В предыдущем разделе было рассмотрено внутреннее строение права. Сейчас речь пойдет о внешнем проявлении права, его практическом функционировании. Исходя из понимания права как средства общественного согласия, мы постараемся показать, как право осуществляет свою роль, реально функционирует.

Функции – это всегда основные направления деятельности. Деятельность права, как мы уже говорили, тесно и органично связана с деятельностью государства. Содержанием деятельности и государства, и права является стремление к общественному согласию, достижение такого согласия. Поэтому органично связаны функции государства и права, их совместное, взаимосвязанное функционирование изначально обусловлено. Предмет нашего изучения – право. Поэтому функциям государства мы дадим только самые необходимые, общие характеристики, чтобы затем перейти к функциям права.

Главной функцией государства не может быть признана хозяйственно-организаторская деятельность, это приводит к неизбежному всеобщему огосударствлению общественной жизни. То, что происходило в тоталитарном обществе, не было аномалией. Если государство видит свою основную функцию во всепроницающем руководстве экономикой, а экономика всегда составляет основу общества, то всестороннее огосударствление неизбежно. Будем считать, что уроки прошлого пошли впрок и возврата к государству – всеобщему организатору и руководителю не будет.

Главной функцией государства в цивилизованном обществе может и должна стать охрана интересов человека, защита его прав. В отношении «человек–государство» приоритет должен принадлежать человеку. Государство и его мощные структуры находят оправдание только в том случае, если их деятельность подчинена защите, охране прав человека. Этот тезис следует признать основополагающим. Он означает, что все ветви государственной власти – законодательство, управление и правосудие – служат защите, охране человека. Он означает также, что все другие, менее общие функции государства в той или иной степени проводят главную функцию, подчинены ей.

§1 Юридическая концепция прав человека151

Назовем такие функции «второго порядка»:

– учет и координация интересов различных групп населения, защита меньшинств;

– вмешательство в экономику с целью, прежде всего, социальной защиты человека;

– охрана окружающей среды;

– поддержание общественного порядка.

В реализации этих функций праву принадлежит важнейшая роль. Право, как мы неоднократно подчеркивали, не просто одно из средств социального компромисса, но средство, обладающее потенциальной принудительной силой. Опираясь на функции государства, мы определяем основные направления функционирования права как обеспечение прав человека и достижение общественного согласия. Об этих функциях и пойдет речь в следующих главах.

Глава 9. Права человека

§ 1. Юридическая концепция прав человека

Права человека – одна из фундаментальных концепций человеческой цивилизации, она играла и продолжает играть роль одного из векторов в развитии общества О природе прав человека и их реализации думали лучшие умы, правам человека посвящена колоссальная литература. Все обилие взглядов и теорий можно, пожалуй, свести к двум подходам. Один подход состоит в том, что права человека принадлежат ему от природы, он обладает ими по рождению, эти права неотъемлемы, задача государства и общества состоит в том, чтобы защищать эти права, не допускать их нарушения. Этот подход характерен для демократических обществ и государств. Другой подход состоит в том, что свои права человек получает от общества и государства, природа этих прав патерналистская. Этот подход характерен для тоталитарных обществ и государств. Долгие годы в нашей стране преобладал патерналистский подход к правам человека, а сама идея прав человека рассматривалась как арена идеологического противостояния. И только сейчас мы обретаем подлинно демократическое представление о правах человека как одном из краеугольных камней общественного устройства.

152Глава 9 Права человека

Права человека закреплены в конституциях всех стран и в международных документах, среди которых в первую очередь следует указать Всеобщую Декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Закреплены они и в наших конституциях, и во многих законах, принятых на основе конституций. О содержании прав человека речь пойдет в следующем параграфе, а сейчас попробуем наметить юридический аспект прав человека, иными словами, юридическую концепцию этих прав.

«Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах», – гласит ст. 1 Всеобщей Декларации прав человека. Что означает равенство в правах? Несмотря на кажущуюся простоту вопроса, ответ на него совсем не очевиден. В самом общем приближении возможны два варианта ответа. Один вариант: равенство в, правах означает равенство в материальных благах, равенство в результатах, равенство в условиях существования, коротко говоря, экономическое равенство. По другому варианту, равенство в правах означает равенство юридическое, т.е. равенство перед законом, равенство в процедурах, в стартовых возможностях, в правилах игры. Процедурное равенство в краткой формуле означает отсутствие какой-либо дискриминации. Очевидно, что экономическое понимание равенства и юридическое не совпадают. Юридическое понимание означает равенство на старте, экономическое понимание требует равенства на финише.

Интересное исследование проблемы провел В. Чалидзе. Согласно его рассуждениям, разные слои общества исповедуют разное отношение к равенству. Высшие (по имущественному положению и доступу к власти) слои общества – против всякого равенства, средние слои – за равенство процедурное, а низшие слои – за равенство материальное. Соответственно сложились и сосуществуют разные подходы к объяснению и оправданию (либо отрицанию) равенства. В течение тысячелетий, считает В. Чалидзе, отношение к равенству базировалось на обосновании успехов победителей, равенство как таковое отвергалось. В качестве противовеса возникла и также насчитывает тысячелетия идея равенства материального. Марксизм обосновал эту идею теорией прибавочного продукта и необходимостью справедливого перераспределения. Отсюда проистекает популярность марксизма для широких слоев трудящихся. Еще до появления марксизма, в годы Великой французской революции, возникла идея процедурного равенства, ра-

1 Юридическая концепция прав человека153

венства перед законом, родилась формула о том, что люди рождаются свободными и равными в правах .

В любой стране существуют высшие, средние и низшие слои населения, значит, существуют и разные подходы к равенству, и разные идеологические объяснения равенства. Так обстоит дело и у нас. В течение десятилетий тоталитарного режима соседствовали все три подхода. Превалировала конструкция равенства материального. Она была очень удобна для командно-административной системы. Все замыкалось на государство, которое должно было собирать все, что создано, и справедливо, по труду (хотя никто не знал, как именно) все распределять. Индивидуальные способности и потребности людей нивелировались, не принимались во внимание: работай на государство – и все необходимое получишь от него. И в результате мы получили нищенскую уравнительность. Наряду с этим подходом фактически существовало, хотя всячески скрывалось, огромное имущественное неравенство, приоритетное имущественное положение победителей, партийно-государственного руководства. Что касается юридического, процедурного равенства, то на словах оно не отрицалось и даже закреплялось в некоторых нормах. Но, во-первых, закрепление было весьма ограниченным и противоречивым (это видно хотя бы на примере ограничения судебной защиты прав граждан), во-вторых, фактически, несмотря на законы, граждане были не равны перед законом. Примеров тому множество.

Наша перспектива, если иметь в виду подлинно правовое государство, – приоритет юридического понимания равенства. Оно создает для каждого человека возможности раскрыть и реализовать свои способности и потребности. Люди равны на старте. Их дальнейшее положение в обществе определяется их способностями, желанием и умением трудиться. Юридическое, процедурное равенство чуждо уравнительности. Более того, оно подразумевает материальную, имущественную дифференциацию в обществе. Только дифференцированное общество, доказывает история, способно к развитию и прогрессу. Но такова весьма отдаленная перспектива. Движение к ней дается (и будет даваться) с великим трудом. Достаточно напомнить, с какими огромными трудностями сталкивается становление в нашей стране частной собственности, этой экономической основы равноправия.

154Глава 9 Права человека

Главными препятствиями будут сложившиеся идеологические стереотипы о всеобщем равенстве, о непринятии самой идеи богатых и бедных, о движении общества к социальной однородности. Люмпенскому идеалу всеобщего равенства и практике уравнительности общество должно противопоставить не только новые идеологические постулаты. Общество должно обеспечить исходный уровень благополучия для всех своих граждан. По формуле международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (вступил в силу для СССР 3 января 1976 г.) должно быть обеспечено право каждого человека на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище (ст. 11). На этом уровне должен быть обеспечен каждый, конечно, можно считать это также уравнительностью, но такая уравнительность охватывает только минимальный уровень достатка. Право на достаточный минимум является составным элементом права на жизнь, поэтому точнее называть это право не уравнительным, а всеобщим. За пределами минимума равенство должно быть только юридическим, процедурным, равенством прав, а не материальных благ.

Что касается фактического неравенства, не основанного на праве, то и здесь нам предстоит нелегкий и небыстрый путь выздоровления. Борьба с незаконными льготами и привилегиями пока мало плодотворна. Всегда у защитников льгот находится тот или иной законодательный или подзаконный акт, который подкрепляет такую льготу. Мы сталкиваемся здесь с типичным различием между правом и законом. Законодательным актом подобные нормы считаться могут в силу процедуры их принятия, но правовыми – ни в коем случае, поскольку они противоречат социальной справедливости, не служат социальному согласию в обществе. Между тем такое фактическое неравенство (проще говоря, льготы для начальников) так же не совместимо с юридическим, процедурным равенством, как люмпенская уравнительность. Юридическое равенство не терпит ни насилия сверху, ни насилия снизу. Оно, юридическое равенство, составляет тот найденный в течение веков механизм, который определяет правовой остов общества, стимулирует инициативу, предприимчивость, толкает людей к соревновательности, к лидерству и тем самым, создает основу для поступательного развития общества в целом. История многократно доказывала преимущества юридического равенства перед иными подходами к правам человека. Нам еще предстоит освоить эти доказательства. Пока на пути к юридическому процедурному равенству делаются самые первые шаги.

Права человека составляют основу законодательства, раскрытие этих прав будет происходить по мере изучения отдельных отраслей законодательства. Овладение профессий юриста состоит прежде всего в глубоком изучении прав человека. Сейчас мы дадим классификацию и самую общую характеристику прав человека.

Классификация преследует учебные цели. Поскольку права человека, закрепленные в законах, достаточно многочисленны, их познание удобнее вести поэтапно. С этой целью мы выделяем исходные (основополагающие) права человека, права, характеризующие свободу человека в обществе, и экономические права. Затем будет дана общая характеристика обязанностей человека как категории, тесно связанной с правами.

Исходные (основополагающие) права человека носят самый общий характер, они составляют философскую и юридическую базу для всех остальных прав.

Права человека принадлежат ему от рождения. Эта формула означает приоритет прав человека перед всеми иными нормами человеческого общежития. Государство, общество, законодатель не вправе посягать на общепризнанные права человека, они призваны их охранять. Отсюда же следует, что общепризнанные международным сообществом права человека подлежат применению и в тех случаях, когда они нарушаются или не закрепляются национальным законодательством. Общепризнанным международным нормам о правах человека принадлежит приоритет перед нормами национального законодательства.

Далее, все равны перед законом и судом. В этой формуле – юридическая квинтэссенция прав человека, она означает юридическое (процедурное) равенство людей. В ней заключена недопустимость всякой дискриминации по любым основаниям и обстоятельствам. На первый взгляд, применение требования о равноправии граждан перед законом и судом не вызывает трудностей: и по закону, и при судебном рассмотрении права граждан не должны допускать дискриминации одних людей перед другими. Но в действительности все оказывается сложнее. Вот самый простой пример. Мужчинам пенсии по старости назначаются по достижении 60 лет, а женщинам – по достижении 55 лет. Объясняют, что такова дифференциация правового регулирования. Но не есть ли это различие дискриминацией людей по полу и в чем различие между дифференциацией и дискриминацией?

156Глава 9 Права человека

От природы люди не равны, это очевидный факт, который лежит в основе человеческого сообщества. Люди от природы различаются по полу, возрасту, умственным способностям, таланту, здоровью и т.д. Такое различие не может быть устранено, оно заложено, повторяем, в природе человека, более того, такое различие оказывается движущей силой в поступательном развитии человечества. Право, учитывая эти фактические различия, дает людям равенство в правилах игры, в процедурах, в стартовых возможностях. Естественно предположение, что при равных стартовых процедурных возможностях более сильный, более здоровый, более умный добьется большего, чем слабый. Тем самым будут возникать и усугубляться противоречия в обществе.

Это предположение верно. Полностью устранить различия между людьми нельзя, но смягчить их вполне возможно. Для этого в качестве общих стартовых возможностей устанавливаются определенный объем, уровень конкретных прав людей. Этот уровень зависит, конечно, от благосостояния общества, степени его экономического, социального и духовного развития. Отступления от такого уровня вниз для отдельных групп людей недопустимы, это было бы дискриминацией. Подъем уровня вверх для отдельных групп людей возможен, это именуется дифференциацией правового регулирования. Дискриминация – это лишение прав, дифференциация – увеличение прав. Дифференциация заключается в предоставлении льгот (но не отрицательных изъятий), она применяется к людям, нуждающимся в повышенной социальной защите. Таковы женщины, несовершеннолетние, старики, нетрудоспособные и другие категории граждан. Смысл дифференциации заключается в стремлении общества сгладить фактическое неравенство людей путем поддержки более слабых. Вот почему назначение женщине пенсии в 55 лет, а мужчине – в 60 лет не противоречит юридическому равенству, более низкий пенсионный возраст женщин является для них социальной льготой.

Таким образом, равенство перед законом и судом, недопустимость дискриминации не означают тождественного уровня прав для каждого человека. Исходный уровень тождествен, далее возможны льготы и преимущества для отдельных категорий людей. Действие этой общеправовой конструкции вы в будущем увидите на многочисленных примерах из разных отраслей законодательства.

§ 2. Содержание прав человека157

ции и использовании своих прав. Любые законы и иные акты, ограничивающие признанные права человека, являются неправовыми. Конечно, неограниченность прав человека не может быть абсолютной, это привело бы к хаосу в обществе. Ограничение прав возможно только в двух случаях. Во-первых, осуществление человеком своих прав не должно нарушать прав других людей. Во-вторых, осуществление прав не может быть направлено на антиобщественные действия: насильственное изменение конституционного строя, разжигание расовой, национальной, религиозной ненависти, пропаганда насилия и войны. За этими четко определенными ограничениями человек свободен в реализации своих прав.

К числу исходных прав относится неотъемлемость гражданства. Гражданство как принадлежность человека к своей стране является его изначальным правом, присущим ему по рождению, но не по дарованию этого права государством. Более того, поскольку гражданство принадлежит человеку по его природе, он (человек) не может быть лишен гражданства государством и его органами.

Основополагающим является право человека на жизнь. Это право имеет два аспекта – естественный и социальный. Естественный аспект состоит в запрещении лишения человека жизни государством, т.е. в отмене или неприменении смертной казни. В России смертная казнь применяется в настоящее время в качестве исключительной меры за особо тяжкие преступления против личности (убийства при отягчающих обстоятельствах). Естественный аспект права на жизнь используется в некоторых странах в качестве основания для запрещения абортов. Правда запрещение аборта приходит в противоречие с естественным правом женщины самой решать, иметь или не иметь ребенка. Какому праву стоит отдать приоритет, зависит от господствующих в обществе идеологических и религиозных воззрений. В России приоритетным признается право женщины.

Социальный аспект права на жизнь состоит в обеспечении каждому человеку достаточного материального уровня для него и его семьи, об этом мы говорили в § 1 настоящей главы.

Свобода человека в обществе характеризуется гарантированными человеку правами. Прежде всего это право на личную неприкосновенность. Человек не может быть произвольно лишен свободы, заключение под стражу допустимо только по приговору суда. Если заключение под стражу произведено по решению прокурора как мера пресечения в ходе

158Глава 9. Права человека

предварительного следствия, то гражданин вправе опротестовать такое заключение в суде.

Человек имеет право на неприкосновенность своей частной жизни, на тайну переписки. Жилище человека неприкосновенно, никто не имеет права проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц. Принудительное проникновение в жилище (в том числе обыск) допускается по решению суда. В случаях, не терпящих отлагательства, возможен иной порядок проникновения в жилище. Но этот порядок, во-первых, должен быть установлен законом (как правило, в законе предусматривается возможность проникновения в жилище по постановлению прокурора); во-вторых, этот порядок должен включать возможность проверки судом законности произведенных действий.

Человек пользуется правом на свободу передвижения и выбор места жительства в стране. Он имеет право свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться. Эти общепризнанные права человека в настоящее время постепенно претворяются в российскую действительность.

Гражданин имеет право на все проявления духовной свободы: свободу мысли, свободу слова, свободу информации, свободу совести и религии. Он обладает также правом на замену военной службы выполнением альтернативных обязанностей, если несение военной службы противоречит его убеждениям. Каждый вправе свободно определять свою национальную принадлежность, никто не должен быть принужден к определению и указанию его национальной принадлежности. Гражданин имеет право на участие в управлении делами общества, право на доступ к государственным должностям, право на участие в любой общественной организации. Граждане имеют право на мирное проведение шествий и демонстраций.

Свобода человека в обществе включает комплекс прав, защищающих человека от необоснованного уголовного преследования. Из всех видов ответственности уголовная ответственность наиболее сурова, поэтому ее применение поставлено в рамки общепризнанных прав человека.

Прежде всего следует назвать презумпцию невиновности. В современной формулировке эта презумпция звучит так: каждый обвиняемый в уголовном преступлении считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в законном порядке и установлена вступившим в законную силу приговором компетентного, независимого и беспри-

§ 2. Содержание прав человека159

страстного суда. Обвиняемый не должен доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности гражданина трактуются в пользу обвиняемого. Каждый осужденный за уголовное преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом, а также вправе просить о помиловании. Доказательства, полученные с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы. Никто не обязан свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников. К этой же группе прав человека относятся придание обратной силы закону, смягчающему ответственность, и недопустимость придания обратной силы закону, ужесточающему ответственность.

Экономические права граждан касаются их имущественного положения, трудовой деятельности и социальных гарантий.

Важнейшее право в этой группе – право быть собственником, т.е. право владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом и другими объектами собственности как индивидуально, так и совместно с другими лицами. К праву собственности примыкают право предпринимательской деятельности и право наследования.

В этом блоке прав наиболее ярко видно сочетание процедурного равенства и возможного имущественного неравенства. По потенциальным возможностям все граждане равноправны, право собственности и предпринимательство имеют всеобщее распространение. По реальным результатам, по тому конкретному имуществу, которое окажется в собственности, граждане не одинаковы постольку, поскольку не одинаковы результаты их практической деятельности. На старте все равны, на финише – как у кого получится. Закон охраняет равенство возможностей, но не уравнительность результатов.

Право на труд включает свободный выбор работы, профессии и рода занятий, обеспечение здоровых и безопасных условий труда, а также запрещение принудительного труда. Достаточно острый для современной России вопрос – обеспечение работой каждого человека. В условиях становления рыночной экономики гарантированное предоставление рабочего места каждому труженику оказывается невозможным: рыночная экономика непременно включает возможность безработицы. Социальная ориентация рыночной экономики не может гарантировать устранение безработицы. Социальная направленность в данном случае заключается в обеспечении защиты от безработицы. Право на защиту от безработицы входит в число основных прав человека и обеспечива-

160Глава 9. Права человека

ется организационными и правовыми средствами (организацией трудоустройства и переобучения, выплатой пособий по безработице и др.).

Право на труд сочетается с правом на отдых. Юридическое обеспечение права на отдых заключается в таком регулировании рабочего времени и времени отдыха, которое дает прочные гарантии работникам. Рабочее время устанавливается через максимальную продолжительность: на конкретном предприятии оно может быть менее, но не более продолжительным, а время отдыха (выходные дни, отпуска) – через минимальную продолжительность: на конкретном предприятии оно может быть более, но не менее продолжительным.

Право на социальное обеспечение охватывает нетрудоспособных: еще нетрудоспособных (дети), временно нетрудоспособных (больные, инвалиды 3-й группы), постоянно нетрудоспособных (старики, инвалиды 1-й и 2-й групп). Социальное обеспечение заключается в выплате нетрудоспособным пенсий и пособий, обеспечивающих им уровень жизни, не ниже прожиточного минимума.

К числу социальных прав относятся права на медицинскую помощь, образование и жилище. Основная и самая трудная проблема в реализации этих прав – вопрос об их бесплатности. В прошлых конституциях России устанавливалась бесплатность оказания медицинской помощи, образования и предоставления жилья. Это были серьезные социальные гарантии. И пусть медицинская помощь оказывалась плохо, жилья приходилось ждать десятки лет, но все же это предоставлялось бесплатно. В условиях же рыночной экономики бесплатное предоставление социальных прав оказывается невозможным: у государства и общества для этого просто нет средств. Но если нет средств для всех, то они могут и должны быть найдены для наиболее бедных, необеспеченных слоев населения. По этому пути идет российское законодательство. И право на медицинскую помощь, и право на образование, и право на жилище остаются бесплатными в минимальном обеспечении, для самых нуждающихся граждан. Вместе с тем допускаются платная медицина, платное обучение, приобретение жилья за плату. Конкретные условия сочетания платности и бесплатности будут показаны при изучении отдельных отраслей законодательства.

Обязанности граждан неразрывно связаны с правами, каждый гражданин в обществе должен их выполнять. Общество держится на выполнении гражданами своих обязанностей, без этого общество превратилось бы в неуправляемый конгломерат.

§ 3 Субъективные права161

Круг обязанностей по количественному составу гораздо меньше перечня прав. Это объясняется тем, что права граждан охватывают все стороны общественной жизни – и экономику, и политику, и духовное развитие, а обязанности ориентированы только на сохранение и поддержание общественного порядка.

Первая обязанность граждан современного цивилизованного общества – уплата налогов. Налоги составляют финансовую базу государства, из этой базы покрываются расходы на социальные нужды. Уплата налогов – основная и единственная экономическая обязанность граждан. Другие обязанности – соблюдать законы, охранять природу – носят явную правоохранительную направленность. Особую обязанность составляет несение военной службы.

Обязанности граждан, как и права, подробно регулируются в отраслевом законодательстве.

§ 3. Субъективные права

То или иное право человека в его легальной формулировке остается литературным произведением юридического содержания, или, проще говоря, листом бумаги. Реализация прав человека наступает после их претворения в жизнь, в общественную практику. Эта реализация опирается на механизм субъективных прав. Конечно, механизм субъективных прав распространяется на всех правоприменителей, но наибольшее значение он имеет для реализации прав граждан. (Напомним, что основная функция права – обеспечение прав человека.)

Теории субъективных прав посвящена обширная литература. Субъективное право, по принятому у нас понятию, включает в себя элемент обеспеченности, гарантированности для его носителя. В известной цивилистической конструкции двустороннего правоотношения субъективное право считается принадлежностью кредитора, которому соответствует обязанность должника. Короче, субъективное право – это то, чем его носитель располагает. Широкая по содержанию категория прав человека реализуется, претворяется в жизнь через механизм субъективных прав.

На что опирается гарантированность, обеспеченность субъективного права? Естественно, на право объективное, выделение объективного и субъективного права имеет целью создать четкий правовой механизм реализации прав – от права объективного к праву субъективному. Но

162Глава 9. Права человека

что следует понимать под объективным правом? В этом вопросе немало разногласий и они сводятся к разногласиям в правопонимании. Нормативистская теория под объективным правом понимает закон, норму, субъективное право в этой теории имеет под собой норму, и только норму. Социологическая и ценностная теории понимают объективное право шире: субъективное право в их интерпретации опирается не только на нормы, но и на правовые идеи, на систему общественных отношений. Эти различия влекут за собой разное понимание субъективных прав и разный механизм их зашиты.

Традиционным в нашей науке было понимание субъективного права как меры возможного поведения. Эта формула, предложенная проф. С.Н. Братусем, весьма удачна. Субъективное право – это именно «мера», эталон, отделяющий правовые действия от неправовых. Возможность означает не только допустимость, но и обеспеченность определенных действий. И, наконец, поведение означает в этой формуле конкретные правомерные человеческие поступки.

Другой, менее распространенный подход к субъективному праву состоит в том, что оно понимается как обеспеченная законом возможность пользоваться определенным социальным благом. Этот подход был предложен М. С. Строговичем. При таком подходе поведение понимается несколько шире, оно включает не только конкретные поступки, но и пользование благом.

В основном и главном оба подхода не противоречат друг другу: в обоих случаях субъективное право понимается как обеспеченная возможность. Разногласия начинаются с того, как понимается сама возможность, чем она обеспечивается. Это, повторяем, разногласия в понимании объективного права.

При нормативистском подходе основу субъективного права, как обеспеченной возможности, составляют только нормы. Если норма предусматривает, что при наличии таких-то и таких-то обстоятельств, фактов, событий гражданин может совершать определенные действия (или не совершать их), то в этом и состоит его субъективное право. Есть норма, значит, есть право и корреспондирующая обязанность не препятствовать осуществлению этого права. Механизм «от нормы к субъективному праву» был очень четким. При наличии фактов, изложенных в норме, субъективное право наступает. И только от его обладателя, от гражданина зависит, воспользоваться им или нет (возможное поведение). Если же определенные факты автоматически не влекут за

§ 3. Субъективные права163

собой определенные действия, если такие действия зависят от усмотрения соответствующего органа управления, то субъективного права нет. Самый яркий пример – обычные и бывшие персональные пенсии. Обычные пенсии по возрасту назначаются при наличии необходимого возраста и трудового стажа. Есть эти два условия, значит, есть и субъективное право на пенсию, и только от человека зависит, обратиться за пенсией и получить ее или нет. Персональные пенсии назначались за заслуги перед государством. Понятия заслуг и их раскрытия законодательство не содержало, наличие заслуг определяла комиссия по назначению персональных пенсий (чаще всего по той или иной начальственной должности). Субъективного права на персональную пенсию нет. Другой пример из области жилищного законодательства. При наличии определенных условий гражданин должен быть принят на учет для улучшения жилищных условий (как правило, недостаточный размер жилой площади, ее непригодность к жилью, часто – продолжительность периода проживания в данном городе (местности) и т.п.). Это субъективное право. А предоставляется площадь очередникам по усмотрению соответствующих государственных и общественных органов, которые учитывают при этом многие другие факторы. Здесь субъективного права нет.

Итак, субъективное право гражданина подразумевало по этой трактовке непременные, прямо основанные на норме ответные действия обязанных органов или лиц. Если такие ответные действия носили не обязательный, а усмотренческий характер, т.е. жестко не опирались на норму, субъективное право не признавалось. Такой подход допускал, более того, был рассчитан на судебную защиту субъективных прав. Суд мог проверять действия того или иного органа управления, когда подобные действия были предопределены нормой, и не мог проверить усмотренческих действий.

При социологическом или ценностном понимании права содержание объективного права, как известно, выходит за пределы норм, в него включаются идеи права и общественные отношения. Таким образом, основа субъективного права расширяется и само действие субъективного права распространяется на усмотренческие действия обязанных субъектов.

Представим себе ясно, в чем заключается практическая суть разногласий. Речь идет о любом конкретном отношении между гражданином и государственным органом, чаще всего органом управления. Мы

164Глава 9 Права человека

говорим именно об органах управления, поскольку от их повседневной практической деятельности больше всего зависит соблюдение или нарушение прав граждан Здесь заключена проблема реализации прав граждан. Может ли гражданин настаивать на реализации своего права только в тех случаях, когда обязанность госоргана однозначно автоматически предопределена, или также и в тех случаях, когда выполнение обязанности оставлено на усмотрение органа управления? Короче говоря, можно ли проверять усмотренческие действия органов управления? При нормативистском подходе – нет, при социологическом и ценностном – да.

Каждый из подходов опирается, повторяем, на разное правопонимание. Узкое понимание субъективного права основано на нормативистском понимании права, субъективное право ориентировано на норму, обусловливается нормой, и только нормой. Широкое понимание субъективного права основано на социологическом или ценностном понимании права: субъективное право коренится в духе права, в правовых идеях, в нормах, в общественных отношениях. Правовые идеи и общественные отношения обусловливают – помимо норм – действия органов управления, в том числе и их усмотренческие действия, поэтому очи оказываются в сфере субъективного права.

С точки зрения приоритета прав человека безусловно предпочтительнее широкое понимание субъективного права. Именно оно ближе к демократическому правовому обществу. Узкое понимание больше приспособлено к потребностям командно-административной системы. Всего убедительнее практические следствия той или иной концепции выступают при защите субъективных прав, прежде всего при судебной защите К этим вопросам мы сейчас и переходим.

§ 4. Защита прав граждан

Права граждан обеспечиваются и реализуются на практике только при условии их надежной зашиты. Механизм защиты должен непременно включать возможность принудительного исполнения прав граждан и устранения препятствий их реализации. Наилучшим способом защиты прав граждан является судебная защита.

Уровень судебной защиты прав граждан – основной показатель места судебной власти в обществе, показатель демократичности самого общества. По самой своей природе суд является оппонентом управ-

§ 4 Защита прав граждан165

лению, а иногда и законодателю Будучи изначально незаинтересованным, компетентным, объективным органом, наделенным принудительной силой, суд отлично приспособлен для механизма снятия общественных противоречий, ослабления напряженности в обществе, достижения социальных компромиссов. Из трех ветвей власти судебная – наиболее правовая. А область защиты прав человека оказывается той сферой, где возможности судебной власти выступают наиболее отчетливо.

Тоталитаризм, командно-административная система включают в качестве одной из характеристик ограниченную, второстепенную роль суда. Суд при этой системе не самостоятелен, он является одним из механизмов единовластия. Отсюда и приниженная роль суда в нашем обществе в прошедшие 70 лет. Не будем повторять известные критические высказывания о роли суда в недалеком прошлом. И не только потому, что они сегодня широко всем известны, но и потому, что уже сделаны значительные шаги к становлению подлинной судебной власти. Есть смысл проследить шаги становления судебной власти на примере расширения судебной защиты прав граждан. Расширение такой защиты шло с большим трудом, при огромном сопротивлении административного аппарата. Это вполне естественно: чем сильнее суд, тем слабее власть чиновников. А добровольно власть никто не отдает. Итак, обратимся к самой свежей истории, которая происходила на наших глазах в последние годы.

Защита прав граждан осуществлялась двумя путями: административным (путем рассмотрения жалоб в вышестоящих органах) и судебным. Хотя к юрисдикции судов было отнесено немало дел, все же судебный порядок защиты прав граждан долгие годы оставался исключительным. Он применялся в случаях, прямо предусмотренных законом. При отсутствии прямого указания в законе о праве на судебную защиту, людям оставалось обращаться только в вышестоящие в порядке подчиненности органы. В нашей литературе было немало написано о сравнении административного и судебного порядка рассмотрения жалоб. Почти все авторы отдавали предпочтение судебному порядку, хотя и отмечали определенные достоинства порядка административного. Здесь необходимо сказать прямо: в качестве органов защиты прав граждан суд и вышестоящая администрация не сопоставимы Административный порядок в силу своих природных качеств – заинтересованности, некомпетентности, закрытости и др. – непри-

166Глава 9 Права человека

годен для такой защиты. А преобладание этого порядка превратило нас в страну жалобщиков. Жалобщик (б отличие от истца) процессуально не защищен, его права ограничены, он не вправе чего-либо требовать, он смиренно просит у всесильного государственного аппарата, у конкретного чиновника. Можно утверждать, что такое унизительное положение гражданина, добивающегося защиты своих прав, было ярким проявлением правовой беззащитности человека в тоталитарном обществе.

Право гражданина на судебную защиту было закреплено в ст. 10 Всеобщей Декларации прав человека. В качестве общего принципа это право вошло и в Конституцию СССР 1977 г. (ст. 57, 58). Но в условиях командно-административной системы оказалось невозможным реализовать этот принцип. Потребовалось еще 10 лет, чтобы уже в иных условиях, при первых шагах к демократии был принят основанный на Конституции Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». Целью этого Закона (принят 30 июня 1987 г.) должно было стать реальное расширение судебной защиты прав граждан. К сожалению, тогда эта цель достигнута не была, антидемократические тенденции оказались сильнее.

Уже в ст. 1 Закона от 30 июня 1987 г. говорилось, что в суд могут быть обжалованы действия, единолично осуществленные должностными лицами. Эта формулировка расходилась с текстом ст. 58 Конституции. Но она очень хорошо отвечала интересам многочисленных управленцев, не желавших допустить судебного контроля за своими действиями. Практика свидетельствовала, что чаще всего нарушения прав граждан допускались комиссионно, коллегиально. И они остались вне судебного контроля.

Потребовалось еще два года, чтобы Верховный Совет СССР в новом составе под давлением снизу отменил антиконституционное ограничение. Новая редакция Закона о судебном обжаловании (от 2 ноября 1989 г.) допускала обжалование как единоличных, так и коллегиальных действий должностных лиц, допустивших ущемление прав граждан. И все же решены были не все проблемы, устранены не все препятствия. Так, и по новому Закону нельзя было обжаловать в суд действия общественных организаций и их органов, нарушивших права граждан. Пришлось преодолевать и эту преграду. В Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом Российской

§ 4. Защита прав граждан167

Федерации и включенной в Конституцию России в ноябре 1991 г., предусматривалось судебное обжалование решений и действий не только государственных органов и должностных лиц, но и общественных организаций.

Так была преодолена первая «линия обороны» административной системы и существенно расширена судебная защита прав граждан. В рамках нормативистского понимания права наметились определенные положительные тенденции. И все же две крупные области нарушений прав граждан оставались вне судебного контроля. Во-первых, это были усмотренческие действия управленческих органов, во-вторых, принимаемые ими нормативные акты. Чтобы преодолеть и эту «линию обороны», потребовалось отказаться не только от практических, но и от некоторых теоретических стереотипов.

Усмотренческие действия органов управления оставались за пределами судебной защиты и после ноября 1991 г. Сохранявшая силу формулировка Закона СССР от 2 ноября 1989 г. о защите прав, предоставленных гражданам законом или другим нормативным актом, была основана на узком понимании субъективного права и не распространялась на усмотренческие действия должностных лиц. Между тем подобные действия составляли большинство управленческих решений. А в дальнейшем, по мере сокращения императивных предписывающих начал в законе и расширения диапозитивных начал, объем усмотренческих полномочий должен был расшириться. Значит, в интересах граждан и общества была потребность поставить и эту деятельность под судебный контроль.

Традиционное для нашей практики и теории возражение против подобной постановки вопроса было хорошо известно. Оно заключалось в том, что суд может проверить только законность предопределенных действий, т.е. их соответствие или несоответствие норме, но не целесообразность. Иначе одно усмотрение – административное будет проверяться другим усмотрением – судебным. Отсутствие прямых однозначных указаний в норме не дает оснований для судебного контроля.

Это возражение оспоримо. Оставить усмотренческие действия органов управления вообще без контроля нельзя, это таит в себе опасность произвола. А судебный контроль действительно заключает в себе элемент усмотрения, без такого усмотрения деятельность суда вообще невозможна. Но, как говорится, усмотрение усмотрению рознь. Судеб-

168Глава 9. Права человека

ное усмотрение безусловно намного объективнее, квалифицированнее, беспристрастнее административного, поскольку любой суд, как выборный орган, по своей природе больше приспособлен к защите прав человека. Судебное усмотрение может и должно составить противовес любому другому усмотрению.

Правда, и прежде, по ранее действовавшему законодательству, суд имел право проверять многие усмотренческие действия органов управления. Вот некоторые тому примеры. Скажем, суд определял, есть ли система в нарушениях трудовой дисциплины, достаточная для увольнения работника. Администрация принимала такое решение, а суд его проверял. Есть ли грубая неосторожность потерпевшего, дававшая основания для применения смешанной ответственности при повреждении здоровья? Администрация решала, а суд проверял. Примеров было много. Но все они были исключениями. Нужно было превратить исключения в общее правило: в возможность суда проверять усмотренческие действия администрации.

Таким образом, в перспективе, по мере продвижения к правовому государству, нужно было расширить судебную защиту прав граждан от нарушений со стороны органов управления. Всякое действие органа управления – однозначно предопределенное или усмотренческое, – если оно нарушало права человека, должно стать предметом судебного контроля.

Прошлые теоретические стереотипы не допускали также судебной проверки нормативных решений. В соответствии с такими взглядами в Законе СССР от 2 ноября 1989 г. (в самой последней редакции бывшего союзного законодателя) устанавливалась недопустимость обжалования гражданами в суд актов органов государственного управления и должностных лиц, имеющих нормативный характер. Считалось, что принятие нормативных актов является уделом законодательной и исполнительной власти, суд же призван только применять эти акты, но не судить об их качестве. Такой подход соответствовал подчиненной роли суда.

Подлинное разделение властей невозможно без судебного контроля за нормативными актами. Контроль за качеством нормативных актов, принятых как законодательными, так и исполнительными органами, необходим. С помощью подобного контроля отделяются правовые акты от неправовых. Поэтому органом такого контроля может и должен быть суд, квалифицированный и независимый. В отношении норма-

§ 4. Защита прав граждан169

тивных актов высшей юридической силы судебный контроль может осуществляться Конституционным Судом, в отношении остальных актов – судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

Необходимые практические шаги были сделаны в самое последнее время, законы приняты. Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» было допущено обжалование гражданами в суд любых действий, нарушающих права и свободы граждан. Ограничительное условие о возможности защитить в суде только такое право, которое предоставлено законом или другим нормативным актом, в текст нового Закона не вошло. Гражданин сам решает вопрос об обращении в суд: если он считает, что его право нарушено, то заявление в защиту права подлежит рассмотрению в суде. Следовательно, и усмотренческие действия управленческих органов стали объектом судебного контроля.

Закон о Конституционном Суде Российской Федерации от 12 июля 1991 г. предусмотрел обжалованиев Конституционном Суде нормативных актов высших органов власти и управления. А нормативные акты всех остальных органов могут быть обжалованы в общий суд по мотивам нарушения прав граждан (согласно Закону от 27 апреля 1993 г.). Тем самым судебная защита прав граждан освободилась от всех ограничений, стала всеобщей.

Создание законодательной базы судебного обжалования еще не означает фактического принятия обществом, его гражданами возможности широкого обращения к судебной защите. Проведение новых норм в жизнь потребует изменения отношения к суду со стороны граждан. Со временем (хочется думать, в скором времени) люди будут смотреть на суд как на орган защиты их прав. И только тогда права граждан обретут реальную фактическую судебную защиту.

Главная » Административное право » Личные права человека кратко. Основные права человека