдать свои голоса кандидатам, которых он решил поддержать, а затем в случае, если у него еще останутся неизрасходованные голоса, отдать их за ту или иную партию или политическую группировку.

Избирателю следует следить за тем, чтобы не распределить больше голосов, чем он в действительности имеет.

Формы участия в местном самоуправлении граждан, обладающих и не обладающих избирательным правом.

2.1. Информирование граждан о наиболее важных проблемах муниципального образования. Представительный орган муниципального образования обязан информировать население обо всех важных и актуальных проблемах данного муниципального образования. Это относится в первую очередь к планам и проектам муниципального образования, существенно важным для территориального, экологического, социального и культурного развития данного муниципального образования и затрагивающим жизненные интересы граждан. При выполнении этих требований жители получают уже на ранней стадии всю необходимую информацию об основных намечаемых мероприятиях, их целях, задачах и последствиях.

Что касается использования свободных площадей и планирования застройки территории в пределах муниципального образования, то действующее специальное законодательство предусматривает право граждан получить всю необходимую информацию о целях намечаемого строительства и право высказать свое отношение к планам застройки территории. В случае если это право граждан будет нарушено, они вправе обратиться с соответствующим иском в судебные органы.

Информирование граждан должно осуществляться таким образом, чтобы они имели возможность высказать свою точку зрения и обсудить возникший вопрос с выборными членами представительного органа муниципального образования и специалистами органа местного самоуправления. С этой целью представительный орган муниципального образования может созывать собрания граждан, в том числе в рамках отдельных районов (округов) данного муниципального образования.

Порядок проведения собраний граждан регулируется положениями, закрепленными в уставе муниципального образования.

Обязательное информирование граждан необходимо для поддержания их интереса к политике, проводимой руководством муниципальных образований. Опыт показывает, что исчерпывающее и полное информирование граждан обо всех аспектах деятельности органов управления местного уровня побуждает их к более активному участию в делах муниципального образования. Собрания граждан, в частности, являются важным средством поддержки деятельности представительных органов муниципальных образований, помогая им принимать верные стратегические решения, касающиеся будущего развития того или иного муниципального образования.

Данный инструмент является важным средством привлечения граждан к активному участию в деятельности муниципального образования. Помимо этого, одна из основных целей информационной работы заключается в том, чтобы достичь максимально возможного консенсуса граждан в отношении политики, проводимой органами самоуправления, хотя само по себе это и не приводит к организационным выводам, обязательным для представительных органов муниципального образования.

Следует отметить, что за последние сорок лет эта форма работы с гражданами получила всеобщее распространение, образуя надежную платформу для реализации многочисленных проектов, осуществляемых органами местного самоуправления совместно с гражданами и способствующих дальнейшему развитию муниципальных образований. Речь идет, например, о проектах благоустройства отдельных городских округов и улиц, реконструкции отдельных зданий, о проектах современной организации дорожного движения, об ориентированной на будущее и отвечающей требованиям экологии политике в области энергетики, о строительстве плавательных бассейнов, детских садов и школ, а также о возможном пересмотре местного бюджета с целью перенаправления финансовых ресурсов на первоочередные проблемы муниципального образования с учетом всех поступивших предложений об их экономии.

2.2. Право граждан на подачу петиций в представительные органы местного самоуправления. Каждый гражданин имеет право как индивидуально, так и совместно с другими жителями обращаться в представительный орган муниципального образования с инициативами или жалобами, относящимися к вопросам местного значения. Как правило, обработка поданных гражданами петиций входит в компетенцию профильного комитета представительного органа данного муниципального образования. Должностные лица комитета обязаны в установленные сроки дать письменный ответ на поданную петицию.

2.3. Право граждан на подачу ходатайств в представительные органы местного самоуправления. Данная форма участия граждан, как обладающих, так и не обладающих избирательным правом, в осуществлении местного самоуправления является более эффективной, чем подача петиций. Цель подачи ходатайства состоит в том, чтобы побудить представительный орган муниципального образования рассмотреть поднятый заявителями вопрос, входящий в его компетенцию, и принять соответствующее решение.

Право на подачу ходатайства имеют большинство граждан, проживающих на территории данного муниципального образования, а именно те из них, кто проживает на данной территории не менее 3-х месяцев и уже достиг 14-летнего возраста.

Ходатайство подается в письменном виде и должно содержать определенное требование вместе с его обоснованием. Помимо этого, в ходатайстве следует также указать трех лиц, имеющих право представлять заявителей ходатайства.

Для подтверждения правомочности ходатайства необходимо собрать определенное число подписей заявителей. Так, в общинах, входящих в состав района, необходимо собрать подписи не менее чем 5% жителей, но всего не более чем 4000 человек, в городах, не входящих в состав районов (т.н. городских округах), нужно заручиться поддержкой не менее чем 4% жителей, но не более чем 8000 человек.

Представительный орган муниципального образования обязан безотлагательно рассмотреть поданное ходатайство и принять решение по существу в срок не более четырех месяцев со дня его поступления. В течение этого времени представители заявителей должны получить возможность разъяснить суть поданного ходатайства на заседании представительного органа данного муниципального образования.

Решение представительного органа по внесенному ходатайству не может быть оспорено в судебном порядке, если при этом не была нарушена установленная процедура рассмотрения подобных ходатайств.

2.4. Консультативный совет по вопросам интеграции иностранных граждан. Для наиболее полного учета интересов иностранных граждан при осуществлении местного самоуправления муниципальные образования с определенным числом иностранцев, постоянно проживающих и работающих на территории данного муниципального образования, должны создавать советы по вопросам интеграции иностранных граждан. Это требование относится к муниципальным образованиям, в которых насчитывается не менее 5000 иностранцев. В муниципальных образованиях с числом иностранцев не менее 2000 такой консультативный совет создается в том случае, если об этом будут ходатайствовать не менее 200 иностранных граждан.

Правом избирать представителей в совет обладают все иностранцы, которые на день проведения выборов достигли 16-летнего возраста, находятся в Германии на законном основании в течение не менее 1 года и постоянно проживают на территории данного муниципального образования в течение последних трех месяцев.

В состав совета могут избираться все обладающие избирательным правом иностранцы, а также обладающие избирательным правом немецкие граждане, достигшие на момент проведения выборов 18-летнего возраста. При этом, как правило, рекомендуется принимать меры к тому, чтобы среди немецких граждан, избираемых в совет, преобладали бывшие иностранцы, получившие в свое время немецкое гражданство.

Члены совета по вопросам интеграции иностранных граждан избираются тайным голосованием на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права на период действия полномочий представительного органа муниципального образования по спискам или как независимые кандидаты. Выборы проводятся в течение шести недель после начала срока полномочий представительного органа муниципального образования.

Совет по вопросам интеграции иностранных граждан вправе заниматься любыми вопросами местного значения, возникающими в пределах данного муниципального образования. Результаты проведенных в совете обсуждений представляются на рассмотрение представительного органа муниципального образования или выделяемой из его состава комиссии, отвечающей за подготовку решений по тому или иному вопросу. На заседании представительного органа или его комиссии должен присутствовать член совета, в задачу которого входит разъяснение позиции совета по обсуждаемой проблеме.

Со своей стороны, совет по вопросам интеграции иностранных граждан обязан реагировать на все запросы, направляемые в его адрес представительным органом муниципального образования, и определять свою позицию по каждой из обсуждаемых проблем.

Вместо совета по вопросам интеграции иностранных граждан представительный орган муниципального образования может создать консультативный комитет по вопросам их интеграции. В этом случае в состав комитета входят лица, избранные представительным органом из числа своих членов, а также лица из числа иностранцев, избранные иностранными гражданами, обладающими избирательным правом. На пост председателя комитета в таких случаях избирается член представительного органа муниципального образования.

2.5. Включение компетентных специалистов из числа обладающих и не обладающих избирательным правом граждан в состав комитетов представительного органа муниципального образования. С целью обеспечения высокого профессионального уровня решений, разрабатываемых в комитетах представительного органа муниципального образования, в состав комитетов могут быть дополнительно введены специалисты отдельных областей знаний из числа лиц, обладающих избирательным правом. Это происходит с общего согласия членов представительного органа муниципального образования или на основе предложений со стороны представленных в этом органе фракций путем голосования, проводимого по пропорциональной системе. Комитет правомочен принимать решения, если число присутствующих на его заседании членов представительного органа муниципального образования больше числа присутствующих специалистов.

В остальном введенные в состав комитета специалисты имеют те же права и обязанности, что и депутаты представительного органа муниципального образования.

Помимо этого, представительный орган муниципального образования может включать в состав образуемых им комитетов также и не обладающих избирательным правом жителей в возрасте старше 18 лет, которые в отличие от специалистов из числа обладающих избирательным правом граждан имеют только право совещательного голоса. Порядок их ввода в состав комитета идентичен правилам, действующим в отношении специалистов из числа граждан, обладающих избирательным правом.

2.6. Инициатива проведения референдума, выдвигаемая гражданами, обладающими избирательным правом. Лица, обладающие избирательным правом, вправе обратиться в представительный орган муниципального образования с ходатайством о том, чтобы путем референдума самим решить вместо него тот или иной вопрос, важный для данного муниципального образования. Представительный орган муниципального образования может также назначить местный референдум и по своей инициативе, если за это выскажется не менее двух третей от общего числа его членов, установленного в законодательном порядке.

Лица, обладающие избирательным правом и обращающиеся в представительный орган муниципального образования с инициативой проведения референдума, обязаны представить ее в письменном виде вместе с необходимым обоснованием. Инициаторы референдума также обязаны приложить аргументированное предложение о покрытии предполагаемых издержек в соответствии с требованиями законодательства о местном бюджете. Помимо этого, им следует назначить не менее трех лиц в качестве своих представителей для взаимодействия с органами местного самоуправления.

Инициатива проведения референдума с целью отмены какого-либо решения представительного органа муниципального образования должна быть представлена не позднее шести недель после опубликования этого решения. Если же то или иное решение не подлежит опубликованию, то срок выдвижения инициативы проведения местного референдума равен трем месяцам с даты принятия решения.

Следует иметь в виду, что некоторые вопросы местного значения не могут выноситься на референдум. Их перечень ограничен законодательно. Сюда входят вопросы внутренней структуры местной администрации, правовые отношения членов представительного органа муниципального образования и его комитетов (в первую очередь - ввиду предусмотренной законом защиты прав меньшинства), принятие местного бюджета, включая хозяйственные планы (сметы) собственных предприятий муниципального образования, коммунальные платежи и сборы и регулируемые нормами частного права вознаграждения, начальный баланс, годовой отчет муниципального образования и его собственных предприятий, составление, изменение, дополнение и отмену установленных уставом планов освоения свободных площадей и застройки территории муниципального образования (ср. выше подраздел 2.1, разъясняющий закрепленные в законе права граждан на выражение своей позиции по этим вопросам), решения в отношении правовых споров, инициативы, противоречащие требованиям закона, а также вопросы, по которым в период двух последних лет уже проводился местный референдум.

Если представительный орган муниципального образования не поддержит законной инициативы проведения местного референдума, то референдум должен быть проведен в срок, не превышающий трех месяцев.

Количество подписей, необходимое для признания законности инициативы проведения местного референдума, зависит от числа жителей муниципального образования: в муниципальных образованиях с числом жителей до 10 000 требуются подписи 10% граждан, с числом жителей до 20 000 - 9%, с числом жителей до 30 000 - 8%, с числом жителей до 50 000 - 7%, с числом жителей до 100 000 - 6%, с числом жителей до 200 000 - 5%, с числом жителей до 500 000 - 4% и с числом жителей свыше 500 000 - 3% граждан.

Распространенные практики немецких муниципалитетов по участию граждан в решении вопросов местного самоуправления

Основные положения:

постоянное контактное лицо в органе местного самоуправления, с которым общаются граждане в течение всего периода рассмотрения интересующего их вопроса;
установление порядка принятия решений и пределов его изменения, а также правил, определяющих возможные действия заинтересованных граждан;
проведение анализа с целью выяснения оптимального состава группы привлекаемых лиц: в зависимости от характера проекта это могут быть граждане, непосредственно заинтересованные в рассмотрении и решении данного вопроса, специалисты, граждане, выступающие как распространители полезной информации, представители политических организаций. При отборе участников следует стремиться к определенному балансу интересов. При этом целесообразно привлекать людей, разбирающихся в существе вопроса и имеющих достаточное количество свободного времени для участия в рассмотрении вопроса. Следует также привлекать тех лиц, которые по завершении проекта могли бы, например, оспорить принятое решение в судебном порядке;
в отношениях с каждой группой граждан следует использовать корректные формы общения и убеждения;
граждане, привлекаемые к участию в решении различных вопросов, должны получить возможность делать это в удобное для них время;
граждане должны своевременно получать всю необходимую им информацию, в том числе в отношении форм и способов их участия в решении рассматриваемых вопросов; прозрачность целей и сути каждого рассматриваемого проекта должна быть полностью обеспечена;
реальное участие граждан не должно отнимать у них много времени; при этом все участвующие в рассмотрении вопроса граждане должны без задержек получать необходимую информацию о промежуточных результатах;
активность граждан должна находить соответствующее признание, различие мнений и интересов участвующих граждан должно уважаться;
обещания, даваемые контактным лицом органа местного самоуправления, должны выполняться.

Процедурные правила участия граждан в решении вопросов местного значения. Правила, регулирующие участие граждан в решении вопросов местного значения, обсуждаются и согласуются с ними до начала процесса рассмотрения этих вопросов; по завершении согласования принятые правила становятся обязательными, что может быть подтверждено, например, подписями заинтересованных лиц.

Все участники обсуждений стремятся к обеспечению открытой, прозрачной и честной процедуры. Все участники заявляют о готовности действовать конструктивно в целях достижения общей цели (в том числе в составе рабочих групп, образуемых по принципу однородной тематики) и предоставлять в распоряжение коллег всю известную им существенную информацию.

Интересы участников рассмотрения вопроса заявляются открыто на ранней стадии обсуждения.

Любая полезная информация доводится до сведения всех участвующих своевременно и без задержки. При необходимости, а также в случаях, установленных действующим законодательством, некоторые сведения могут быть признаны конфиденциальными.

Договоренности о нераспространении тех или иных сведений, которые не должны стать достоянием лиц, не входящих в круг участников обсуждения вопроса (например, прессы), должны соблюдаться.

Формы работы с прессой и общественностью определяются совместным решением всех принимающих участие в обсуждении данного проекта; при необходимости функции взаимодействия с прессой могут быть поручены пресс-секретарю органа местного самоуправления.

Участники рассмотрения вопроса, представляющие интересы тех или иных групп граждан или организаций, при необходимости обязаны своевременно передавать возникающие в ходе работы над проектом решения вопросы на обсуждение в эти группы или организации и безотлагательно информировать участников рассмотрения проекта о результатах проведенных обсуждений.

Для обеспечения непрерывного и конструктивного рассмотрения того или иного вопроса необходимо регулярное участие всех привлеченных лиц. Если же это по каким-либо причинам оказывается невозможным, то не явившиеся участники обсуждения должны направить своих представителей. Представители также должны постоянно получать всю необходимую информацию, чтобы иметь возможность компетентно выполнять возложенные на них задачи.

Заключение

Предусматриваемые законом формы участия граждан в решении вопросов местного значения в Российской Федерации и Германии имеют между собой много общего. В обеих странах придерживаются принципа недопустимости различия между документально закрепленными нормами права и их применением в практике управления. Только при таком подходе можно обеспечить правовые гарантии для граждан и убедить их в том, что органы местного самоуправления действительно готовы использовать весь потенциал их общественной активности на благо муниципального образования и его жителей. Завоевать доверие граждан органы местного самоуправления могут лишь в том случае, если они не станут ограничиваться только предусмотренными законом формами участия граждан в осуществлении местного самоуправления (которые скорее представляют собой некоторые минимальные стандарты привлечения граждан), но будут постоянно стремиться к совершенствованию и дальнейшему развитию всех форм участия граждан в местном самоуправлении с учетом конкретных местных условий. В целом местное самоуправление - это подлинная школа демократии, и полная реализация его немалого потенциала может обеспечить самый значительный вклад в развитие и процветание муниципальных образований.

Просьба ссылаться на эту статью следующим образом:

Е.В. Гулящев, Н.М. Жидков. Проблема безработицы в России и пути ее преодоления. - Системные технологии. - 2017. - № 24. - С. 21-24

THE PROBLEM OF UNEMPLOYMENT IN RUSSIA AND WAYS TO OVERCOME IT

Gulyashchev E.V., Zhidkov N.M., Moscow Polytechnic University

The article analyzes the concept of «unemployment» and the reasons for its occurrence. The size of the workforce and the unemployment rate in Russia are considered. The main causes of unemployment and ways to overcome it are outlined.

Unemployment, qualification,

employment, labor, labor market. Date of receip t in edition: 28.08.17

Date of acceptance for printing: 30.08.17

ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Б.Г. Каспаров, Д.А. Саркисян Московский политехнический университет

Аннотация

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, самоуправления, политические партии и общественные организации. Наиболее сложной и злободневной является проблема обеспечения подлинной свободы волеизъявления избирателей. Признание роли гражданского общества в деле построения эффективного государства, народного представительства характерно развития Российской Федерации на ближайшую перспективу.

Ключевые слова

Российское государство, правовое государство, основы конституционного строя, органы государственной власти, общественные организации, политическая система, волеизъявление избирателей, демократическое государство, гражданское общество, суверенитет народа, формой осуществления власти, народовластие, прямая демократия. История статьи:

Дата поступления в редакцию 19.09.17 Дата принятия к печати 21.09.17

Современный этап развития нашего общества характеризуется крупнейшими преобразованиями российского государства и его правовой системы. Идет активный процесс формирования России как правового демократического суверенного государства, признающего приоритет общечеловеческих ценностей и международного права.

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, само-

Формы участия граждан в государственном управлении

управления, политические партии и общественные организации, что в своей совокупности составляет политическую систему.

В последнее десятилетие процесс формирования государственных и представительных органов в России, порядок организации и проведения выборов, привлекают внимание юристов, политиков, политологов, социологов, представителей иных гуманитарных профессий.

В этих условиях наиболее сложной и злободневной является проблема обеспечения подлинной свободы волеизъявления избирателей при проведении выборов Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации и Президента России.

Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию правовым демократическим государством, закрепила возможность участия граждан в управлении делами государства, быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, равный доступ к государственной службе и участие в правлении правосудия.

Реализация гражданами конституционно гарантированной возможности участия в управлении государственными делами создает потенциал для развития гражданского общества, обеспечения стабильности основ конституционного строя, повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления.

Участие в управлении делами государства обеспечивает включенность граждан в процесс институцио-нализации органов государственной власти и местного самоуправления, вовлекает в управленческую, нор-мотворческую и судебную деятельность.

Участие граждан в управлении делами своего государства, будь то непосредственно (т.е. путем референдума, выборов или личного участия в деятельности органов государства) или через избираемых ими же представителей в органах государственной власти или местного самоуправления, является выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей власти.

При анализе механизма народовластия различают две главные формы демократии: прямую (непосредственную) и осуществляемую через органы, прежде всего представительные учреждения и другие выборные органы.

Конституция объявила референдум и выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным ее выражением, т.е. высшим среди форм непосредственной демократии.

Право граждан выбирать и быть избранными стоит в центре всех процессов формирования органов государства, т.е. носит властеобразующий характер.

Всеобщие выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также референдумы предоставляют народу уникальную возможность контроля за деятельностью этих органов вплоть до полной смены правителей.

Право избирать и быть избранным (избирательные права), в наибольшей степени дает ощущение принадлежности гражданина к своему государству и демократизма этого государства).

Контуры современного мира определяются характеристиками глобализации, в условиях которой особую актуальность приобретают, с одной стороны, интеграция в мировое экономическое, политическое и культурное пространство, приобщение к ценностям и институтам демократии, а с другой - сохранение устойчивого развития страны, укрепление территориального и правового пространства, реализация в полном объеме прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Именно эти факторы актуализируют необходимость проведения системного анализа международных стандартов участия граждан в управлении делами государства и выявления степени соответствия им действующего российского законодательства.

Признание исключительной роли гражданского общества в деле построения эффективного государства, народного представительства в качестве демократической конституционной ценности, осознание значимости участия граждан в управлении делами государства характерно для современных политико-правовых документов, определяющих вектор развития Российской Федерации на ближайшую перспективу.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 03.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).

2. Бурганова Л.А. Теория управления. Учебное пособие 3-е изд-е перераб. и доп. М.: Изд-во Инфмра-М, 2013.

3. Теория управления: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», «менеджмент организации» / В.И. Коробко. - М., ЮНИТИ-ДАНА, 2015.

4. Липчанская М.А. Конституционно-правовое регулирование транспарентности органов государственной власти в Российской Федерации и Канаде/ Г.Н. Комкова, Е.В. Бердникова, Е.А. Крючкова, М.А. Липчанская [и др.]; под ред. В.В. Володина, С.В. Кабышева. М.: Формула права, 2014.

5. Фомина В.П., Алексеева С.Г. Теория управления: учебное пособие - М.: Изд-во ИИУ МГОУ 2014. - 158 с.

6. Окольникова Г.Э., Бархам О.А. Анализ эффективности функционирования малых предприятий строительного рынка США и разработка предложений по улучшению их деятельности Системные технологии. 2017. № 1 (22). С. 23-28.

Просьба ссылаться на эту статью следующим образом:

Б.Г. Каспаров, Д.А. Саркисян. Формы участия граждан в государственном управлении. - Системные технологии. - 2017. - № 24. - С. 24-26

FORMS OF CITIZEN PARTICIPATION IN PUBLIC ADMINISTRATION Kasparov B.G., Sarkisyan D.A., Moscow Polytechnic University

Abstract Keywords:

The people exercise their power directly, as well as through bodies of state The Russian state, the rule of law, the

power, self-government, political parties and public organizations. The most foundations of the constitutional system, state

difficult and topical issue is the problem of ensuring genuine freedom of authorities, public organizations, the political

expression of will. Recognition of the role of civil society in building an effective system, the will of voters, a democratic state,

state, popular representation is characteristic of the development of the Russian civil society, the sovereignty of the people, the

Federation in the near future. form of exercising power, democracy, direct

Date of receip t in edition:

Date of acceptance for printing.

Одним из основных политических прав является права граждан участвовать в управлении делами государства, которое юридически обеспечивает включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики. Оно адресовано каждому гражданину, а не политически организованной совокупности граждан, ассоциированных как народ, ибо народ не «участвует» в управлении, а осуществляет власть, является субъектом этой власти (ст. 3 Конституции РФ).

Это право принадлежит только гражданам Российской Федерации и реализуется ими, как непосредственно, так и через своих представителей. Это право обусловлено естественным равенством и прирожденной свободой людей и закреплено в Конституции РФ. Оно гарантируется демократической организацией всей политической системы общества, вовлекающей граждан в активную политическую деятельность. Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется путем их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Не случайно гарантиями и одновременно конкретными формами реализации этого политического права является целый ряд других прав:

- право избирать и быть избранным;
- право участвовать в референдуме;
- право на равный доступ к государственной службе;
- право к службе в органах местного самоуправления;
- право отправления правосудия;
- право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления.

Центральное место второй главы Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» занимает статья 32, в которой за гражданами РФ закрепляется право участвовать в управлении делами государства. Согласно этому праву российские граждане правомочны:

Право избирать и быть избранными стоит в центре всех процессов формирования органов государства, т.е. носит властеобразующий характер. Всеобщие выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также референдумы предоставляют народу уникальную возможность контроля за деятельностью этих органов вплоть до полной смены правителей. Право избирать и быть избранным (избирательные права) в наибольшей степени дает ощущение принадлежности гражданина к своему государству и демократизма этого государства.

Право избирать заключает в себе возможность принимать решение по формированию указанных органов, должностных лиц и граждан. Отдавая предпочтение программе той или иной партии, независимому кандидату, избиратели определяют направленности высших должностных лиц, право быть избранным означает возможность осуществлять политическую деятельность в составе органов государственной власти. Оно связано с обладанием личностью кандидата определенными профессиональными и моральными достоинствами, признанными избирателями.

Участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Право на референдум включает в себя не только право на участие во всенародном (местном) голосовании, но и право требовать выставления любого вопроса на голосование, а также право требовать, чтобы результаты общенародного (местного) обсуждения по этому вопросу учитывались при принятии окончательного решения по данному вопросу (если решение принимается не путем референдума).

Каждый гражданин имеет право равного доступа к государственной службе без каких-либо ограничений. Важны лишь способности и профессиональная подготовка. Это демократическое право очень важно для предотвращения бюрократизации государственного аппарата и превращения его в самодовлеющую силу, оторванную от народа.

Это право полностью соответствует п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность «допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе»: нельзя отказать в этом гражданину в связи с его расой, полом, национальностью, языком, социальным происхождением, имущественным положением, местом жительства, отношением к религии, убеждениями, принадлежностью к общественным объединениям.

Граждане имеют право участвовать в отправлении правосудия. Это право призвано обеспечить демократический порядок формирования судебных органов. Оно предоставляет каждому гражданину возможность без всякой дискриминации быть присяжным заседателем, народным заседателем. Народные заседатели участвуют в коллективном рассмотрении дел наравне с судьёй в суде первой инстанции.

Право граждан участвовать в отправлении правосудия реализуется не только в указанных общественных формах. Отвечая необходимым требованиям, гражданин может стать и профессиональным судьей. Для этого гражданин, в соответствии со ст. 119 Конституции РФ должен отвечать следующим требованиям: достижение возраста 25 лет, наличие высшего юридического образования, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет.

В Российской Конституции, согласно статьи 33, все граждане имеют право на обращения, именуемое еще правом петиции. Граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные послания (петиций) в государственные органы и органы местного самоуправления, или к любому должностному лицу вплоть до Президента РФ и обязанность должностного лица дать ответ на это обращение. Обращение может содержать как личные вопросы, так и общественные. Петиции - это обычно предложения по улучшению работы государственных органов, требования отмены несправедливых актов, протест против действий властей и др.

Право обращений свидетельствует о том, что воздействие граждан на государственные решения не исчерпывается правом избирать органы государственной власти. Через предложения, заявления и жалобы граждане оказывают давление на власти, как бы держат их под контролем. Обращения в государственные органы и обязанность давать на них ответ помогают разрешению многих социальных конфликтов, предупреждению массового недовольства и охране прав отдельных лиц.

Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления представляют собой не только способ восстановления нарушенного права, но и форму политического участия в решении публичных дел. Реализация этого права предполагает развитие личной инициативы и личной заинтересованности граждан при решении вопросов государственного и общественного характера. Поэтому анализируемому праву соответствует обязанность должностных лиц в установленном порядке и в установленные сроки принять по ним обоснованные и законные решения. В отличие от жалобы, предметом предложения или заявления может быть общественный интерес, требование оценки государственным органом какого-либо политического или иного события. Лукашева Е.А. Права человека. - М.: НОРМА-ИНФРА. - М., 1999. - С.151-159.

Отсюда вполне справедлив вывод о том, что право на участие в управлении государственными и общественными делами является не только основополагающим принципом взаимоотношений между государством и его гражданами, но и одним из важнейших прав гражданина.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

1.1 Совместное управление

Глава 2. Методология

3.2 Состояние гражданского общества

3.3 Данные отчетов глав управ

Заключение

Библиографический список

Приложение

Введение

Тематика совместного управления или государственного управления, подразумевающего прямое участие граждан в решении государственных вопросов, выработке политики в целом, получает все большее распространение в мире , однако все еще является новой и недооцененной в России. Исследователи отмечают, что возникновение такой модели государственного управления как Совместное управление может послужить ответом на все усложняющиеся задачи, встающие перед государственными служащими. Совместное управление можно назвать следующим шагом за клиентоориентированностью, характерной для модели Нового государственного управления. Мировые тенденции показывают, что граждане больше не готовы выступать только в роли заказчика государственных услуг, но хотят и непосредственно участвовать в решении вопросов государственного управления .

В своих работах исследователи рассматривают различные аспекты проблематики гражданского участия, такие, как правовую природу и юридические основания для участия граждан; мотивацию граждан принимать участие в решении вопросов государственного и муниципального управления, оценку эффективности программ гражданского участия как с точки зрения эффективности участия, так и с точки зрения влияния данного участия на результат реализации программ, региональные различия в уровне вовлеченности населения, а также социально демографические характеристики граждан, принимающих участие. Прямое участие граждан в решении государственных вопросов также находит пересечения с такой обширной темой как уровень развития гражданского общества.

В данной работе акцент будет сделан на прямом участии, которое может быть реализовано посредством участия в наблюдательных советах при государственных органах, наблюдательных советах на выборах, участии в молодежном парламенте, в общественном обсуждении законопроектов, встречах, круглых столах и обсуждениях с представителями государственных и муниципальных органов, а также с помощью других механизмов гражданского участия.

Объектом исследования выступает взаимодействие граждан с управами города Москвы с целью реализации совместного управления.

Предметом данного исследования является оценка эффективности взаимодействия граждан с управами города Москвы по решению вопросов государственного управления.

Жители Москвы реализуют свое право прямого участия в принятии решений в вопросах государственного и муниципального управления, участвуя во встречах и собраниях с представителями государственных и муниципальных органов, например, в своих районах, а также с помощью голосований на портале Активный гражданин.

Для сбора эмпирического материала по данному исследованию была составлена анкета, позволяющая выявить степень вовлеченности граждан в решение вопросов государственного управления, а также уровень удовлетворенности горожан. Опрос среди населения был проведен в 5 районах различных округов города Москвы.

В основе данной работы лежат следующие гипотезы:

H0: Процессу гражданского участия в решении вопросов государственного управления в городе Москва присуща большая часть показателей, характеризующих эффективное совместное управление.

H1: Граждане не до конца удовлетворены уровнем вовлеченности населения, а также степенью влияния общественного мнения на принятие окончательного решения.

H3: На участие граждан в решении вопросов государственного управления влияют социально-демографические характеристики.

Цель данного исследования - проанализировать оценку граждан города Москвы к эффективности участия граждан в процессах совместного управления.

В соответствии с выдвинутой целью необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить существующие механизмы гражданского участия в государственном управлении;

2. Выявить факторы, характеризующие эффективное совместное управление на основании анализа различных моделей оценки эффективности процесса совместного управления, а также дать определение эффективному совместному управлению;

3. Осуществить сбор эмпирических данных, отражающих взаимодействие населения с городскими управами.

4. Определить соответствует ли опыт участия граждан города Москвы характеристикам эффективного процесса совместного управления;

Новизна данной темы для нашей страны обуславливает ее слабую проработанность в русскоязычной литературе. К ключевым зарубежным авторам, исследующим технологии гражданского участия в государственном управлении относятся Ш. Арнштейн, А. Фанг, М. Эдвардс, С. Смисманс эффективность совместного управления - С. Аншел, А. Гаш, A. Фанг, Т. Набати. В основу данной работы вошли работы исследователей из Оксфорда, Гарвардского университета, а также российские исследования, посвященные участию граждан и уровню развития гражданского общества.

управление государственный гражданский

Глава 1. Совместное управление

1.1 Совместное управление

С точки зрения моделей государственного управления Совместное или партисипативное управление, если использовать кальку с английского языка, появляется следом за такими моделями как Новое государственное управление (New Public Management) и Эффективное управление (Good governance). Совместное управление предполагает непосредственно вовлеченность граждан в процесс принятия решения по вопросам государственного и муниципального управления, и в этом ключе может считаться следующим шагом за клиентоориентированностью, характерной для модели Нового государственного управления. «Мировые тенденции показывают, что граждане больше не готовы выступать только в роли заказчика государственных услуг, но хотят и непосредственно участвовать в решении вопросов государственного управления» .

Если проводить сравнение с Эффективным управлением, модель Совместного управления является более узконаправленной, сконцентрированной лишь на одном аспекте, охватываемым Эффективным управлением. Так, согласно одному из определений, Эффективное управление включает следующие основные характеристики «участие граждан, нацеленность на достижение консенсуса, верховенство и равенство всех перед законом, прозрачность, подотчетность и реагирование на запросы общества, результативность и экономическую эффективность». А также гарантирует, что коррупция сведена к минимуму, мнения меньшинств принимаются во внимание, голоса наиболее уязвимых групп населения услышаны в процессе принятия решений. Государство реагирует на настоящие и будущие потребности общества.

Участие в общественной жизни в течение уже долгого времени считается ключевым элементом демократии и фундаментальным проявлением гражданского общества, важнейшим фактором политической и социальной жизни во многих странах . Однако, единое определение процесса совместного управления до сих пор остается не выработанным, несмотря на большое количество исследований, проводимых на данную тему.

Одно из определений звучит следующим образом - это «тип государственного управления, при котором один или несколько государственных органов привлекают негосударственные заинтересованные стороны в законодательно оформленный, ориентированный на достижения консенсуса, носящий совещательный характер процесс совместного принятия решений с целью формирования или реализации государственной политики, управления государственными программами» .

Участие граждан инициируется государственными органами;

Участниками диалога обязательно являются негосударственные акторы;

Участники привлекаются непосредственно к принятию решений, а не в консультативной форме. Речь идет о включенности граждан в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов, влиянии на принятие решений и контроле за их исполнением, о самоуправлении на низовом уровне. Все это предполагает «перераспределение власти и закрепление этого перераспределения в политико-правовых механизмах» ;

Данная форма взаимодействия должна быть закреплена в законодательстве, «институционализация коллективного процесса принятия решений является центральным элементом определения совместного управления» ;

Целью является совместное принятие решений, «идея гражданского участия предполагает включение или вовлечение управляемых в управление общественными делами, а также, насколько это возможно, государственными делами» .

Другая группа авторов добавляет к данному определению маленькое, но значительное для определения сути совместного управления условие «процесс принятие решения, в который вовлечены как государственные служащие, так и представители негосударственных структур: некоммерческих организаций, бизнеса, заинтересованные группы граждан, по вопросам государственного управления, которые не могут быть решены другим способом» . Однако, в данном случае остается неясным, какие вопросы необходимо решать с привлечением граждан, НКО и бизнеса, а какие оставлять на усмотрение государственных органов. Более того, так как исходя из первого определения, инициатором процесса совместного управления выступают в первую очередь государственные и муниципальные органы, то за ними и остается решение, какие вопросы выносить на общественное обсуждение, а какие - нет.

Схожий с этим подход заключается в том, что к процессу совместного управления относится решение вопросов, имеющих широкую общественную значимость . Тем самым объясняется большое количество примеров привлечения граждан к решению вопросов, например, на экологическую тему. Можно определить общественное участие как форму индивидуальной или коллективной вовлеченности людей в принятие решений, влияющих на их жизнь.

В качестве важного элемента совместного управления также выделяют, что к процессу принятия решения должны быть привлечены все заинтересованные стороны. В данном случае под заинтересованными сторонами понимаются как отдельные граждане, так и некоммерческие организации, а также бизнес.

Что касается институционализации и законодательного оформления, вовлечение граждан в процесс принятия решения, выработки политики требует «предварительных, идущих снизу, законодательных инициатив, направленных на легитимацию участия граждан» (в качестве независимых экспертов, представителей общественных организаций или различных сообществ) в различных общественно-политических процессах» . Но в то же время ни один проект не может быть ненасильственно реализован в обществе без «вовлечения в него граждан как самоопределяющихся и заинтересованных участников» .

Одним из вопросов, занимающих исследователей совместного управления, является попытка определить, кто те граждане, которые активно принимают участие и что их мотивирует. Одно из мнений заключается в том, что «в обществе благосостояния граждане оказываются более зависимыми от государства, и более готовыми к активным политическим действиям в ответ на неспособность государства предоставлять ожидаемые услуги». Отсюда можно было бы выдвинуть предположение, что наиболее активными участниками (чаще участвуют во встречах) взаимодействия с управами выступают представители среднего класса. По шкале измерения материального положения домохозяйства, предлагаемой в большинстве опросов населения, средний класс относится скорее к категории «можем без труда приобретать крупную бытовую технику, но покупка легкого автомобиля является проблематичной».

На вовлеченность людей в практики гражданского общества влияют их ценностные ориентации и установки, к которым исследователи относят :

Доверие к другим людям;

Чувство ответственности за происходящее на разных социальных дистанциях и ощущение своих возможностей на это повлиять;

Доверие к негосударственным некоммерческим организациям и общественным инициативам;

Уровень субъективного благополучия;

Готовность объединяться для совместных действий.

1.2 Формы гражданского участия в решении вопросов государственного управления

Участие граждан в решении вопросов государственного управления может характеризоваться как прямое и непрямое, индивидуальное и коллективное, осуществляемое с помощью Интернета, в письменном виде или при общении в реальном времени.

Выделяют два вида гражданского участия: прямое и непрямое (или через представителей). К непрямому участию относятся, например, выборы, с помощью которых должен быть избран человек, в дальнейшем принимающий участие в решении вопросов государственного управления от имени избирателей. Взаимодействие с государственными органами также может быть реализовано через представителей общественных объединений или некоммерческих организаций, отстаивающих интересы какой-либо группы людей.

Прямым участием считается непосредственное взаимодействие граждан с представителями государственных и муниципальных органов для принятия решений по вопросам государственного управления.

Участие граждан в решении вопросов государственного управления может осуществляться применительно ко всем ветвям государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. В рамках судебной системы данное право граждан реализуется посредством института суда присяжных, более того граждане независимо от своей принадлежности к судебной системе могут выступать в качестве медиаторов, привлекаемых для разрешения споров и конфликтных ситуаций.

Что касается законодательной власти, в данном ключе прямое участие граждан сводится к участию в общественном обсуждении законопроектов. Наиболее широкое поле для реализации права граждан участвовать в решении вопросов государственного управления открывается в сфере деятельности исполнительной власти: это и участие в общественных советах при федеральных органах исполнительной власти, и проекты народных бюджетов, участие в круглых столах, общественных обсуждениях, городских советах, молодежных парламентах и другие формы участия.

Более того, существует возможность участвовать в деятельности правоохранительных органов, согласно Федеральному закону №44-ФЗ от 2 апреля 2014 года «Об участии граждан в охране общественного порядка» граждане на добровольных началах привлекаются к оказанию помощи органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах, а также участвуют в поиске лиц, пропавших без вести.

К отдельному виду гражданского участия относится осуществление участия с использованием информационно-коммуникационных технологий - электронная демократия. Это и общественное обсуждение законопроектов на федеральном портале проектов нормативно-правовых актов, и голосования на портале Активный гражданин. Характерной чертой данной формы взаимодействия является то, что она позволяет сократить издержки по времени, привлечь большее количество заинтересованный сторон, а также позволять решать вопросы на любом уровне, начиная от локального и заканчивая международным.

Коллективное гражданское участие осуществляется через некоммерческие организации, либо любые иные объединения граждан, позволяющие отстаивать групповые интересы граждан во взаимодействии с государственными органами. «Такое взаимодействие, и тем более эффективное взаимодействие, возможно лишь при условии, что сами граждане выступают не как индивидуальные представители общественности, а объединенные в группы гражданской инициативы, гражданские (общественные) организации, имеющие достаточную интеллектуальную, техническую и финансовую базу» .

Стоит разделять понятия совместного управления и гражданского участия, совместное управление является более широким концептом и включает в себя участие граждан как ключевой элемент. Однако, на практике взаимодействие граждан с органами государственной власти, их участие в обсуждении тех или иных вопросов не всегда будет является примером совместного управления, а тем более эффективного совместного управления.

1.3 Плюсы и ограничения гражданского участия

Среди положительных сторон гражданского участия называют :

1. Легитимизацию и повышение доверия к государственным органам. Участвуя в принятии решений, выработке политики граждане чувствуют свою причастность к тому, что происходит в их стране, городе или районе. Лучше понимают мотивы и деятельность государственных служащих, а соответственно и проводимая политика получает больше поддержки, улучшается имплементация принятых решений;

2. Гражданское участие служит механизмом развития гражданского общества, у граждан вырабатывается активная позиция по тем или иным вопросам, пассивная роль избирателя сменяется более прямой вовлеченностью;

3. Повышение уровня юридической грамотности, как следствие необходимости обладать определенным набором знаний, чтобы участвовать в обсуждении вопросов государственного управления с чиновниками на равных;

4. Организацию общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов, механизм переориентации от служения «наверх» - начальнику к учету интересов граждан;

5. Повышение качества принимаемых решений: государственная система и создана для того, чтобы обеспечивать гражданам возможность для реализации своих потребностей, а кто, если ни сами граждане, лучше других знают о своих потребностях.

В качестве ограничений или дилемм, связанных с участием граждан в решении вопросов государственного управления выделяют:

1. Участие в обсуждении большого количества людей делает процесс очень длительным по времени, а соответственно и затратным по финансам, что особенно невыгодно в кризисных ситуациях, когда необходимо быстрое принятие решения;

2. Невозможность привлечь к процессу принятие решения действительно все заинтересованные группы;

3. Недостаток у граждан необходимых знаний для компетентного принятия решения по тем или иным вопросам, и соответственно нецелесообразность их привлечения, так как государственные служащие имеют профессиональное образование. «В отличие от государственных должностных лиц, граждане не имеют времени или интереса для проведения обсуждений с целью разработки обоснованного общественного суждения».

4. Граждане слабо мотивированы принимать участие в решении вопросов государственного управления, так как не верят в то, что могут действительно на что-то повлиять;

5. Государственные служащие считают, что граждане не обладают достаточными знаниями для участия, и соответственно стремятся свести процесс к механизму информирования. «Властям бывает выгодно сводить гражданское участие к информированию, не оставляя никаких условий для обратной связи и для развития диалога. К тому же информация может предоставляться лишь на последнем этапе разработки какой-то программы, что не дает людям никакой возможности, включившись в нее, представить в ней свои интересы» ;

Вовлечение граждан делает процесс принятия решения более затратным по времени, а соответственно и по финансам. Однако исследователи отмечают, что, несмотря на то, что большее количество участников процесса совместного управления действительно удлиняет процесс совместного управления на этапе рассмотрения различных альтернатив и принятия решения, однако в тоже время сокращает и делает проще этап обнаружения и формулирования проблемной области. Вместе с тем, в долгосрочном периоде сокращается вероятность того, что был выбран неправильный вектор реализации политики .

В то же время отказ граждан от «институциональных форм взаимодействия и сотрудничества приводит к воспроизводимому отчуждению. Это влечет за собой предрасположенность системы манипулировать людьми, не заботясь об их «компетентном участии» .

1.4 Эффективность совместного управления

В первую очередь стоит отметить, что говоря об эффективности совместного управления, разделяют эффективность вовлеченности граждан в процесс принятия решений и эффективность/ продуктивность/ результативность от участия граждан, то есть влияние этого участие на конечные результаты. Для проведения оценки эффективности последнего необходимо было бы сравнивать показатели эффективности реализации решений по аналогичным вопросам с участием граждан и без такого (например, решения по благоустройству территорий парков или проведения капитального ремонта в многоквартирном доме).

Для реализации цели данного исследования: оценки отношения к эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления совместно с управами в своих районах, необходимо выделить показатели эффективности. Для этого были проанализированы различные модели и подходы к оценке совместного управления и гражданского участия.

Исследователями из Калифорнийского Университета была построена модель совместного управления, основанная на анализе 137 кейсов, иллюстрирующих участие граждан в решении вопросов государственного управления. Данная модель представляет собой набор факторов, влияющих на эффективность процесса совместного управления.

Структурно процесс совместного управления для успешного результата должен включать в себя следующие элементы :

· Прямой диалог непосредственно между заинтересованными сторонами - лежит в основе процесса построения доверия, взаимоуважения, взаимопонимания и приверженности процессу совместного управления.

· Построение доверия - от которого напрямую зависит успех разрешения того или иного вопроса.

· Приверженность и заинтересованность именно в этой форме взаимодействия - является еще одним фактором успеха либо провала процесса совместного управления.

· Совместное управление процессом принятия решения - отличительная черта совместного управления. В других ситуациях, например, когда одним из участников переговоров выступает государство, и силы неравны, преобладает влияние государства на процесс принятия решений. В свою очередь, это влечет и разделение ответственности среди всех участников процесса.

· Общее понимание - наличие общей миссии, общих целей, общего видения ситуации.

Большое влияние на такие элементы совместного управления как общее понимание целей, эффективность прямого диалога, а также построение доверия между заинтересованными сторонами оказывает опыт предыдущего взаимодействиями между ними. В случае наличия конфликтных ситуаций в прошлом, между заинтересованными сторонами может возникать замкнутый круг подозрительности, недоверия и стереотипов. С другой стороны, история успешного прошлого сотрудничества может создать социальный капитал и высокий уровень доверия, которые благотворно сказываются на совместном управлении.

Опыт предыдущего взаимодействия, стимулы и ограничения участия в процессе принятия решения наряду с ассиметрией ресурсов, знаний и возможностей относятся к начальным условиям построения механизма участия граждан в государственном управлении.

Исследователи утверждают, что, если какие-то из заинтересованных сторон не имеют возможности или ресурсов для участия или для участия на равных с другими заинтересованными сторонами, процесс совместного управления будет подвержен манипуляции со стороны сильных участников. Процесс совместного управления требует времени и энергии: чем в более долгосрочном периоде видится решение проблемы и чем более разобщены заинтересованные стороны, тем сложнее организовать процесс совместного управления. Более того, зачастую у какой-либо из заинтересованных сторон не хватает специальных знаний для участия в той или иной дискуссии.

Авторы другого варианта оценки эффективности процесса управления утверждают, что в первую очередь необходимо ответить на вопрос о том, является ли участие всех заинтересованных сторон ценностью само по себе, то есть участием ради участия. Либо же должен быть оценен эффект на конечный результат от подобного участия. В случае если эффективность процесса совместного управления оценивается с точки зрения первой позиции, то есть участия ради участия, то ее можно измерить, например, посчитав количество заинтересованных сторон, принимающих участие в решении какого-либо вопроса, и чем их больше, тем более эффективный процесс с точки зрения репрезентативности. Для второго варианта, когда оценивается эффективность участия с точки зрения достижения какой-либо конечной цели, исследователями была разработана следующая схема.

Согласно предложенной матрице наиболее подходящими для оценки будут ситуации, попадающие в квадрант I. Совместное управление в данном квадранте характеризуется пониманием всеми участниками диалога целей и задач программы, а также определением способов оценки результативности данной программы, с одной стороны. И наличием причинно-следственно связи между участием тех или иных акторов в процессе принятия решения и достижением поставленных целей и задач с другой.

В четвертый квадрант данной матрицы попадают, например, общественные слушания, которые позволяют государственным органам поставить галочку об участии граждан, хотя зачастую воспринимаются гражданами как механизм участия в выработке политики или принятии решений. Между гражданами и администрацией не существует согласия о том, какие конкретные функции должно выполнять данное слушание. Следовательно, не понятно и невозможно оценить, какое участие оказывает влияние и оказывает ли вообще на достижение поставленных целей и задач.

В качестве еще одного подхода к оценке эффективности совместного управления выделяют наличие ряда важных элементов, характеризующих высокий уровень качества совместного управления:

1. Общий язык и набор принципов, определяющих взаимоотношения между сторонами;

2. Взаимное понимание и признание основных ценностных установок каждой стороны;

3. Ясность целей и ожиданий;

4. Четкое определение ролей и соответствующих обязанностей каждой стороны в процессе разработки политики, её реализации, и в обеспечении сопутствующей подотчетности;

5. Соглашение о том, как будут оцениваться конечные результаты;

6. Признание достижений каждой стороны;

7. Механизм разрешения споров, когда обсуждение заходит в тупик, с возможностью обратиться к медиатору.

В соответствии с этим выделяют шаги, которые должны быть предприняты как со стороны государства, так и со стороны негосударственных акторов, для выстраивания и эффективной реализации процессов совместного управления. В том числе:

· Политическую волю к совместному управлению;

· Открытость и прозрачность процессов, а также предоставление необходимой информации;

· Желание и готовность государственных структур внедрять элементы совместного управления;

· Финансовую поддержку общественного сектора для создания потенциала участия;

· Развитие нового типа навыков у государственных служащих (навыков переговоров, сотрудничества и открытого взаимодействия с различными заинтересованными сторонами).

В одной из классических работ, посвященных гражданскому участию в государственном управлении, описывается «лестница гражданского участия», которая состоит из 8 ступеней. Каждая из описанных ступеней представляет собой вариант взаимодействия между государственными структурами и негосударственными акторами, в том числе с точки зрения эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления.

Лестница гражданского участия

Так вместо подлинного участия граждан нижняя ступень лестницы означает его профанацию и превращение в средство организации общественного мнения власть имущими. Под видом гражданского участия людей назначают в показные консультативные комитеты или общественные коллегии с явно выраженной целью «просветить» их или же организовать видимость их поддержки . Данный негативный опыт также имеет свое значение для формирования эффективных механизмов гражданского участия, ведь столкнувшись с подобной профанацией, люди начнут требовать подлинного участия.

Первые две ступени «манипулирование» и «психотерапия» также представляют собой подмену подлинного участия, их реальная цель - предоставить более сильной стороне возможность навязывать свое мнение. Три последующие ступени позволяют населению слушать и высказывать свое мнение, однако, не существует гарантий, что их мнение будет принято во внимание, поэтому механизмы гражданского участия, попадающие на эти ступени, являются символическими. Заключительными ступенями лестницы гражданского участия выступают делегирование полномочий и гражданский контроль, которые в наибольшей степени позволяют негосударственным акторам добиваться учета их мнения.

Ключевым выводом в данной связи может служить то, что совместное управление никогда не сводится к только лишь консультативному управлению. Такие консультативные приемы, как опросы заинтересованных сторон или фокус-группы, хотя и полезные инструменты управления, не относятся к совместному управлению, так не обеспечивают двустороннюю или многостороннюю связь и обсуждения.

Глава 2. Методология

Для получения релевантной информации об участии граждан в решении проблем управ города Москвы была сделана выборка из управ районов города Москвы, проводящих ежемесячные встречи с жителями районов.

Выбор управ не был рандомизированным, так как автор старался охватить в своем исследовании управы различных районов Москвы, но при этом необходимо было учесть территориальную доступность мест проведения встреч и предварительно согласовать проведение опроса с организационными отделами управ.

Так как необходимо было понять реально существующее взаимодействие граждан с управами, либо выявить отсутствие такового, было решено провести опрос граждан, участвующих в регулярных встречах с главами управ. Таким образом, единицей анализа в данном исследовании выступает гражданин, посещающий встречи с главой управы в своем районе. В качестве основного метода для сбора эмпирических был выбран опрос посредством анкетирования, позволяющий достигнуть главной цели исследования - изучить участие граждан в решении вопросов государственного управления на примере взаимодействия с управами района и выявить их отношение к эффективности данного процесса. Объектом исследования выступает взаимодействие жителей города с главами управ в целях реализации совместного управления.

Исследование носит описательный и разведывательный характер, а также является продолжением исследования курсовой первого года программы магистратуры ГиМУ. Оно может быть рассмотрено в качестве эмпирического тестирования методики исследования и проверки гипотез для более глубокого исследования эффективности гражданского участия и совместного управления. На данном этапе не может быть проведен всесторонний анализ эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления совместно с управами, так как для этого потребовались бы официальные договоренности с управами о сотрудничестве для получения данных внутренних оценок эффективности деятельности управ, проводимые Департаментом территориальных органов исполнительной власти Правительства Москвы, которые в настоящее время не публикуются в открытом доступе.

Исследуемое поле составляют граждане, принимающие участие во встречах с главами управ, было проанализировано 5 районов, относящихся к 4 из 10 административных округов Москвы: Мещанского (Центральный административный округ), Марьиной рощи и Алексеевского района (Северо-Восточный округ), Сокол (Северный административный округ), Преображенская площадь (Восточный административный округ).

Опрашиваемые граждане составляют неслучайную целенаправленную выборку доступных случаев, так как для анализа необходимо было изучить мнение граждан, принимающих участие во встречах с главами управ в своих районах. В опросе приняло участие 50 респондентов из различных районов города.

В ходе проведения исследования автор столкнулся с рядом ограничений: для проведения ежемесячных встреч с главами управ во всех районах был выбран единый день, что не позволяет охватить большое количество участников во временных рамках проводимого исследования, не все граждане, пришедшие на встречу, соглашались принять участие в опросе.

Для анализа мнения граждан относительно эффективности гражданского участия в решении вопросов государственного управления на примере взаимодействия с главами районных управ были выбраны следующие, выведенные из теоретических источников, показатели эффективности:

1. Осведомленность о возможностях принимать участие в решении вопросов государственного управления в своем районе;

2. Регулярность взаимодействия с государственными и муниципальными органами по вопросу решения тех или иных проблем;

3. Использование портала Активный гражданин как инструмента реализации электронной демократии;

4. Наличие необходимых знаний для компетентного участия в решении вопросов;

5. Заинтересованность государственных органов в привлечении граждан;

6. Привлечение государственными и муниципальными органами граждан к решению вопросов в достаточной мере;

7. Определение существующей модели как механизма обмена мнениями, либо как инструмента информирования, который в действительности не позволяет гражданам высказывать собственную позицию;

8. Мнение граждан влияет на принимаемые решения и конечный результат;

В основу составленной для исследования анкеты (см. Приложение 1) легли вопросы, построенные на основании данных показателей эффективности, а также включен вопрос об общем влиянии учета общественного мнения на эффективность государственного управления. Первую часть анкеты составили социально-демографические вопросы касательно материального и семейного положения, уровня образования, пола и возраста респондентов. Еще одна группа вопросов относилась к регулярности приятия участия во встречах и источниках информации о них.

2.1 Анализ данных и описание результатов

Анализ данных

Анализ данных проводился с помощью программного обеспечения для статистической обработки данных IBM SPSS Statistics. Для анализа было использовано построение частотных таблиц, позволяющее обобщить социально-демографические характеристики выборки и оценить частоты выбора определенных ответов граждан относительно эффективности участия. Часть вопросов анкеты предлагала респондентам оценить конкретные типы взаимодействия по шкале от 1 - не согласен до 4 - согласен. Далее ответы были проанализированы с помощью факторного анализа, который позволил выявить три латентных фактора на основании корреляционных связей между переменными, что классифицировать показатели эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления. Для обнаружения связи между социально демографическими характеристиками и факторами эффективности гражданского участия была построена простая линейная регрессия.

Описание результатов

Встречи с главами управ проходят ежемесячно в каждом районе, информация о предстоящих встречах и заявленной тематике обсуждения заранее вывешивается на сайтах управ в Интернете, на информационных стендах и досках объявлений.

Структурно встречи состоят из двух частей, в первой части сотрудники управы делают краткий доклад о проведенных или планируемых мероприятиях в соответствии с заявленной темой встречи, а затем гражданам предоставляется возможность задать любые волнующие их вопросы, высказать претензии по работе управы или высказать свои предложения. Среди граждан недовольных деятельностью городских структур, многие приходят на встречу с главой управы, не получив удовлетворяющий их ответ на письменное обращение. В ходе обсуждения сотрудники управы обещают рассмотреть проблемы, на которые указывают жители города, или сообщают о деятельности, которая уже ведется в данном направлении.

Большую часть, принявших участие в опросе, составили мужчины - 65%. Во встречах с главами управ принимают участие граждане всех возрастов, среди которых 44% - пенсионного возраста (от 55 лет), 20% граждан в возрасте от 18 до 24 и 36% составила группа от 25 до 54 лет. Большинство респондентов состоят в браке и более половины имеют детей. 80% участников встреч получили высшее образование. Что касается материального положения, группа, которую можно отнести к среднему классу, (соответствует ответу «можем без труда приобретать крупную бытовую технику, но покупка нового легкового автомобиля является для нас проблематичной») составляет 21% респондентов, наиболее широко представлены граждане, чье финансовое положение попадает под категорию «денег хватает на одежду и питание, но покупка крупной бытовой техники затруднительна» - 46,8%.

Наиболее популярными источниками информации о предстоящем собрании служат Интернет и объявления на информационных стендах и досках объявлений. Среди принявших участие в опросе 19% впервые принимали участие во встрече с главой управы, а 24% делали это более 6 раз.

В начале исследования было выдвинуто предположение, что наиболее активными участниками (чаще участвуют во встречах) взаимодействия с управами выступают представители среднего класса. Однако результаты опроса показывают, что данная группа представлена не столь широко, а наиболее активными участниками оказываются лица пожилого возраста, чье материальное положение попадает в более низкую категорию. Что может быть объяснено достаточно тривиальными причина, работающие люди, не всегда могут успеть на собрание, которое проходит в 7 часов вечера в районе их проживания, более того, зачастую у них нет ни времени, ни сил, для того, чтобы принимать участие в решении каких-либо общественных вопросов. «Стремление граждан к участию может объективно ограничиваться недостатком времени и ресурсов» .

Факторный анализ. Повернутая матрица значений




2.Компетентны в вопросе для участия в принятии решений
3.Хорошо осведомлены о возможностях приятия решений
4.Пользуетесь порталом Активный гражданин
5. Госорганы заинтересованы в привлечении граждан к решению вопросов

7.Государтсвенные органы в достаточной мере привлекают граждан к решению вопросов
8.Если бы госорганы больше опирались на общественное мнение, гос.управление было бы более эффективным
9.Существующая модель служит скорее механизмом информирования, нежели позволяет высказать собственное мнение

Метод выделения факторов: метод главных компонент. Метод вращения: варимакс с нормализацией Кайзера.

В результате проведения факторного анализа, который выявил статистически значимые связи между группами переменных, были определены три латентных фактора, которые показывают, что исследуемые показатели эффективности гражданского участия разделяются на три категории, характеризующие участие граждан, позицию государственных органов и сам процесс участия:

1. Фактор 1 включает в себя такие переменные, как Регулярность, Компетентность, Осведомленность, Использование портала и мнение о том, что позиция граждан учитывается при принятии решений, соответственно данный фактор может быть назван как «Компетентное участие граждан»;

2. Фактор 2 включает в себя Заинтересованность госорганов привлекать граждан к обсуждению, то, что они делают это в достаточной мере, а также принимают к сведению позицию граждан, и получил название «Государственные органы эффективно привлекают граждан к участию»;

3. В третий Фактор вошли позиции, что существующая модель взаимодействия государства и общества служит скорее механизмом информирования со стороны государства, и, что если бы госорганы больше опирались на мнение граждан, государственное управление было бы более эффективным. Назовем данный фактор - «Эффективность процесса гражданского участия».

Как видно из повернутой матрицы значений параметр «Ваше мнение учитывается при принятии решений по вопросам государственного управления в вашем районе» попадает сразу в два фактора: Компетентное участие граждан и Эффективность привлечения граждан государственными органами. Действительно, влияние мнения граждан на конечное решение является важной характеристикой, как гражданского участия, так и готовности государственных органов действовать в интересах граждан.

= a + + + ,

где -- зависимая наблюдаемая переменная;

а -- константа (свободный член уравнения);

Коэффициенты ассоциации между зависимой и независимой переменными;

Значения независимых переменных;

Уровень помех.

Для расчета простой линейной регрессии в качестве зависимых переменных принимались выведенные в ходе факторного анализа факторы, характеризующие эффективное участие граждан в решении вопросов государственного управления («Компетентное участие граждан», «Эффективность процесса гражданского участи», «Государственные органы эффективно привлекают граждан к участию»). В качестве независимых предикторов использовались социально-демографические характеристики граждан, такие как пол, возраст, уровень образования, семейное и материальное положение.

Показатели взаимосвязи R и характеризуют существование линейной зависимости между двумя переменными. Интерпретируя полученные результаты, можно говорить о том, что ни в одном из случаев не была выявлена статистически значимая взаимосвязь между зависимыми и независимыми переменными (максимальное значение R= 0,424; = 0,158). Соответственно независимые факторы не влияют на изменение зависимых. Отсутствие значимой корреляции позволяет опровергнуть гипотезу H1 данного исследования о влиянии социально-демографических показателей на участие граждан в решении вопросов государственного управления.

Что интересно, в ряде случаев анализ показал наличие отрицательной корреляции, что означает, что увеличение (или уменьшение) значений одной переменной ведет к закономерному уменьшению (или увеличению) другой. Так, например, между Компетентным участием граждан и их полом, возрастом, семейным положением и даже уровнем образования существует слабая отрицательная корреляция. Однако данные результаты не позволяют нам делать вывод об обратной зависимости между уровнем образования и компетентным участием граждан в решении вопросов государственного управления, а, например, позволяют предположить, что респонденты с более высоким уровнем образования, критичнее относятся к вопросу собственной компетентности в каких-либо вопросах. Обоснование и проверка обнаруженных отрицательных корреляций между переменными требуют проведения дополнительного исследования.

	ваше мнение учитывается при принятии решений	регулярно принимаете участие в решении вопросов в своем районе
ваше мнение учитывается при принятии решений	Pearson Correlation




регулярно принимаете участие в решении вопросов в своем районе	Pearson Correlation

	Sum of Squares and Cross-products


**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

В результате расчета корреляции между регулярностью участия в решении вопросов государственного управления и учетом мнения граждан при принятии решений была обнаружена статистически значимая связь на уровне p = 0,01. Соответственно, подтверждается мнение исследователей о том, что на вовлеченность граждан влияет вера в то, что их действия на что-то повлияют, отразятся на результате проводимой политики.

Таблица 4 иллюстрирует частотное распределение ответов граждан на вопросы, касающиеся эффективности гражданского участия в решении вопросов государственного управления и позволяет обобщить мнение граждан.

Распределение ответов, характеризующих показатели эффективности

			Эффективность
Вы хорошо осведомлены о возможностях участия в принятии решений по вопросам государственного управления в своем районе
Вы регулярно принимаете участие в решении вопросов государственного управления в своем районе
Вы пользуетесь порталом Активный гражданин для высказывания своего мнения по тем или иным вопросам государственного управления в своем районе
Вы обладаете достаточным количеством информации (компетентны в вопросе) для участия в принятии решения по вопросам государственного управления в своем районе
Вы считаете, что государственные и муниципальные органы в достаточной мере привлекают граждан к решению вопросов государственного управления
Ваше мнение (высказанное на встрече/собрании/голосовании на портале Активный гражданин) учитывается при принятии решений по вопросам государственного управления в своем районе
Существующая модель взаимодействия государства и общества служит скорее механизмом информирования со стороны государства, нежели позволяет гражданам высказывать собственное мнение
Государственные и муниципальные органы заинтересованы в привлечении граждан к процессу принятия решений по вопросам государственного управления
Если бы государственные и муниципальные служащие больше опирались на общественное мнение, государственное управление было бы более эффективным

Результаты анализа показали, что граждане хорошо осведомлены о возможностях принимать участие в решении вопросов государственного управления, по собственному мнению обладают для этого достаточными знаниями. Респонденты регулярно участвуют в решении вопросов, однако в большинстве своем не пользуются для этого Интернетом. По мнению москвичей, государственные органы в недостаточной степени привлекают граждан к участию, но и не заинтересованы в этом. Существующая модель взаимодействия служит скорее механизмом информирования, нежели чем позволяет высказать собственное мнение. Граждане убеждены, что государственное управление было бы более эффективным, если бы опиралось на общественное мнение.

При помощи анализа обобщенных ответов на вопросы, построенные на основании отмечаемых в литературе показателей эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления, автор пытается дать оценку эффективности участия граждан, основанную на их мнении. В соответствии с полученными результатами подтверждается гипотеза H1 о том, что граждане не до конца удовлетворены уровнем вовлеченности населения, а также степенью влияния общественного мнения на принятие окончательного решения. Из 8 условий, необходимых для эффективного участия граждан в решении вопросов государственного управления, по мнению граждан, удовлетворены только 3, что позволяет опровергнуть Гипотезу H0, согласно которой процессу гражданского участия в решении вопросов государственного управления в городе Москва присуща большая часть элементов, характеризующих эффективное совместное управление

Стоит еще раз отметить, что все исследуемые в опросе факторы или индексы эффективности участия граждан в решении вопросов государственного управления показаны с точки зрения восприятия и субъективного отношения граждан.

Глава 3. Участие граждан в решении вопросов государственного управления

Непрямое участие граждан в решении вопросов государственного управления может быть реализовано через взаимодействующие с управой муниципальные органы - Совет депутатов, а также через общественных советников управы. Новая форма местного самоуправления - институт общественных советников появился благодаря Постановлению Правительства Москвы от 24 декабря 2013 года № 894-ПП «О содействии развитию форм общественного контроля деятельности органов исполнительной власти Москвы», одной из целей которого является повышение уровня участия жителей города Москвы и их объединений в государственном управлении. Общественные советники управ призваны повысить качество взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы с населением. С одной стороны их основная функция информирование граждан о деятельности управы, а с другой стороны такой институт призван усовершенствовать механизм обратной связи.

Что касается прямого участия, оно может быть реализовано с помощью голосования на портале Активный гражданин, письменных обращений, участия во встречах с главами управ, а также выдвижения своей кандидатуры в общественные советники управы.

Далее будут рассмотрены юридические основания прямого участия граждан в решении вопросов государственного управления в Москве, рассмотрены данные мониторинга состояния гражданского общества, иллюстрирующие факторы, влияющие на степень вовлеченности граждан, а также приведены выдержки из отчетов глав управ относительно гражданского участия.

3.1 Юридические основания гражданского участия

Согласно Постановлению Правительства Москвы от 24.02.2010 N 157-ПП "О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы" территориальные органы исполнительной власти в сфере взаимодействия с населением, общественными объединениями граждан, средствами массовой информации:

1. Осуществляют мероприятия, направленные на повышение правовой культуры жителей района, в том числе по вопросам избирательного права;

2. Организуют проведение публичных слушаний в районе;

3. Информируют население района посредством проведения встреч, через средства массовой информации, а также с использованием информационных стендов, информационно-телекоммуникационной сети Интернет о ходе социально-экономического развития района, о ходе реализации государственных программ города Москвы, о деятельности органов исполнительной власти города Москвы, в том числе в сфере формирования институтов гражданского общества, взаимодействия с гражданами, общественными и иными негосударственными некоммерческими организациями.

4. Рассматривают индивидуальные и коллективные обращения граждан и юридических лиц, предоставляют гражданам и представителям юридических лиц возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы.

...

Подобные документы

Причины проблем участия гражданского общества в госуправлении. Модель властвования и подчинения. Цели создания и функционирования политических партий. Объект и субъект управления. Элементы гражданского общества и гражданских институтов в настоящее время.

презентация , добавлен 15.05.2016

Сущность гражданского судопроизводства (гражданского процесса). Изучение принципов гражданского процессуального права. Виды источников права. Формы участия прокурора в гражданском процессе. Исследование доказательств. Цель третейского разрешения дел.

шпаргалка , добавлен 12.07.2010

Правовой статус прокурора как участника гражданского судопроизводства, формы его участия в гражданском процессе. Особенности участия прокурора в делах о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина. Возбуждение прокурором производства.

дипломная работа , добавлен 23.04.2012

Процессуальные вопросы и противоречие норм правовых основ участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Законодательные основания, формы и вопросы ограничения участия прокурора в гражданском процессе, его процессуальное положение в разбирательстве.

курсовая работа , добавлен 10.04.2010

Современные предпосылки и формы участия граждан в охране общественного порядка, создание общественных пунктов. Правовое регулирование и принципы участия общественности в охране общественного порядка. Конституционное право граждан России на объединение.

Понятие, признаки и генезис договора долевого участия в истории юридической мысли. Существенные и факультативные условия договора долевого участия в строительстве объектов недвижимости. Применение и исполнение договора долевого участия в строительстве.

дипломная работа , добавлен 16.08.2017

Правовая природа, цели, основания и формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Участие прокурора в суде первой, второй инстанции и стадии надзорного производства. Обеспечение участия прокуроров в гражданском судопроизводстве в Хакасии.

курсовая работа , добавлен 01.10.2013

Основания, основные цели, формы и задачи участия прокурора в гражданском процессе. Правовая природа участия прокурора. Порядок ведения дела при обращении прокурора в суд с заявлением. Права и обязанности прокурора как лица, подавшего заявление.

курсовая работа , добавлен 17.03.2015

Цели и основания участия прокурора в гражданском процессе, формы реализации в судах второй инстанции и стадии надзорного производства. Деятельность прокуратуры Красноярского края по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе, анализ и оценка.

курсовая работа , добавлен 21.06.2012

Основания обязательного участия прокурора в процессе согласно гражданскому процессуальному законодательству: прямое предписание закона, определение суда о необходимости его привлечения к делу. Участие прокурора в гражданском процессе на различных стадиях.

Российская Федерация - есть демократическое федеративное правовое государство (ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации).

На основании ст. 32 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Право граждан на участие в управлении делами государства установлено не только Конституцией РФ, но и Федеральными законами от 12.06.2002 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ), от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131- ФЗ), от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - Федеральный закон № 54-ФЗ), от 11.07.2001 95-ФЗ «О политических партиях» (далее - Федеральный закон № 95-ФЗ), 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 212-ФЗ), от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее - Федеральный закон № 82-ФЗ) и другими федеральными законами.

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).

Граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на свободной и добровольной основе. Право избирать (активное избирательное право) у граждан России Федерации возникает с 18 лет. Право быть избранным (пассивное избирательное право) зависит от уровня выборов. С 18 лет гражданин вправе быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, с 21 года - избранным депутатом законодательного органа государственной власти, главой муниципального образования, с 30 лет - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (ч.ч. 1, 4 ст.4 Федерального закона 67-ФЗ), с 35 лет - Президентом Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»).

Помимо выборов волю граждан выражает референдум. Под референдумом понимается голосование граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, имеющее обязательное значение для органов государственной власти и органов местного, самоуправления. Референдум может быть общефедеральным, региональным и местным. Право участвовать в референдуме возникает с 18 лет.

Участие граждан в управлении делами государства осуществляется также в виде инициативы проведения публичных слушаний, сходе граждан, правотворческой инициативы граждан, участия в оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, объединения в политические партии, проведения общественных мероприятий, общественного контроля, осуществлении права объединяться в общественные объединения, в праве на непосредственное обращение в органы власти и иных видах.

Статьей 25.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлено право на сход граждан, который может проводиться по вопросам изменения границ муниципального образования, его преобразования; по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления; по вопросу об упразднении поселения и по другим вопросам.

Согласно ст. 26 Федерального закона № 131-ФЗ, инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом может выступать с правотворческой инициативой. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

В соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ, по инициативе населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения могут проводиться публичные слушания.

Федеральным законом № 54-ФЗ гражданам предоставлено право на участие в публичных мероприятиях.

На основании п. 1 ст. 2 Федерального закона № 54-ФЗ, публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики или информирование избирателей о своей деятельности при встрече депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования с избирателями.

Организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований - гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет).

Право граждан на объединение в политические партии в Российской Федерации регулируется Федеральным законом № 95-ФЗ.

На основании ч. 1 ст.3 Федерального закона № 95-ФЗ, политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 95-ФЗ, членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. При этом не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными.

Частью 1 ст. 3 Федерального закона № 212-ФЗ, гражданам Российской Федерации предоставлено право участвовать в осуществлении общественного контроля.

Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

На основании ст. 3 Федерального закона № 82-ФЗ гражданам обеспечено право объединяться в общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей.

Главная » Дети » Формы участия граждан в управлении делами государства. Гражданское участие в государственном управлении Право на участие граждан в общественных делах